V SA/Wa 1242/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Asesor WSA - Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2008 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oddala skargę Wnioskiem z [...] grudnia 2007r Skarżąca L. W. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki w B. z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami za okres 1999r. - 2000r. oraz 2003r. - I kw. 2004r. W uzasadnieniu wniosku wskazała, iż działalność gospodarczą rozpoczęła we wrześniu 1996r., po przejściu na emeryturę. Wyjaśniła, że od 1999r. nie mogła pracować, ponieważ musiała sprawować opiekę nad ciężko chorym synem. Podniosła, iż od tego czasu nie osiągała żadnych dochodów z działalności gospodarczej i nie została poinformowana o konieczności składania deklaracji rozliczeniowych. Wnioskodawczyni wskazała również na swoją trudną sytuację zdrowotną, podkreślając, iż leczenie jest kosztowne. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z [...] lutego 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust.4 , art. 28 ust.1-4 i ust.3a oraz art.32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 z późn. zm.) - dalej: ,,u.s.u.s.--- Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia Zobowiązanej wnioskowanych należności. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1-3 i 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności lub gdy osoba zobowiązana wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić. Jak dalej podniósł ZUS całkowita nieściągalność nie została stwierdzona. Nie zaistniały także, zdaniem ZUS, przesłanki pozwalające na umorzenie - pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności - zawarte w rozporządzeniu Ministra Gospodarki ,Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz.1365). Zakład podniósł, że Zobowiązana wraz z mężem posiada stałe źródło dochodu z tytułu otrzymywanych świadczeń emerytalnych, co daje miesięczny dochód w wysokości ok. 2.273,00 zł. Na utrzymaniu pozostaje syn. Ponadto uzyskiwany dochód przeznaczany jest na utrzymanie mieszkania (ok. 360,00zł miesięcznie), zakup leków (ok. 100,00 zł miesięcznie) oraz bieżącą konsumpcję. Zakład wskazał, iż Zobowiązana nie korzysta z pomocy społecznej ani nie otrzymuje dodatku mieszkaniowego. Zdaniem Organu, z powyższego nie wynika, aby sytuacja finansowa Wnioskodawczyni była trudna. Ponadto wskazano, iż dotychczas wobec Zobowiązanej nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne celem przymusowej realizacji zaległości ZUS, a tym samym nie stwierdzono braku możliwości zaspokojenia nieopłaconych należności z majątku Wnioskodawczyni. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca podniosła przede wszystkim to, iż ZUS nie poinformował Jej o zmianie uregulowań prawnych w 1999r., a pierwsze upomnienie o powstałych w związku z tą zmianą zaległościach dostała dopiero w październiku 2007r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - dalej ,,Prezes ZUS--, decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu. W uzasadnieniu Prezes ZUS podzielił argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Ponadto wskazał, że Zobowiązana figuruje w operacie ewidencji gruntów prowadzonych dla powiatu n. jako współużytkownik wieczysty terenów mieszkalnych i gruntów ornych z udziałem 363/1000 (KW [...]) oraz w ewidencji rejestrów lokali jako właściciel lokalu mieszkalnego nr 13 w budynku nr 5754 przy ul. [...] w N. (KW [...]). Względem ww. nieruchomości skierowano do Sądu wnioski o wpis hipotek celem zabezpieczenia należności ZUS. Podkreślono, iż w przypadku Skarżącej umorzenie zaległości jest nieuzasadnione. Organ poinformował jednocześnie o możliwości spłaty należności z tytułu składek w dogodnym dla Zobowiązanej układzie ratalnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca ponowiła podnoszone we wcześniejszych pismach okoliczności. W szczególności wyjaśniła, iż zaległości powstały w wyniku nieświadomości zmiany uregulowań prawnych w zakresie opłacania składek zdrowotnych. Skarżąca wskazała, że gdyby wcześniej otrzymała powiadomienie o zaległościach, na pewno nie doszłoby do takiego zadłużenia. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku - decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do umorzenia ww. należności. