V SA/Wa 1239/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak (spr.), Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2019 r. sprawy ze skargi S. Grupy Producentów Bydła A. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) kwietnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej: "ARiMR" lub "organ") zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] o odmowie przyznania Spółdzielczej Grupie [...] pomocy finansowej ze środków unijnych w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w tworzenie i rozwój działalności pozarolniczej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym Skarżąca w dniu [...] listopada 2016 r. złożyła wniosek o przyznanie pomocy na poddziałanie "Wsparcie inwestycji w tworzenie i rozwój działalności pozarolniczej" objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. ARiMR uznała, że dokumentacja dołączona do wniosku jest niekompletna i zawiera błędy (np. biznesplan został wypełniony tylko w części) w związku z czym pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. wezwano Skarżącą do uzupełnienia wniosku. W dniu [...] lipca 2017 r. do organu wpłynęły uzupełnienia. Po ich weryfikacji organ uznał jednak, że nie wszystkie wymagane dokumenty zostały nadesłane i ponownym wezwaniem z dnia [...] września 2017 r. wezwał Skarżącą do ich złożenia. W zakreślonym terminie do organu wpłynęły uzupełnienia i poprawki do wniosku. W ocenie ARiMR dokumenty złożone w ramach drugiego uzupełnienia były pierwszymi kompleksowo wypełnionymi załącznikami/dokumentami, które umożliwiły organowi odniesienie się do danych w nich zawartych. W konsekwencji zaniedbań ze strony Skarżącej, ARiMR nie mogła dokonać szczegółowej weryfikacji treści złożonych dokumentów na wcześniejszych etapach weryfikacji wniosku. W celu wyjaśnienia wątpliwości wynikających z dostarczonej dokumentacji, przed wydaniem rozstrzygnięcia, pismem z dnia [...] marca 2018 r. organ wezwał Skarżącą do złożenia wyjaśnień. Chodziło m.in. o nadesłanie skorygowanych tabel finansowych. W odpowiedzi na powyższe pismo Skarżąca złożyła cześć brakujących dokumentów, jednak zdaniem ARiMR złożona dokumentacja nadal zawierała braki i nieścisłości, skutkiem czego było skierowanie do Strony pisma z dnia [...] kwietnia 2018 r. o odmowie udzielenia pomocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcie ARiMR wymieniła poszczególne braki w dokumentacji wnioskowej wskazując w szczególności na: - nieprawidłowe wypełnienie tabeli V zestawienia rzeczowo-finansowego operacji (wnioskodawca nie podał jednostek miary oraz liczby urządzeń planowanych do zakupu), - niekompletną ewidencję środków trwałych uniemożliwiającą dokonanie pełnej oceny ekonomicznej operacji w tym m.in. innowacyjności, - nieprawidłowo wypełniony biznesplan uniemożliwiający ocenę posiadanego przez Skarżącą majątku, a ponadto m.in. niezgodność danych zawartych w bilansie rachunkiem zysków i strat, opis zadań i oferty niewystarczający do potwierdzenia rynkowości wskazanych przez Skarżącą kosztów kwalifikowalnych, niedokonanie korekty w tabelach biznesplanu zgodnie z wezwaniem ARiMR, nienadesłanie zaktualizowanej promesy pożyczki. Poza tym organ wskazał, że z nadesłanej przez Skarżącą tabeli Wskaźników wynikało, że inwestycja, która ma być zrealizowana w ramach wniosku o przyznanie pomocy finansowej, nie jest uzasadniona ekonomicznie – wskaźnik rentowności sprzedaży w trzecim roku od zakończenia projektu był mniejszy od 1. W związku z powyższym ARiMR stwierdziła, że nie można uznać, iż planowana przez Stronę operacja spełnia warunki przyznana pomocy określone w § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 października 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu Rozwój przedsiębiorczości – rozwój usług rolniczych w ramach poddziałania Wsparcie inwestycji w tworzenie i rozwój działalności pozarolniczej objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r. poz. 1843 ze zm.) – dalej jako "rozporządzenie wykonawcze". Dodatkowo ARiMR podniosła, że ze względu na wątpliwości, co do tego, czy Skarżącej przysługuje status małego przedsiębiorcy, nie można z całą pewnością stwierdzić, że Skarżąca spełnia warunki przyznania pomocy określone w § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. W skardze na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie organu z dnia [...] kwietnia 2018 r. Skarżąca zarzuciła ARiMR niedochowanie należytej staranności podczas rozpatrywania wszystkich wskazanych okoliczności, brak odniesienia się do treści zawartych w dostarczonych uzupełnieniach i wyjaśnieniach oraz niepoinformowanie o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją. W odpowiedzi na skargę ARiMR wniosła o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym piśmie. W pismach z dnia [...] lipca 2018 r. i [...] września 2018 r. Skarżąca podtrzymała i uzupełniła argumentację powołaną w skardze. W ocenie Skarżącej działanie ARiMR polegające na "odrzuceniu jej wniosku" naruszało obowiązek organu stania na straży praworządności oraz obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skarżąca podkreśliła, że w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] marca 2018 r. wysłała do organu wyjaśnienia, które były możliwe do dokonania w zakreślonym 14-dniowym terminie. Pozostała część wyjaśnień i informacji, z uwagi na ich rozbudowany charakter, została złożona w ramach autouzupełnienia wniosku pismami z dnia [...] kwietnia 2018 r. i [...] maja 2018 r. niezwłocznie po ich otrzymaniu od podmiotów zewnętrznych i opracowaniu zgodnie z żądaniem ARiMR. Dodatkowo Strona podniosła, że przez opieszałość organu w rozpoznawaniu sprawy konieczne było uzupełnianie wniosku z uwagi na dezaktualizację zawartych w nim danych. Dotyczyło to m.in. dokumentacji finansowej. Skarżąca podkreśliła również, że złożone przez nią autouzupełnienia wniosku dotarły do ARiMR przed "doręczeniem i uprawomocnieniem się" zaskarżonego rozstrzygnięcia, co powinno skutkować zmianą tego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 154 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. nr 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Rozważając w tym kontekście argumenty przedstawione w skardze, stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Należy podnieść, że ogólne zasady dotycząc przyznawania pomocy w zakresie działania zostały uregulowane w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, ze zm., dalej: rozporządzeniem 1305/2013) oraz rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) nr 808/2014 ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. UE L z 2014r., nr 227, s. 18, ze zm.). Warunki oraz tryb przyznania pomocy finansowej w sprawie reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 października 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Rozwój przedsiębiorczości – rozwój usług rolniczych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w tworzenie i rozwój działalności pozarolniczej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020, wydane w oparciu o delegację ustawową, a mianowicie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 349, dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju). W myśl art. 14 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, pomoc jest przyznawana osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jeżeli są spełnione warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1. W myśl art. 22, art. 23 ust. 1 i art. 42 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju pomoc jest przyznawana na wniosek, który składa się w terminach wskazanych w ogłoszeniu o naborze wniosków o przyznanie pomocy. Wniosek o przyznanie pomocy składa się na formularzu opracowanym i udostępnionym przez agencję płatniczą. Wraz z formularzem została opracowana instrukcja wypełniania wniosku. Zakres informacji koniecznych do umieszczenia w treści wniosku został określony przepisem § 12 ust. 1 rozporządzenia. Natomiast zgodnie z § 12 ust. 2 pkt 9 i 20) rozporządzenia do wniosku o przyznanie pomocy dołącza się: 9) oświadczenie podmiotu ubiegającego się o przyznanie pomocy potwierdzające, że prowadzi przedsiębiorstwo w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia Komisji, sporządzone na formularzu udostępnionym przez Agencję; 20) inne dokumenty potwierdzające spełnienie warunków do przyznania