V SA/Wa 1239/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych oraz odmowy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych I. Uchyla zaskarżoną decyzję; II. Zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz M. B. 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. odmówił M. B. przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (decyzja z dnia [...] marca 2008 r. – nr [...], albowiem "na podstawie informacji zawartych w rejestrze zwierząt oznakowanych wyliczona liczba zwierząt w przeliczeniu na DJP wynosi 0,00". Tenże akt administracyjny został utrzymany w mocy decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]. W motywach wskazano, że: "Na podstawie informacji zawartych w w rejestrze zwierząt oznakowanych wyliczona liczba zwierząt w przeliczeniu na DJP wynosi 0,00. W złożonym oświadczeniu wnioskodawca oświadczył, iż posiada zwierzęta zarejestrowane od dnia 21 marca 2007 r., a więc po upływie okresu referencyjnego. Zgłoszenia złożone po okresie referencyjnym nie są uwzględniane przy wyznaczaniu DJP dla płatności zwierzęcej. Producent rolny nie spełnił warunku zapisanego w §5.1. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dn. 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznania tej płatności , gdyż zarejestrował zwierzęta po wskazanym terminie". W skardze - żądającej przyznania płatności – M. B. podniósł, iż w dniu 21 marca 2007 r. przejął po matce gospodarstwo rolne. Powołując się na treść art. 55 3 Kodeksu cywilnego (k.c.) wskazał, iż gdyby jego matka przed dokonaniem powyższej czynności złożyła przedmiotowy wniosek, to skarżący - jako następca prawny – otrzymałby całość uzupełniającej płatności (jako następca prawny). Wskazał też, że matka posiadała zwierzęta w okresie referencyjnym, co można sprawdzić w stosownych rejestrach w S. Skarżący posiada też paszporty bydła "na których są umieszczone dane mamy jako właściciela zarejestrowanych zwierząt oraz widnieją adnotacje, że otrzymałem te zwierzęta w darowiźnie od mamy razem z gospodarstwem rolnym - jako część składową w rozumieniu art. 55 3 k.c. Zatem nie mogą do mnie mieć zastosowania zapisy cyt. §5.1. rozporządzenia MRiRW ponieważ jestem następcą prawnym rolnika". Skarżący podniósł też, że "płatność zwierzęca jest przyznawana do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę dla bydła (...), uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Płatność ta nie jest przyznawana personalnie dla rolnika". W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty wskazane w motywach wyżej opisanych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a, lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchybienie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Oceniając - w powyższym kontekście - treść skargi wskazać trzeba, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem istotnym naruszeniem procedury administracyjnej dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego było zaniechanie powiadomienia strony skarżącej, stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę do sformułowania żądania wszczęcia postępowania w sprawie jego wznowienia na wniosek strony (art. 147 k.p.a.) - vide B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s.85, teza 5. Niezależnie od argumentacji skargi podnieść trzeba, iż art. 10 k.p.a. wprowadza zasadę oznaczającą z jednej strony obowiązek zapewnienia stronie przez Organ czynnego udziału w każdym postępowaniu, z drugiej stwarza warunki w celu umożliwienia stronie wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Strona nie jest zobowiązana do czynnego udziału w postępowaniu, stanowi to jej uprawnienie, jednakże organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z tego uprawnienia. Zgodnie zas z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzanych dowodów. W sprzeczności z tą zasadą będzie sytuacja, kiedy nie dostrzegając treści art. 10 k.p.a. Organ nie dał możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowiły następnie podstawę do wydania negatywnej decyzji. w -- Naruszenie obowiązku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które w istotny sposób może wpływać na wynik sprawy i ustalenia faktyczne Organu. Ocena dowodów zgromadzonych i rozpatrzonych z naruszeniem przepisów art. 81 k.p.a. musi być w każdym przypadku potraktowana nie jako swobodna lecz jako dowolna ocena dowodów (patrz m.in. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 516). V. Wadą przeprowadzonego postępowania jest również to, że organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się – ani jednym zdaniem – do treści wniesionego odwołania, którego argumentacja jest tożsama z wywiedzioną skargą. Jak wspomniano o tym w punkcie I uzasadnienia Sądu, jego zadaniem nie jest wyręczanie organów w spełnianiu ich ustawowych obowiązków. Tym zaś jest ocena argumentacji podniesionej w odwołaniu, nawet kiedy jest ona całkowicie bezzasadna. Zadaniem zaś Sądu jest ocena legalności podjętych decyzji. Prawidłowe spełnianie przez organy administracji publicznej swych funkcji jest o tyle istotne, ze oprócz dyrektywy legalności muszą one uwzględniać aspekt celowościowy (czego w postępowaniu sądowym – stosując prawo – czynić nie wolno). In concreto Organ odwoławczy skonstatował jedynie, że skarżący "w dniu 25 marca 2008 r. (...) złożył odwołanie". Brak jest jakiejkolwiek informacji czego ono dotyczyło. Próżno szukać też odniesienia – w warstwie uzasadnienia – do jego treści. Przypomnieć zatem należy, że skarżący w odwołaniu wskazał na : a) przejęcie w dnu 21 marca 2007 r. gospodarstwa od matki i to, że jest sukcesorem w rozumieniu art. 55 3 k.c.; b) matka – w chwili przekazania gospodarstwa – spełniała wszystkie warunki do uzyskania przedmiotowej płatności; c) skoro jest jej następcą prawnym, to również powinien otrzymać tę płatność. Te okoliczności winny zostać ocenione w toku postępowania administracyjnego. Sąd – jak wyżej wskazano – uczynić tego nie może; w aktach np. brak jest też dokumentów dotyczących przekazania gospodarstwa rolnego skarżącemu (aktu notarialnego), co dodatkowo tę kontrolę utrudnia. Przeprowadzenie więc – zgodnie z prawem – postępowania odwoławczego, przy poszanowaniu treści art. 10 k.p.a., jest koniecznością. VI. Mając powyższe na względzie należało – stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 b) i c) i art. 200 p.p.s.a. orzec jak w sentencji uznając m.in., iż doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (Sąd ma obowiązek uchylenia aktu administracyjnego gdy stwierdza naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego).