V SA/Wa 1246/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Protokolant starszy specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. w M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Z. Sp. z o.o. w M. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 23 kwietnia 2009 r. do L. Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynął wniosek Ż. Sp. z o.o. w M. o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W dniu 25 listopada 2009 r. w grupie producentów rolnych Ż. Sp. z o.o. oraz w podmiotach członkowskich zostały przeprowadzone czynności kontrolne. W odniesieniu do grupy producentów rolnych w kontrolowanych elementach nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości. W odniesieniu do trzech członków grupy: "B." Sp. z o.o., "F." Sp. z o.o., "R." Sp. z o.o. przeprowadzona kontrola nie wykazała żadnych nieprawidłowości, natomiast w odniesieniu do "R." Sp. z o.o. i "C." Sp. z o.o. inspektorzy terenowi potwierdzili fakt niedostarczenia przez w/w podmioty do grupy producentów rolnych produktu, że względu na który grupa została utworzona. Wobec powyższego Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] odmówił Ż. Sp. z o.o. wypłaty środków finansowych z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej PROW na lata 2007 – 2013, za okres od 28 marca 2008 r. do 27 marca 2009 r., za pierwszy rok działalności. Po rozpatrzenia odwołania Spółki Ż., Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE Nr L 277 z 21 października 2005 r., str. 1, dalej jako: rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005), celem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest ułatwianie tworzenia i działalności grup producentów do celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych. Istotą tej pomocy jest zatem wsparcie wspólnej produkcji określonego produktu lub grupy produktów realizowanej za pośrednictwem grupy producentów przez wszystkich producentów zakładających grupę. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. Nr 72, poz. 424, dalej jako: rozporządzenie z dnia 9 kwietnia 2008 r.), minimalna liczba członków grupy producentów rolnych tworzonej w celu produkcji nasion roślin oleistych wynosi 5. Z materiału dowodowego organ wywiódł, iż Ż. Sp. z o.o. jest grupą producentów nasion roślin oleistych. W pierwszym roku działalności Spółki dwóch z pięciu członków grupy w ogóle nie produkowało towaru, dla produkcji którego grupa została utworzona, a rzeczywistą produkcję nasion roślin oleistych (rzepak) za pośrednictwem grupy prowadził tylko jeden podmiot. W ocenie organu, rzeczywiście przeprowadzone i nieprzeprowadzone operacje grupy w pierwszym roku jej działalności wskazywały na sztuczny i pozorny charakter stworzonych przez nią warunków do przyznania pomocy. Wobec powyższego, organ stwierdził, iż przyznanie Ż. Sp. z o.o. pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" za pierwszy rok działalności, spowodowałoby uzyskanie wsparcia przez podmioty, których działalność nie stanowiła realizacji celu, dla którego grupa została utworzona, a szczególnie celu określonego w art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Ponadto organ wskazał, iż nie kwestionuje spełnienia przez Spółkę formalnych warunków koniecznych do uzyskania przez nią statusu grupy producentów rolnych. Skargę na powyższą decyzję wniosła Ż. Sp. z o. o. w M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2010 r. oddalił skargę. Uzasadniając oddalenie skargi podał, że organy ARiMR wydając decyzje o płatności są zobowiązane sprawdzić, czy wnioskodawca spełnia kryteria przyznania pomocy określone w przepisach wspólnotowych oraz czy nie zachodzą określone w przepisach wspólnotowych przesłanki do odmowy wypłaty. Art. 35 ust. 1 rozporządzenia Radu (WE) nr 1698/2005 stanowi, że wsparcia ze środków dotyczących wspierania tworzenia grup producentów udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów: a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup; b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych; c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności. Zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1698/2005 celem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest ułatwianie tworzenia i działalności grup producentów w celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu. W związku z tym, że istotą pomocy jest wsparcie wspólnego wprowadzania do obrotu danego produktu należy według Sądu I instancji przyjąć, że chodzi o działania wspólne, czyli dokonywane przez wszystkich członków grupy. Zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 368 z 23 grudnia 2006 r., str. 74, dalej jako: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1975/2006), nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. W niniejszej sprawie, w pierwszym roku istnienia grupy dwóch z członków Spółki nie produkowało nasion roślin oleistych, dla produkowania i sprzedaży których grupa została utworzona. W tej sytuacji, mimo uzyskania przez skarżącą Spółkę warunku formalnego uznania za grupę producentów rolnych, w okresie objętym wnioskiem cel przepisów polegający na ułatwianiu wspólnego wprowadzenia do obrotu nasion roślin oleistych nie został osiągnięty. Wobec powyższego należało uznać, że warunki do otrzymania płatności zostały stworzone sztucznie, a wypłata dofinansowania byłaby sprzeczna z celami wsparcia. Sąd I instancji podkreślił, że istotą pomocy przyznawanej w ramach działania "grupy producentów rolnych" jest wsparcie wspólnej produkcji określonego produktu realizowanej za pośrednictwem grupy przez wszystkich producentów zakładających grupę. Za stanowiskiem tym przemawia, w ocenie Sądu, sformułowanie przepisów wspólnotowych mówiące o działaniu wspólnym, czyli ze swej istoty działaniu wszystkich członków grupy, a także treść przepisów prawa krajowego określających, że grupa może zostać utworzona przez producentów jednego produktu lub grupy produktów (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983 ze zm., dalej jako: ustawa o grupach producentów rolnych /.../) oraz określających minimalną liczbę członków grupy w zależności od rodzaju produkowanego towaru (art. 6 ww. ustawy i rozporządzenia z dnia 9 kwietnia 2008 r.). Odmienne stanowisko byłoby możliwe tylko w przypadku, w którym liczba członków grupy byłaby większa niż liczba minimalna określona w przepisach, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Biorąc pod uwagę powyższe, WSA w Warszawie orzekł, powołując w podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Ż. Sp. z o.o., zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 382/11 uchylił wyrok Sądu I instancji oraz orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd II instancji podniósł, że spór w rozpoznawanej sprawie wymaga rozstrzygnięcia tego, czy organy administracyjne miały podstawy do zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006, bez uszczerbku dla przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Kwestia dotycząca właściwego zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 16 listopada 2011 r. (sygn. akt II GSK 1141/11). W orzeczeniu tym NSA zwrócił uwagę na złożoną konstrukcję wewnętrzną art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006. Otóż zgodnie z tym przepisem przesłanką wstrzymania płatności jest: 1) stwierdzenie sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania takich płatności oraz 2) wykazanie celu, jakim jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Zasady wsparcia na gruncie prawa wspólnotowego określa natomiast art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Zgodnie z postanowieniami art. 35 ust. 1 ww. rozporządzenia nr 1698/2005, wsparcia tworzenia grup producentów udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów: a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup; b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych; c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił ponadto, że w art. 35 ust. 1 lit. b mowa jest o wspólnym wprowadzaniu towarów do obrotu, w tym przygotowaniu do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych. Z treści tego przepisu nie można dojść do wniosku, że uzyskanie wsparcia przez grupę producentów uzależnione jest od wytworzenia przez każdego z członków grupy, w każdym roku działalności, ziarna zbóż, dla produkowania i sprzedaży których grupa została utworzona. Przepis ten wskazuje bowiem na cel, jakim jest wspólne wprowadzenie towarów do obrotu. Do procesu produkcji nawiązuje natomiast art. 35 ust. 1 lit. a/ ww. rozporządzenia nr 1698/2005. Z przepisu tego wynika jednak cel wsparcia, jakim jest dostosowanie do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup. W myśl natomiast art. 35 ust. 2 ww. rozporządzenia Komisji wsparcia udziela się w postaci zryczałtowanej pomocy w formie rocznych rat przez okres pierwszych 5 lat przypadających po dacie, w której grupa producentów została uznana. Oblicza się je na podstawie rocznej produkcji grupy skierowanej na rynek do pułapu określonego w załączniku I. Z kolei zgodnie z art. 35 ust. 3 ww. rozporządzenia Komisji wsparcia udziela się grupom producentów, które zostały oficjalnie uznane przez właściwy organ Państwa Członkowskiego najpóźniej w dniu 31 grudnia 2013 r. Zdaniem NSA analiza postanowień art. 35 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia Komisji pozwala na zajęcie stanowiska, że przepisy te regulują przesłanki udzielania wsparcia. Art. 35 ust. 2 odwołuje się do procesu produkcji, jednocześnie określając podstawę obliczenia pomocy. Podstawą tą jest roczna produkcja grupy, a nie każdego z członków grupy oddzielnie. Okoliczność, iż wysokość wsparcia zdeterminowana jest roczną produkcją grupy producenckiej skierowanej na rynek, która to produkcja stanowi sumę produkcji poszczególnych członków grupy, zainteresowanych wynikiem produkcyjnym i finansowym działalności grupy w kolejnych okresach referencyjnych, w których udzielana jest grupie producentów zryczałtowana pomoc w formie rocznych rat, nie stanowi dostatecznej podstawy do wyprowadzenia wniosku o bezwzględnej konieczności produkcji w każdym roku produktu, ze względu na który grupa ta została utworzona. Jest to bowiem tylko schemat obliczania wysokości wsparcia, uzależniony – co należy podkreślić – od globalnej produkcji wszystkich członków grupy. Poza tym w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. Nr 72, poz. 424 ze zm.), określono minimalne roczne wielkości produkcji towarowej, w tym także w zakresie nasion zbóż i nasion roślin oleistych, w odniesieniu do jednego podmiotu, a mianowicie grupy producenckiej. Gdyby rzeczywiście warunkiem uzyskania wsparcia było wytworzenie przez każdego z członków grupy, w każdym roku działalności, ziarna zbóż, dla produkowania i sprzedaży których grupa została utworzona, prawodawca z pewnością owe limity minimalnej produkcji odniósłby do poszczególnych członków grupy. A więc obowiązku wykonywania corocznie określonej produkcji przez każdego z członków grupy nie można domniemywać. Wspólna realizacja celów wskazanych w art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005, przez