pomocy. Postępowanie do przyznania pomocy finansowej w przypadku tego działania prowadzone jest z wyłączeniem stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, z pewnymi wyjątkami (art. 34 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju). Zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 3 lit. b, pkt 4, 5, 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, prowadzonych przez agencję płatniczą i podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 27 ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju stanowi, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Ustawodawca w przepisach wykonawczych – w § 13 i § 14 rozporządzenia przewidział działania organu z urzędu. Polegają one na sprawdzeniu czy wniosek został wypełniony we wszystkich wymaganych pozycjach oraz czy dołączono do nich wszystkie wymagane dokumenty. W przypadku stwierdzenia określonych braków organ wzywa stronę do ich uzupełnienia bądź złożenia wyjaśnień w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Wezwanie może być ponowione. Powyższe przepisy były podstawą działania organu. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że złożony przez skarżącą wniosek o przyznanie pomocy nie był kompletny w dacie złożenia. Nie zawierał praktycznie żadnych załączników , poza nieprawidłowo wypełnionym formularzem informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis , a załączony biznesplan był tylko częściowo uzupełniony w I części dot. informacji o przedsiębiorstwie. Dlatego też skarżąca została wezwana pismem z [...].06.2017r. do poprawy wniosku oraz nadesłania określonych wyjaśnień i złożenia dodatkowych dokumentów, w tym w szczególności wezwano do nadesłania biznesplanu. Trzeba również zauważyć, że mimo złożonych uzupełnień wniosek nadal był niekompletny. W związku z tym zasadnie ponownie strona została wezwana pismem z [...].09.2017r. do nadesłania określonych dokumentów, w tym po raz kolejny biznesplanu oraz oświadczenia o wielkości przedsiębiorstwa oraz wyjaśnień dot. podmiotów powiązanych. Powyższe uzupełnienie były wymagane m.in przez § 12 ust. 2 pkt 1, 11 i 20 rozporządzenia oraz w części VII "Informacja o załącznikach" wniosku o przyznanie pomocy. Pkt 8 części VII Wniosku stanowi, że strona winna złożyć oświadczenie podmiotu ubiegającego się o przyznanie pomocy o wielkości przedsiębiorstwa, potwierdzające, że prowadzi mikro lub małe przedsiębiorstwo – sporządzone na formularzu opracowanymi i udostępnionym przez ARiMR – oryginał. Natomiast pkt 18 wskazuje na konieczność załączenia innych dokumentów potwierdzających spełnienie warunków do przyznania pomocy. Strona była też poinformowana o skutkach nieusunięcia wszystkich braków wymienionych w drugim wezwaniu. Ponieważ dopiero w wyniku drugiego wezwania strona uzupełniła braki o biznesplan i inne dane, w oparciu o które była możliwa weryfikacja merytoryczna wniosku, organ stwierdzając, że nadal złożony wniosek zawiera błędy , podjął decyzję o zwróceniu się do strony o wyjaśnienia na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. Uczynił to pismem z dnia [...].03.2018 r. Organ po dokonaniu czynności dwukrotnego ( a w rzeczywistości trzykrotnego ) wezwania stwierdził, że skarżąca nie spełniła warunków określonych w § 2 ust. 1 pkt 1 oraz § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia i dlatego też odmówił przyznania pomocy. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia pomoc przyznaje się podmiotowi, który jest osobą fizyczną, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która jako mikro- lub małe przedsiębiorstwo, w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1), zwanego dalej "załącznikiem I do rozporządzenia Komisji", wykonuje działalność gospodarczą obejmującą świadczenie usług dla gospodarstw rolnych wymienionych w wykazie określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Zgodnie zaś z § 5 ust. 1 pkt 5 pomoc przyznaje się na operację uzasadnioną ekonomicznie, w tym pod względem racjonalności jej kosztów. Stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 3 lit. b, pkt 4, 5, 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Należy zauważyć, że pismo z dnia [...].04.2018 r. zawiera szczegółowe uzasadnienie i wymienienie braków dokumentacji, które uniemożliwiają ustalenie czy operacja spełnia warunek określony w zacytowanym wyżej § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia wykonawczego. Oprócz wielu braków należy podkreślić, iż z samych danych i dokumentacji nadesłanych przez stronę wynika, że wniosek tego warunku nie spełnia, o czym ARiMR szeroko pisze na stronie 10 zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przechodząc do drugiej podstawy odmowy przyznania pomocy , to należy wskazać, iż strona dopiero w wyniku drugiego wezwania złożyła wymagane oświadczenie podmiotu ubiegającego się o pomoc de minimis . Oświadczenie to także miało braki – szczegółowo wymienione w zaskarżonym piśmie. Strona w oświadczeniu wykazała np. powiązania z innymi podmiotami , więc obowiązana była podać, zaś organ zbadać dane dotyczące tych podmiotów przy sprawdzaniu zadeklarowanego statusu małego przedsiębiorstwa. Biorąc pod uwagę istniejące po wezwaniach do uzupełnienia wniosku braki, należy stwierdzić, iż konkluzja organu dot. odmowy przyznania pomocy także na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego jest prawidłowa. Strona w zarzutach skargi i jej uzupełnieniu nie kwestionuje występowania w chwili wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia wymienionych w nim braków. Zarzuca , iż ARiMR nie zmienił swojego rozstrzygnięcia, gdyż po jego wydaniu, ale przed jego "uprawomocnieniem się" nadesłała kolejne uzupełnienia wniosku . Zdaniem strony organ powinien po raz kolejny zweryfikować wniosek i przyznać pomoc. Stanowisko to jest w sposób oczywisty błędne. Jak wyżej wyjaśniono rozporządzenie wykonawcze przewiduje jedynie możliwość dwukrotnego wyzwania do uzupełnienia wniosku. Organ wystosowując wezwanie do złożenia wyjaśnień w dniu [...].03.2018 r. działał już ponad obowiązek wynikający z tych przepisów, a mógłby wziąć pod uwagę jedynie wyjaśnienia strony do złożonych w wyniku dwukrotnych wezwań dokumentów, nie zaś nowe uzupełnienia lub zmiany wniosku. Strona składając wniosek praktycznie bez załączników, w tym tych o kluczowym znaczeniu , jak np. biznesplan, sama pozbawiła się możliwości wcześniejszego sprawdzenia poprawności dokumentacji i możliwości usunięcia braków . Składając kluczowe dokumenty dopiero po drugim wezwaniu wzięła na siebie ryzyko, że błędy lub braki spowodują odmowę przyznania pomocy. W ocenie Sądu działania organu były prawidłowe, wezwania do uzupełnienia wniosku jasne i sformułowane precyzyjnie . To samo dotyczy zaskarżonego rozstrzygnięcia. W sposób szczegółowy opisuje stwierdzone braki oraz przebieg prowadzonego postępowania. Jak wyżej była mowa, w postępowaniu nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie zasady wynikające z art. 27 ustawy o wspieraniu . Zdaniem Sądu te zasady zostały przez organ zrealizowane. Organ prawidłowo zrealizował swoje obowiązki w zakresie informowania strony o zaistniałych brakach wniosku i prawidłowo rozpatrzył i ocenił dokumenty i oświadczenia złożone przez stronę – do tego bowiem sprowadzają się , określone wyżej powołanymi przepisami , jego obowiązki w niniejszym postępowaniu. To na stronie spoczywa obowiązek dostarczenia wniosku, który zawiera wszelkie niezbędne informacje umożliwiające przyznanie pomocy. Dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych w sposób jasny wskazują, że temu obowiązkowi strona nie podołała. Trzeba też podkreślić także, iż organ wyznaczając stronie 14-dniowy termin na usunięcie braków nie działał w sposób dowolny, ale termin ten wynikał z przepisów prawa, tak samo jak limit wezwań kierowanych do strony. Odpowiadając na zarzut strony dot. przewlekłości postępowania, to należy wskazać, iż postępowanie to było spowodowane brakami , które posiadał złożony wniosek. Był on poddany praktycznie trzykrotnej weryfikacji. Odmowa przyznania pomocy nie była zaś spowodowana dezaktualizacją danych podanych we wniosku i załącznikach, ale błędami w złożonych dokumentach lub też brakami, które nie zostały usunięte w wyniku wystosowanych wezwań. Mając powyższe na względzie sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.