V SA/Wa 1237/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Protokolant referent stażysta - Jolanta Replin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w [...] na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi, wniesionej przez C. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: "Skarżąca" lub "Strona") jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR W. z/s W. o numerze [...] z dnia [...] września 2017 r. wydaną w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Skarżąca złożyła w dniu 6 czerwca 2016 r. wniosek o przyznanie płatności na 2016 r. na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r., poz. 278) wraz z załącznikami graficznymi. We wniosku o przyznanie płatności Strona ubiegała się o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej. W dniu 11 stycznia 2017 r., po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wezwał Stronę do złożenia wyjaśnień. Podczas kontroli wniosku wykryto bowiem, iż w ramach prowadzonej kontroli spełnienia kryteriów aktywnego rolnika, na podstawie kodów PKD zostało stwierdzone, że wnioskodawca prowadzi jedną z wykluczonych działalności. W dniu 27 lutego 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w W., w odpowiedzi na wezwanie, wpłynęło Oświadczenie Zarządu spółki. Spółka oświadczyła, że nie prowadzi działalności nierolniczej, określonej w art. 9 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. W dniu 17 marca 2017 r. zawiadomiono Stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie. Następnie w dniu [...] września 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. Z., po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej, wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016, którą to odmówił Stronie przyznania wszystkich płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, o które ubiegała się Spółka we wniosku o przyznanie płatności na rok 2016. Należy zauważyć, iż dniu 5 kwietnia 2018 r. przedstawiciel Strony udał się osobiście do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. by uzyskać informacje o terminie załatwienia spraw tj. wniosku za rok 2016. Po sprawdzeniu akt sprawy przez pracownicę Agencji okazało się, że w dniu [...] września 2017 r., tj. 7 miesięcy wstecz, wydano decyzję odmowną, którą jednak nie tylko nie doręczono stronie, a nawet nie nadano do wysłania. Decyzja ta została odebrana osobiście przez S. N. prokurenta Skarżącej, w dniu 5 kwietnia 2018 r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że odmówiono płatności, gdyż wnioskodawca prowadzi działalność z tzw. negatywnej listy i nie zaznaczył we wniosku pola 08 oraz nie dołączył do wniosku dokumentów, o których mowa w § 4 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. 2015, poz. 351 ze zm.) w terminie składania wniosków. W dniu 18 kwietnia 2018 r. Strona złożyła odwołanie od wydanej decyzji. Odwołanie zostało podpisane przez S. N. prokurenta Skarżącej. Do odwołania Strona dołączyła wydruk ze strony ARiMR na temat rolnika aktywnego zawodowo oraz załącznik do sprawozdania finansowego za 2016 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] decyzją z dnia [...] maja 2018 r. postanowił utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż z danych GUS wynikało, że przeważającą działalnością skarżącej spółki jest działalność PK.D 68.10.Z - kupno i sprzedaż nieruchomości na własny rachunek oraz 68.31.Z - pośrednictwo w obrocie nieruchomościami, które to działalności mieszczą się w szeroko-pojmowanej działalności świadczenia usług w zakresie obrotu nieruchomościami. Ta z kolei działalność jest działalnością, o której mowa w przepisie art. 9 ust 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. L 347/608 z 20.12.2013 r.), w przypadku prowadzenia której, nie przyznaje się płatności bezpośrednich osobom fizycznym lub prawnym ani grupom osób fizycznych lub prawnych. Strona, pomimo prowadzenia tego typu działalności nie wykazała we właściwym terminie (terminie składania wniosków), że spełnia kryteria rolnika aktywnego zawodowo, które opisano w art. 9 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia 1307/2013. Powyższe, zdaniem organu odwoławczego, skutkowało odmową przyznania płatności na rok 2016. W dniu 18 czerwca 2018 r. Skarżąca złożyła skargę na w/w decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji organu II instancji zarzuciła naruszenie: art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; art 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej jako "k.p.a.") poprzez niewskazanie przyczyn z powodu których dowodowi w postaci załącznika do sprawozdania finansowego spółki za 2016r., zawierającego strukturę rzeczową przychodów według rodzajów działalności, odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz niewyjaśnieniu sprzeczności w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, dotyczących złożenia przez stronę dowodu - sprawozdania finansowego za 2016r.; art. 9 ust 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 2013-12-17 (Dz. Urz. UE.L 2013 Nr 347, str. 608) poprzez jego zastosowanie, podczas gdy odwołująca się spółka nie prowadziła faktycznie żadnej działalności z listy negatywnej i nie miała obowiązku złożenia w terminie oświadczenia, że jest aktywnym rolnikiem ani dołączenia do wniosku dokumentów wykazujących wystąpienie przesłanek z art 9 ust 2 akapitu trzeciego rozporządzenia nr 1307/2017. Ponadto, Skarżąca zarzuciła sprzeczność ustaleń faktycznych decyzji dokonanych w oparciu o uzyskane dowody z jej treścią, albowiem przedstawione w toku postępowania dowody wskazywały, że odwołująca się faktycznie nie prowadziła działalności w zakresie kupna i sprzedaży nieruchomości na własny rachunek o PKD 68.10.Z., a mimo to organ II instancji utrzymał w mocy sprzeczną z tym ustaleniem oraz zebranym materiałem dowodowym decyzję organu I instancji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego od organu według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd oparł się również na innych powodach niż w niej wskazane. Działanie takie umożliwia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: "p.p.s.a."), stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonych aktów administracyjnych wskazać trzeba na treść art. 63 k.p.a., który normuje wymagania formalne jakie musi dopełnić strona, by jej czynność procesowa spowodowała zamierzony skutek prawny. Wymieniona regulacja prawna posługuje się ogólnym pojęciem podania, przez które należy rozumieć zarówno wniosek otwierający postępowanie administracyjne, jak i odwołanie. Stosownie do § 2 wymienionego przepisu podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego (§ 3). Braki w zakresie podania wymagają natomiast ich usunięcia, konsekwentnie - w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom (tj. innym niż brak adresu, o którym mowa § 1 tego przepisu) ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zatem, stosownie do zasady uregulowanej w art. 9 k.p.a., zobowiązującej organ administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, braki formalne podania (w tym odwołania) nie powodują od razu jego bezskuteczności. Przepis art. 64 § 2 k.p.a., realizujący wymienioną zasadę ogólną rządzącą postępowaniem administracyjnym, nakłada w tym zakresie na organ prowadzący sprawę obowiązek wezwania strony do usunięcia istniejących braków formalnych, w ustawowym terminie i ze stosownym pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności. Nie ulega wątpliwości, iż w przypadku m.in. spółki z ograniczona odpowiedzialnością odwołanie powinno zostać podpisana przez organ uprawniony do reprezentacji, zgodnie ze sposobem ujawnionym w rejestrze prowadzonym przez Krajowy Rejestr Sądowy. Jak wynika z odpisu rejestru prowadzonego przez Krajowy Rejestr Sądowy dla skarżącej Spółki organem uprawnionym do jej reprezentowania jest zarząd, w przypadku zarządu jednoosobowego do składania oświadczeń w imieniu Spółki uprawniony jest prezes zarządu samodzielnie. W przypadku gdy powołany jest zarząd wieloosobowy do składania oświadczeń w imieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu łącznie lub jednego członka zarządu łącznie z prokurentem. Należy zauważyć, iż odwołanie od decyzji organu I instancji nie zostało podpisane samodzielnie przez prezesa zarządu Skarżącej. Zostało podpisane przez S. N. prokurenta Skarżącej. Zgodnie z odpisem z KRS znajdującym się w aktach administracyjnych, jak również z odpisem z KRS znajdującym się w aktach sądowych prokura udzielona S. N. jest prokurą łączną wykonywaną wraz z innym prokurentem. Tym samym zgodnie z treścią rejestru odwołanie od decyzji organu I instancji powinno prawidłowo zostać podpisana przez prezesa zarządu, albo przez dwóch prokurentów ponieważ udzielona prokura jest prokurą łączną. Wprowadzenie zasad prokury łącznej skutkuje tym, że prokurenci wspólnie składają oświadczenia woli, co stanowi system kontroli wobec każdego z nich. Jeżeli więc obowiązuje reprezentacja łączna w spółce, polegająca na konieczności współdziałania członka zarządu i prokurenta, a jest udzielona prokura łączna, oznacza to, że prokurenci mogą dokonać czynności łącznie, bez współdziałania z członkiem zarządu, ale powinni wnieść razem odwołanie. Organ odwoławczy zobowiązany był zatem w zakresie umocowania prokurenta do reprezentacji strony odwołującej się, wyjaśnić wątpliwości co do skuteczności wniesienia odwołania przez S. N. Organ II instancji działając w trybie art. 64 § 2 k.p.a., winien albo wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, albo włączyć do akt niniejszego postępowania odpowiedni dokument upoważniający S. N. do złożenia odwołania w imieniu Skarżącej. Sąd zauważa jednakże, iż akta administracyjne nadesłane przez organ nie zawierają oprócz KRS żadnego innego dokumentu wskazującego na inny sposób reprezentacji Skarżącej przed organami administracji w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu. Brak formalny podania, w tym brak pełnomocnictwa lub pełnomocnictwo wadliwe, nieusunięty w ustawowym terminie, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania i powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zgodnie z literaturą przedmiotu, skutek ten dotyczy także odwołania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. 7, C. H. Beck, str. 578). W przypadku wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego brak formalny powoduje więc, iż wniosek ten nie wszczyna postępowania administracyjnego, a to oznacza, że sprawa nie może być rozpatrzona merytorycznie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt V SA/Wa 1770/04, Lex 175366). To samo dotyczy odwołania zawierającego braki formalne, które również nie wywoła zamierzonego skutku prawnego. Organ odwoławczy nie może działać z urzędu, charakter organu odwoławczego w danej sprawie uzyskuje on w wyniku prawidłowo złożonego odwołania. Należy zauważyć, iż tryb uregulowany w art. 64 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Stosownie do art. 63 § 3 k.p.a., podanie powinno być podpisane przez wnoszącego. Organ ma zatem obowiązek wezwania strony do usunięcia braku formalnego w sytuacji, gdy stwierdzi, że pismo nie odpowiada powyższemu wymogowi. W niniejszej sprawie organ nie dopełnił tego obowiązku, co narusza art. 64 § 2 k.p.a. Reasumując, zaniechanie tych czynności przez organ odwoławczy stanowi naruszenie art. 9 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. Obowiązek wynikający z art. 64 § 2 k.p.a. obciąża bowiem organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało ono miejsce. Wskazane powyżej przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji stanowiły okoliczność przesądzającą treść niniejszego rozstrzygnięcia. Sąd nie mógł w tej sytuacji ustosunkować się do merytorycznej argumentacji skargi ani oceniać w tym kontekście decyzji organu odwoławczego. Wyrokowanie zdeterminowane zostało omówionymi wyżej względami natury formalnoprawnej. Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną sformułowaną powyżej oraz i zastosuje ją w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie. Wyjaśni również kwestię reprezentacji Skarżącej w całym wszczętym w dniu 6 czerwca 2016 r. postępowaniu z wniosku o przyznanie płatności. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 210 w/w ustawy.