poszczególnych członków grupy producenckiej nie oznacza, że każdy z nich musi dokonywać wszystkie te czynności odrębnie, w tym także w zakresie czynności w postaci produkcji ziarna zbóż, dla produkowania i sprzedaży których grupa została utworzona. Zatem okoliczność, iż członek grupy producenckiej w danym roku nie wyprodukował ziarna zbóż, dla produkowania i sprzedaży których grupa została utworzona, nie oznacza, że traci on status producenta rolnego, iż działanie grupy producenckiej można każdorazowo zakwalifikować jako sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. O tym więc, czy grupie można przypisać sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, decydują okoliczności konkretnej sprawy. NSA podkreślił, że organy w toku postępowania skupiły się na stwierdzeniu okoliczności zaniechania wytworzenia przez niektórych członków grupy roślin oleistych (rzepaku), dla produkowania i sprzedaży którego grupa została utworzona, przyjmując jednocześnie taki stan jako uzasadniający odmowę wsparcia. W tak ustalonym stanie faktycznym nie można rozważać o zasadności bądź niezasadności udzielenia pomocy grupie producentów rolnych. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga uprzedniego ustalenia stanu faktycznego i stwierdzenia czy grupa producentów rolnych spełnia przesłanki określone w art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz w art. 2 i 3 ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: - stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz 1270 ze zm. dalej ppsa) sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając sprawę niniejszą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany jest zatem wykładnią prawa oraz wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 382/11 wydanym w następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącej spółki z o.o. Ż.. Mając zatem na względzie z jednej strony powyższe uwarunkowania, z drugiej zaś treść skargi złożonej przez spółkę Ż. uznać trzeba, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Przypomnieć bowiem należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie, o której wyżej mowa (sygn. akt II GSK 382/11) przesądził, że w postępowaniu administracyjnym nie dokonano niezbędnych ustaleń faktycznych w kwestii tego, czy grupa producentów rolnych spełnia przesłanki określone w art. 35 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 oraz w art. 2 i 3 ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. 88 z 2000 r. poz. 983 ze zm. ). Naczelny Sąd Administracyjny stanął bowiem na stanowisku, iż organy w trakcie postępowania skupiły się na stwierdzeniu okoliczności zaniechania wytworzenia przez niektórych członków grupy ziarna zbóż dla produkowania i sprzedaży, którego grupa została utworzona, przyjmując jednocześnie taki stan jako uzasadniający odmowę wsparcia. Zdaniem NSA nie było to jednak właściwe. W dotychczas ustalonym stanie faktycznym bezzasadnym było bowiem rozważanie zasadności względnie bezzasadności udzielania pomocy skarżącej. NSA jest zdania, że uzyskanie wsparcia przez grupę producentów rolnych nie jest uzależnione od wytworzenia przez każdego z członków w każdym roku działalności ziarna zbóż. Podstawą udzielenia takiego wsparcia jest bowiem roczna produkcja grupy, a nie każdego z jej członków oddzielnie. W ocenie sądu II instancji powyższe stanowisko ma związek m.in. z właściwą wykładnią art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji WE nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. przepis ten wskazuje przecież, że przesłanką wstrzymania płatności jest: 1) stwierdzenie sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, oraz 2) wykazanie celu jakim jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami wsparcia. Oznacza to, że odmowa przyznania skarżącej środków finansowych z tytułu pomocy w ramach działania ,,grupy producentów rolnych’’ powinna być poprzedzona wykazaniem istnienia powyższych okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił jednak, iż na etapie postępowania administracyjnego ich istnienia nie wykazano, co prowadzi do wniosku, iż także w powyższym zakresie ustalenia postępowania administracyjnego muszą zostać uzupełnione. W tym miejscu godzi się jednak przypomnieć, że ustalenia faktyczne pozostają w kompetencji organów administracji. Takich ustaleń nie mogą czynić sądy, nie mają bowiem ustawowych uprawnień, z których wynikałaby możliwość zastępowania organów w tym zakresie. Obowiązkiem sądów jest natomiast ocena tychże ustaleń dokonana przez organy jak i ocena rozważań prawnych sformułowanych przez nie na ich podstawie. Powyższe oznacza, iż to na organie ciąży obowiązek wyjaśnienia przyczyn z powodu, których nie wszyscy członkowie grupy produkowali ziarno rzepaku dla produkowania i sprzedaży, którego grupa została utworzona. Ma to istotne znaczenie albowiem nie każde powstrzymywanie się od produkcji przez część producentów oznacza sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności. Niejako na marginesie powyższych rozważań podkreślić trzeba, że z uzasadnienia wyroku wydanego przez NSA w sprawie o sygn. akt II GSK 382/11 wynika, iż tenże sąd przedstawił swoje stanowisko w sposób jasny i precyzyjny, zaś obowiązkiem tak sądu jak i organu jest stanowisko to uwzględnić w toku dalszego postępowania w sprawie. Z powyższych względów skargę należało uznać za uzasadnioną w stopniu skutkującym koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Podstawą wyroku sądu I instancji jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. e ppsa w zw. z art. 190 ppsa.