V SA/Wa 1242/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia wpłaty na poczet zobowiązania z tytułu wpłat do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw; 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Województwa [...] kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi Województwa [...] (zwanego dalej: "Województwem") jest postanowienie Ministra Finansów (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia [...] marca 2014 r. o numerze [...], utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] lutego 2014 r. wydane w sprawie zaliczenia wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej na poczet należności głównej i odsetek. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. o numerze [...] Minister rozliczył kwotę w wysokości 64.840.658,32 zł, wpłaconą przez Województwo w dniu [...] lutego 2014 r., w ten sposób, iż zaliczył na poczet zobowiązania z tytułu wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za miesiąc: • wrzesień 2013 r. – kwotę w wysokości 53.490.550,00 zł oraz na poczet odsetek za zwłokę – kwotę w wysokości 2.374.101,00 zł; • październik 2013 r. – kwotę w wysokości 6.835.521,67 zł oraz na poczet odsetek za zwłokę - kwotę w wysokości 249.075,00 zł; • za listopad 2013 r. – kwotę w wysokości 1.839.991,65 zł oraz na poczet odsetek za zwłokę - kwotę w wysokości 51.419,00 zł. Województwo złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że Minister nieprawidłowo zaliczył wpłatę z dnia [...] lutego 2014 r. w kwocie 64.840.658,32 zł, na poczet wpłaty za listopad 2013 r. ponieważ w tytule przelewu wskazano, iż powyższa kwota dotyczy tylko spłaty zadłużenia za wrzesień i październik 2013 r. Ponadto Województwo podniosło, iż postanowienie z [...] lutego 2014 r. jest przedwczesne, gdyż nie została rozstrzygnięta sprawa wszczęta na wniosek Województwa dotycząca umorzenia odsetek za zwłokę z tytułu wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej za miesiąc listopad 2013 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaskarżonym postanowieniem Minister utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r. Organ wskazał w uzasadnieniu, iż Województwo spełnia przesłanki z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 80 z 2010 r., poz. 526 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o dochodach"), który stanowi, iż województwa, w których wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca (wskaźnik W) jest większy niż 110% wskaźnika dochodów podatkowych wszystkich województw (wskaźnik Ww), dokonują wpłat do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw. W związku z tym Minister poinformował Województwo pismem nr [...] z dnia [...] października 2012 r., a następnie pismem nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. o rocznej kwocie wpłat do budżetu państwa w wysokości 661.345.344,00 zł. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o dochodach, jednostka samorządu terytorialnego dokonuje wpłat na rachunek budżetu państwa, w 12 równych ratach, w terminie do 15 dnia każdego miesiąca. Od kwot niewpłaconych w tym terminie nalicza się odsetki ustalone jak dla zaległości podatkowych. W związku z powyższym Województwo zostało na mocy ustawy o dochodach zobowiązane do dokonywania wpłat do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, w comiesięcznych ratach w wysokości 55.112.112,00 zł w terminie do 15 dnia każdego miesiąca. W dniu [...] września 2013 r. Województwo dokonało wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za wrzesień 2013 r. w kwocie 127.318,48 zł. Następnie w dniu [...] października 2013 r. wpłynęła kolejna wpłata na poczet raty za wrzesień 2013 r. w kwocie 1.500.793,52 zł. Powyższe wpłaty nie pokryły w całości kwoty raty za miesiąc wrzesień 2013 r., tym samym powstała zaległość w wysokości 53.490.550,00 zł wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi jak dla zaległości podatkowych. W ustawowym terminie, tj. [...] października 2013 r. Województwo dokonało częściowej zapłaty raty subwencji za październik 2013 r. w wysokości 932.001,50 zł. W dniu [...] grudnia 2013 r. Województwo wpłaciło kwotę w wysokości 48.343.364,83 zł, która nie pokryła zaległości za październik 2013 r. W dniu [...] lutego 2014 r. Województwo wpłaciło na rachunek budżetu państwa kwotę w wysokości 64.840.658,32 zł, zaznaczając w tytule przelewu "spł. zadłużenia IX i X 2013 r. regionalnej subwencji ogólnej [...]". Wpłata pokryła w całości brakującą kwotę raty za wrzesień i październik 2013 r. wraz z odsetkami za zwłokę. Minister przypomniał, że stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy o dochodach, w odniesieniu do wpłat określonych w art. 29-31 tej ustawy, stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; zwanej dalej: "Ordynacją podatkową"). Organ przywołał art. 62 § 1 Ordynacji podatkowej i wskazał, że jeżeli na podatniku ciążą zobowiązania z różnych tytułów to dokonaną wpłatę zalicza się na poczet podatku, począwszy od zobowiązania o najwcześniejszym terminie płatności, chyba że podatnik wskaże, na poczet którego zobowiązania dokonuje wpłaty. Zgodnie z art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej, jeżeli dokonana wpłata nie pokrywa kwoty zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę, wpłatę tę zalicza się proporcjonalnie na poczet kwoty zaległości podatkowej oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku, w jakim, w dniu wpłaty, pozostaje kwota zaległości podatkowej do kwoty odsetek za zwłokę. Organ wskazał, że z treści powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że wpłata na zaległość podatkową podlega rozliczeniu na poczet zaległości oraz na poczet odsetek za zwłokę. Minister wyjaśnił, że w związku z tym iż Województwo w tytule przelewu z dnia [...] lutego 2014 r. wskazało na poczet jakiego zobowiązania (za wrzesień i październik 2013 r.) wpłata w wysokości 64.840.358,32 zł zostaje przeznaczona, należało rozliczyć ją na poczet należności za wrzesień w kwocie 53.490.550,00 zł oraz odsetek za zwłokę w wysokości 2.374.101,00 zł i na poczet zaległości za październik 2013 r. w kwocie 6.835.521,67 zł oraz odsetek za zwłokę w wysokości 249.075,00 zł. Przedmiotowa wpłata pokryła w całości zaległe raty wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej za wrzesień i październik 2013 r. wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi jak dla zaległości podatkowych i w tej części zobowiązanie Województwa z tytułu wpłat wygasło. Natomiast Województwo nie określiło na poczet którego zobowiązania ma być zaliczona pozostała z rozliczenia kwota w wysokości 1.891.410,65 zł. W dniu [...] lutego 2014 r. Województwo posiadało zaległe wpłaty za listopad i grudzień 2013 r., przy czym kwota zobowiązania za listopad 2013 r. wynosiła 55.112.112,00 zł a odsetki od tej kwoty wynosiły 1.540.119,00 zł. W związku z powyższym należało zaliczyć kwotę 1.891.410,65 zł, zgodnie z art. 62 § 1 Ordynacji podatkowej, na poczet zaległości z tytułu wpłaty z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za listopad 2013 r., przy jednoczesnym zachowaniu zasady określonej w art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej. Kwotę w wysokości 1.891.410,65 rozliczono więc proporcjonalnie, tj. 1.839.991,65 zł na poczet zaległej wpłaty a 51.419,00 zł na poczet odsetek za zwłokę. Przedstawiając powyższe organ nie zgodził się z zarzutami dotyczącymi nieprawidłowego rozliczenia wpłaty Województwa z dnia [...] lutego 2014 r. Minister nie zgodził się również z zarzutem, że postanowienie w przedmiocie zaliczenia wpłaty na poczet zaległości jest przedwczesne podnosząc przy tym, iż należności tego rodzaju nie podlegają umorzeniu, o czym stanowi art. 35 ust. 4 ustawy o dochodach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra z dnia [...] marca 2014 r., Województwo wniosło o stwierdzenie jego nieważności oraz nieważności poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] lutego 2014 r. z powodu braku właściwości rzeczowej do wydania postanowienia (art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; zwanej dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 126 k.p.a.), jak również z powodu skierowania postanowienia do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.); względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia, w części odnoszącej się do zaliczenia kwoty 2.374.101,00 zł na poczet odsetek za zwłokę za wrzesień 2013 r. oraz kwoty 249.075,00 zł na poczet odsetek za zwłokę za październik 2013 r. oraz kwoty 1.891.410,65 zł na poczet zaległości wraz z odsetkami za listopad 2013 r. Skarżące Województwo zarzuciło naruszenie przepisów prawa, tj.: 1) art. 6, art. 19, art. 20 k.p.a. w zw. z art. 13 § 2 Ordynacji podatkowej oraz art. 4 ust. 2 i 3, art. 8 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 743 ze zm.), 2) art. 7, art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. 3) art. 55 § 2 i art. 62 § 1 i 4 Ordynacji podatkowej w związku z art. 31, art. 25 w związku z art. 35 ustawy o dochodach oraz w związku z art. 167 ust. 1 i 2 oraz art. 166 ust. 1 Konstytucji RP. Rozwijając zarzuty skargi podniesiono, iż wskazane w podstawie prawnej postanowienia z dnia [...] lutego 2014 r. przepisy art. 55 § 2 i art. 62 § 1 i 4 Ordynacji podatkowej nie mogą być uznane za przepisy określające właściwość rzeczową Ministra do wydania przedmiotowego postanowienia. Województwo zauważyło także, że brak istnienia właściwości rzeczowej Ministra do wydania postanowienia w sprawie zaliczenia wpłaty na poczet zaległości wynika z braku przyznania tych kompetencji w ustawie o dochodach, która upoważnia Ministra do wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania z tytułu ww. wpłat wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowej, ale nie do wydania zaskarżonego postanowienia. W ocenie strony, nie może być taką podstawą art. 13 § 2 Ordynacji podatkowej, ani też art. 8 ustawy o działach administracji rządowej, określający ogólne kompetencje Ministra. Brak właściwości organu do wydania danego rozstrzygnięcia jest przesłanką uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności. Nadto wskazano, iż zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP oraz w art. 6 k.p.a., kompetencja Ministra do wydania postanowienia w sprawie zaliczenia wpłaty na poczet zaległości musi wynikać z wyraźnego przepisu prawa i powinna zostać wskazana w postawie prawnej rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w toku postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa, vide: art.145 § 1 p.p.s.a.). W myśl art.134 §1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami skargi. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami Sąd uznał, że winno zostać ono uchylone, jednak z przyczyn innych niż wprost podniesione w skardze. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów najdalej idących, to jest zarzutów dotyczących nieważności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 35 ust.1 ustawy o dochodach, województwa dokonują wpłat na do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw (określonych w art.31) na rachunek budżetu państwa w dwunastu równych ratach w terminie do 15 dnia każdego miesiąca. Od kwot niewpłaconych w tym terminie nalicza się odsetki ustalone jak dla zaległości podatkowych. W myśl ust. 2 tego artykułu jeżeli jednostka samorządu terytorialnego, mimo ciążącego na niej obowiązku, nie dokonała w terminie – w całości lub w części – ww. wpłat, minister właściwy do spraw finansów publicznych wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania z tytułu wpłat wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych. Do wpłat tych stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyłączeniem przepisów dotyczących odraczania terminu płatności podatku lub zapłaty zaległości podatkowej, rozkładania na raty podatku lub zapłaty zaległości podatkowej, a także umarzania zaległości podatkowej oraz odsetek za zwłokę, które nie mają zastosowania. Natomiast na podstawie art. 55 Ordynacji podatkowej odsetki za zwłokę wpłacane są bez wezwania organu podatkowego (§1), a jeżeli dokonana wpłata nie pokrywa kwoty zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę, wpłatę tę zalicza się proporcjonalnie na poczet kwoty zaległości podatkowej oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku, w jakim, w dniu wpłaty, pozostaje kwota zaległości podatkowej