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Wszelka zatem argumentacja Skarżącej, nawet jeśli byłaby uzasadniona, nie mogłaby spowodować umorzenia przez Sąd należności składkowych. W myśl przewidzianej przepisem art. 77 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako "kpa", zasady oficjalności organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie zaś do zasady swobodnej oceny dowodów zawartej w przepisie art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie zaś z przepisem art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Należności z tytułu składek mogą być również umarzane w uzasadnionych przypadkach - pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności - w odniesieniu do należności na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek na zasadach określonych w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003r. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie bowiem z przepisami tego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje organowi orzekającemu. Może on, ale nie musi, umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje ZUS do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył obowiązujących przepisów prawa a dokonane ustalenia są prawidłowe. Wnioski wyprowadzone z zebranego materiału dowodowego są spójne i zgodne z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego i nie wykraczają poza swobodną ocenę dowodów. Sąd stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie granice uznania administracyjnego - będącego szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji publicznej do określonego zachowania się, polegającą na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań - nie zostały przekroczone. Uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. Dlatego też w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji [pic]uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny. W tym miejscu zaznaczyć również należy, iż uznaniowość decyzji musi każdorazowo mieścić się w granicach nakreślonych przepisami powszechnie obowiązującego prawa, jak też zachowywać proporcje pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem strony. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie z powyższych obowiązków organ wywiązał się w sposób należyty. Organ jasno wskazał konkretne okoliczności faktyczne, jakie złożyły się na odmowę umorzenia należności i podtrzymanie stanowiska wyrażonego w decyzji organu pierwszej instancji. Dokonał wyczerpującej analizy materiału dowodowego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności organ zasadnie uznał, iż w sprawie nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności. Zobowiązana posiada bowiem majątek, a postępowanie egzekucyjne nie było wobec Niej prowadzone. Przede wszystkim zaś osiąga wraz z mężem stały miesięczny dochód z tytułu otrzymywanych świadczeń emerytalnych w łącznej wysokości 2.273,00zł. Powyższe pozwala na spłatę zadłużenia nie zagrażając dalszej egzystencji poprzez zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Jak wynika z akt sprawy Skarżąca wraz mężem ma na utrzymaniu jednego chorego syna. Pozostałe dzieci (czwórka) są usamodzielnione. Nie posiada żadnych zobowiązań z tytułu podatków, zaciągniętych kredytów, czy innych zaległości w instytucjach publicznych. Opłaty za utrzymanie mieszkania w wysokości ok.360 zł miesięcznie reguluje na bieżąco. Na leki wydaje ok. 100 zł miesięcznie. Jest zadłużona u rodziny i znajomych na kwotę ok. 7.000,00 zł ale obecnie nie przewiduje możliwości spłaty tego długu. Nie korzysta z pomocy społecznej ani nie otrzymuje dodatku mieszkaniowego. Sąd nie neguje faktu, iż Skarżąca znalazła się w dość trudnej sytuacji materialnej, tym niemniej podkreśla, że instytucja umorzenia składek jest zastrzeżona dla sytuacji szczególnie drastycznych. Ponadto Sąd wyjaśnia, iż prowadzenie działalności gospodarczej ma charakter całkowicie dobrowolny, a prowadzący taką działalność powinien liczyć się z ryzykiem z tym związanym. Także przyczyny powstania zaległości nie mają w niniejszej sprawie znaczenia, gdyż - zgodnie z obowiązującymi przepisami - za powstanie zadłużenia odpowiedzialny jest płatnik składek jako osoba prowadząca i monitorująca działalność gospodarczą. W tym miejscu Sąd wyjaśnia ponadto, iż składki ZUS nie stanowią dobrowolnej opłaty, lecz są zobowiązaniem publicznoprawnym. Sąd zauważa również, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego - ZUS. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskaniu nowych dowodów Skarżąca może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji orzeczenia.