V SA/Wa 1247/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2008 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. Oddział w P. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości; 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej R. Sp. z o.o. Oddział w P. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2008 r. o numerze [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] lipca 2007 r. w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca. Orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym: Pismem z 27 kwietnia 2007 r. R. Sp. z o. o. Oddział w P. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha, położonej w W. przy [...] będącej własnością [...]. W toku postępowania z powyższego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - pismem z 21 czerwca 2007 r. - zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zajęcie stanowiska w tej sprawie. Postanowieniem z [...] lipca 2007 r. o numerze [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 106 § 5 Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (t. j. Dz. U. z 2004 r., nr 167, poz. 1758) zgłosił sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej w postaci działki wskazanej we wniosku. Uzasadniając takie stanowisko organ podniósł, iż dla przedmiotowej działki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego utracił swoją ważność. Zgodnie z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów działka to grunty orne, łąki klasy IIIb i III oraz rowy. Minister wskazał, iż przedmiotem działalności wnioskodawcy jest [...]. Na wnioskowanym gruncie strona zamierza realizować inwestycje polegające na [...]. Zdaniem organu spółka zamierza wykorzystać nieruchomość rolną na cele nierolne co jest niezgodne z interesem rolnictwa a nabyciu przedmiotowej nieruchomości sprzeciwiają się względy polityki społecznej. Od powyższego rozstrzygnięcia strona wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia przez wyrażenie zgody na nabycie przedmiotowej nieruchomości. Podniosła zarzut, że rozstrzygnięcie oparte zostało na błędnych ustaleniach faktycznych w szczególności na ustaleniu, że spółka zamierza realizować inwestycję polegającą wyłącznie na [...], że zastosowano nieznane ustawie kryterium niezgodności z interesem rolnictwa a także, że brak jest uzasadnienia prawnego postanowienia. W uzasadnieniu stwierdziła, że zamierza nabyć wnioskowaną nieruchomość celem korzystania z niej w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami i przeznaczeniem, w tym do [...]. Zauważyła, że do dnia 1 października 2005 r., tj. wejścia w życie nowelizacji ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca mieściło się w ramach uznania administracyjnego. Jednocześnie strona podała [powołując się na F. Hartwich Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców, Warszawa 2004, s. 137], iż dodanie do ustawy art. 1 a stanowi w dużym stopniu przełamanie zasady uznaniowości a ustawodawca zdecydował się na skatalogowanie przesłanek, przy zaistnieniu których organ wydaje cudzoziemcowi zezwolenie na nabycie nieruchomości. Dodała, że twierdzenie takie znajduje również oparcie w rządowym uzasadnieniu zmiany ustawy a także, że wśród kryteriów wymienionych w art. 1 a nie ma ,,zgodności z interesem rolnictwa--. Wobec braku takiego pojęcia w przepisach prawa odnieść go należy do ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, która wskazuje trzy kryteria, tj. poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych i zapewnienie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach. Zdaniem strony, żadne z tych kryteriów nie zostanie naruszone w przypadku nabycia przedmiotowej nieruchomości przez wnioskodawcę. Poza tym ustawa powyższa zapewnia Państwu kontrolę nad obrotem gruntami rolnymi w postaci prawa pierwokupu, które nie zostało wykorzystane odnoście przedmiotowej nieruchomości przy nabywaniu jej przez obecnego właściciela. Dalej Spółka podkreśliła, że przedmiotowa nieruchomość wyłączona została z produkcji rolnej i przeznaczona na cele nierolnicze i nieleśne na podstawie - powołanych we wniosku - zgody Ministra Rolnictwa z dnia [...] r., oraz zgody Wojewody z [...] r. Trudno w ocenie strony dostrzec jaki interes rolnictwa mógłby być chroniony w przypadku nieruchomości położonej [...]. Odnosząc się do względów polityki społecznej powołanych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi strona odwołała się, wobec braku planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] oraz projekt planu zagospodarowania przestrzennego, które nie przewidują przeznaczenia wnioskowanej nieruchomości na cele rolnicze. Rozpatrzenie wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy skutkowało wydaniem zaskarżonego postanowienia z [...] lutego 2008 r. W podstawie prawnej postanowienia powołano art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. W jego uzasadnieniu Minister powtórzył argumenty, które stanowiły podstawę zgłoszenia sprzeciwu postanowieniem z [...] lipca 2007 r. podkreślając, że zamierzenia wnioskodawcy stoją w sprzeczności z rolniczym charakterem przedmiotowego gruntu. Dodatkowo organ stwierdził, że uwzględnia nie tylko