do kwoty odsetek za zwłokę (§ 2). W ocenie Sądu, uprawnienie Ministra do wydania decyzji w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu ww. wpłat wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych obejmuje również uprawnienie do określenia w drodze postanowienia sposobu zaliczenia wpłaty niepokrywającej kwoty zaległości proporcjonalnie na poczet zaległości podatkowej oraz odsetek za zwłokę. Dlatego za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut braku właściwości Ministra do wydania zaskarżonego postanowienia. Sąd podkreśla, że określony przepisem art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej obowiązek zaliczenia kwoty wpłaty niepokrywającej całego zadłużenia, proporcjonalnie na poczet zaległości podatkowej oraz kwoty odsetek ma charakter bezwzględny i nie może być zmieniony poprzez dyspozycję strony dotyczącą dokonanej wpłaty. Nieuprawniony jest też zarzut skierowania postanowienia do osoby niebędącej stroną w sprawie. Z treści zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego wynika, że strona postanowienia została określona prawidłowo i jest nią ,,Województwo [...]’’. Natomiast określenie ,,Urząd Marszałkowski Województwa [...] [...] [...]" jest, w ocenie Sądu wskazaniem adresu pod którym należało dokonać i dokonano doręczenia zaskarżonego postanowienia pełnomocnikowi Województwa [...]. Z wyżej przedstawionych przyczyn Sąd uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając przyczynę uchylenia zaskarżonego postanowienia należy przypomnieć, że zaliczało ono wpłatę Województwa [...], uiszczoną przelewem z [...] lutego 2014 r., na poczet zobowiązania z tytułu wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw. Wpłata ta zaliczona została na poczet należności głównej za wrzesień, październik i listopad 2013 r. oraz na odsetki za zwłokę za powyższe okresy rozliczeniowe. Wyrokami z 29 września 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 826/14, V SA/Wa 860/14 oraz V SA/Wa 1271/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje Ministra Finansów w przedmiocie wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za miesiące wrzesień, październik oraz listopad 2013 r. wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych. Na skutek powyższych wyroków w obrocie prawnym nie ma zatem decyzji ostatecznych określających wysokość zobowiązania Województwa z tytułu wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za miesiąc wrzesień, październik oraz listopad 2013 r. wraz z odsetkami. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela ocenę prawną wyrażoną w powyższych nieprawomocnych wyrokach WSA w Warszawie, uznających zakresową niekonstytucyjność art. 31 ustawy o dochodach oraz potrzebę odstąpienia, pomimo odroczonego skutku derogacyjnego – wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 4 marca 2014 r. sygn. K 13/11 (Dz. U. poz. 348, z 19 marca 2014 r.), od stosowania art. 31 ustawy o dochodach, w zakresie w jakim jest on niekonstytucyjny. Zakwestionowany przepis stanowił materialnoprawną podstawę orzekania, określającą która jednostka samorządu terytorialnego szczebla wojewódzkiego jest zobowiązana do wpłat i w jakich wysokościach (według jakich wskaźników i według jakiej metody wyliczonych). Wobec powyższego należało uznać, że kwoty zobowiązań przyjętych przez Ministra Finansów (jako wymagane od Województwa [...]) z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za wrzesień, październik i listopad 2013 r. były nieprawidłowe. Tym samym przyjęcie tych kwot przez organ za podstawę do rozliczenia wpłaty Województwa [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nie mogło doprowadzić do prawidłowego zaliczenia wpłaty na poczet zobowiązania za wrzesień, październik i listopad 2013 r. wraz z odsetkami. W sytuacji nieustalenia w sposób ostateczny kwot należności, brak jest podstaw do orzekania o podziale kwot wpłaconych przez Województwo w dniu [...] lutego 2014 r. na należności główne i odsetki. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, opierając się na przepisie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art.205 § 2 p.p.s.a.