przedmiot sprawy administracyjnej ale także zakres swoich działań do których należą sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2007 r. Skarżąca wskazała na: 1. naruszenie art. 1 a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców polegające na zastosowaniu nieznanego ustawie kryterium ,,niezgodności z interesem rolnictwa--; 2. naruszenie art. 1 a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców polegające na oparciu rozstrzygnięcia na niewłaściwej wykładni kryterium ,,względów polityki społecznej--; 3. oparcie rozstrzygnięcia jedynie o fakt, że skarżący zamierza wykorzystać nieruchomość w sposób sprzeczny z rolniczym przeznaczeniem gruntu; 4. naruszenie art. 124 § 2 oraz art. 126 w zw. z art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego polegająca na braku szczegółowego uzasadnienia prawnego. W obszernym uzasadnieniu strona rozwinęła postawione na wstępie zarzuty i generalne motywy skargi, przytaczając argumenty, które podniosła już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Spółka stwierdziła, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przedstawiła krytyczne uwagi co do uzasadnienia postanowienia z dnia [...] lipca 2007 r. w którym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powołał się na interes rolnictwa oraz względy polityki społecznej, jednakże organ ten utrzymując w mocy powyższe postanowienie nie odniósł się do tych argumentów. Dlatego też Skarżąca raz jeszcze powtórzyła zarzuty w tym zakresie. Dodała, że wzdłuż wschodniej i zachodniej granicy nieruchomości przebiegają [...] a w najbliższym sąsiedztwie znajdują się [...]. Podkreśliła również, że od wielu lat w granicach nieruchomości oraz w jej otoczeniu faktycznie nie jest prowadzona działalność rolnicza. Odnosząc się do ,,względów polityki społecznej--, którymi posłużył się organ Skarżąca zauważyła, że po utracie mocy obowiązującej z dniem 1 stycznia 2004 r., miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru na którym znajduje się nieruchomość obowiązywały dwa akty, tj. uchwała Rady Miast W. z [...] lipca 2001 r., która pełniła funkcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz obowiązujące studium ogólne uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] W., przyjęte uchwałą nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] października 2006 r. Zgodnie ze studium nieruchomość znajduje się częściowo w strefie zabudowy wielorodzinnej do 20 metrów wysokości oznaczonej symbolem M1 (20), częściowo w strefie zabudowy jednorodzinnej do 12 metrów wysokości oznaczonej symbolem M2 (12) i częściowo w strefie terenów zieleni urządzonej, z minimalnym wskaźnikiem 90 % powierzchni biologicznie czynnej, oznaczone symbolem ZP1. Również projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości - opracowany na podstawie uchwały Rady m. W. Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. przewiduje przeznaczenie terenu między innymi pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi oraz tereny zieleni urządzonej. Po rozpatrzeniu obecnie zgłoszonych uwag do planu projekt zostanie przekazany pod uchwałę Rady Miast W. W ocenie Skarżącej sam zamiar przeznaczenia nieruchomości na działalność inną niż rolna, w braku innych przesłanek uzasadniających sprzeciw nie może stanowić podstawy negatywnej opinii Ministra. Ponadto w przedmiotowej sprawie należało wziąć pod uwagę istotny fakt, że nieruchomość znajduje się w obszarze wyłączającym w praktyce możliwości jej rolniczego wykorzystania. Do rozstrzygnięcia doszło na podstawie wybranych przez Ministra okoliczności i dowodów oraz z pominięciem jakże zasadniczych dla sprawy i wskazywanych przez Skarżącą faktów. Tym samym doszło do naruszenia art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Skarżącej, gdyby Minister wziął pod uwagę nie tylko to, że nieruchomość opisana jest w ewidencji gruntów jako grunty rolne, ale ponadto fakt, że nie znajduje się ona w gminie wiejskiej, ale [...] oraz, że od szesnastu lat przewidywane jest dla niej nierolnicze przeznaczenie w dokumentach wyrażających politykę przestrzenną władz W., to z pewnością rozstrzygnąłby o nie zgłaszaniu sprzeciwu. Skarżąca zarzuciła, że sprzeciw Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zawiera uzasadnienia, wymaganego przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Organ pominął w uzasadnieniu szereg istotnych dowodów a także nie przedstawił wyjaśnienia swojego rozstrzygnięcia w odniesieniu do wszystkich argumentów podniesionych przez Skarżącą. Nie odniósł się także do przesłanek na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Niezależnie od powyższych zarzutów Skarżąca podniosła naruszenie zasady równego traktowania przedsiębiorców w ramach Unii Europejskiej określonej przepisami art. 43-48 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (--TWE--). Podkreśliła w tym zakresie, że spółka prawa polskiego założona przez polskie osoby fizyczne lub prawne nie ma żadnego obowiązku notyfikowania, tym bardziej uzyskania zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej, którą w przyszłości chciałaby przeznaczyć na cele inne niż rolne. Dodała, że przepisy prawa krajowego dotyczące warunków nabywania nieruchomości powinny być zgodne z wyrażoną w art. 56 TWE swobodą przepływu kapitału. Jednocześnie Skarżąca stwierdziła, że wymóg uzyskania zezwolenia przez cudzoziemców do 2016 r., wprowadzony w Traktacie Akcesyjnym z 16 kwietnia 2003 r., stanowi bez wątpienia ograniczenie swobody przedsiębiorczości oraz swobody przepływu kapitału, jednakże wyjątek ten powinien być interpretowany restrykcyjnie a Minister nie powinien w sposób dowolny wykraczać poza ustawowe przesłanki określające dopuszczalność stosowania tego wyjątku. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Stwierdził nadto, że powołane przez Skarżącą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. nie jest aktem prawa miejscowego i nie ma w przedmiotowej sprawie mocy wiążącej dla Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Pismem procesowym z dnia 30 czerwca 2008 r. Skarżąca podtrzymała w całości zarzuty podniesione w skardze oraz argumentację przytoczoną na ich poparcie. Jednocześnie Skarżąca zauważyła, że treść odpowiedzi na skargę wskazuje, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi traktuje przedmiotową sprawę w sposób automatyczny nie dostrzegając argumentów prawnych oraz stanu faktycznego dotyczącego nieruchomości wskazywanych przez Skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: ,,p.p.s.a.--) Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w omawianym zakresie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestia odmowy lub wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca ma charakter uznania administracyjnego, nie oznacza to jednak dowolności, ponieważ zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: ,,k.p.a.--) - organ administracji właściwy do wniesienia sprzeciwu jest zobowiązany do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, rozważenia wszystkich argumentów podniesionych przez stronę i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, w tym przypadku Skarżącej Spółki uznawanej za cudzoziemca tylko przy nabyciu nieruchomości. W przedmiotowej sprawie sprzeciw Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi został oparty na ustaleniu, że działka gruntu o powierzchni [...] ha, stanowiąca grunty orne, łąki klasy IIIB i III oraz rowy, zostaną przeznaczone przez Skarżącą, w przypadku ich nabycia, na [...]. Jest to jedyne ustalenie jakie poczynił organ orzekający w sprawie. Brakuje ustaleń i rozważań okoliczności miejsca położenia działki, charakteru działek sąsiednich a także realnych możliwości prowadzenia na nieruchomości jakiejkolwiek działalności rolniczej. Organ nie wyjaśnił także czy na wnioskowanej nieruchomości prowadzona jest aktualnie działalność rolnicza i czy w związku z tym nabycie nieruchomości przez Skarżącą doprowadzi do zmian w faktycznym przeznaczeniu działki. Wprawdzie dla nieruchomości nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. (chociaż korzystne dla Skarżącej) nie wiąże Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie sprzeciwu, to jednak nie zwalniało to organu z wyjaśnienia powyżej wskazanych kwestii. Zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powołując się na zamierzoną przez Skarżącą zmianę przeznaczenia gruntu rolnego, powinien się do ww. kwestii odnieść. Wymaga tego zarówno podniesiona z art. 7 k.p.a. przesłanka rozważenia interesu społecznego, a więc polityki rolnej, która w części niewątpliwie będzie wchodziła w zakres polityki społecznej, tj. przesłanki wymaganej art. 1 a ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców oraz wymaga tego druga przesłanka z art. 7 k.p.a., tj. słuszny interes spółki. Skarżąca zarówno we wniosku o udzielenie zezwolenia jak i na kolejnych etapach postępowania (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) a także już w toku postępowania sądowego konsekwentnie wskazywała, że przedmiotowa nieruchomość została już w 1992 r. wyłączona z produkcji rolnej i przeznaczona na cele nierolnicze i nieleśne na mocy stosownych decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1992 r. nr [...] oraz Wojewody Warszawskiego z dnia [...] września 1992 r. nr [...]. Odwoływała się także do zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, które dopuszczają realizację inwestycji zamierzonej przez Skarżącą. Poza tym wskazując na miejskie położenie nieruchomości w W. podważała możliwość rolniczego jej wykorzystania w ogóle. Minister Rolnictwa nie odniósł się do tych twierdzeń. Powyższe stanowi o istotnym uchybieniu - mogącym mieć wpływ na wynik sprawy - przepisu art. 7 k.p.a., a także przepisu art. 77 § 1 k.p.a. nakładającego na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 126 k.p.a., a zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien mieć na względzie powyższe uwagi i w konsekwencji opinię swą wyrazić po dokładnym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu rzeczywistych interesów wskazanych w art. 7 k.p.a., czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia. W oparciu o powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie na mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. Podstawę stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.