V SA/Wa 1248/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. R. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia ... maja 2014 r. nr ... w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. R.(dalej: skarżąca, strona, wnioskodawczyni) jest rozstrzygnięcie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia ... maja 2014 r. nr ... w przedmiocie złożonego protestu w ramach Działania 8.2. "Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu B2B". Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pt.: "..." w ramach Działania 8.2. Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu B2B, Oś Priorytetowa 8. Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki. W wyniku rozpoznania sprawy pismem z ... września 2013 r. nr ... Regionalna Instytucja Finansująca (RIF) - Rzeszowska Agencja Rozwoju Regionalnego poinformowała stronę, iż wniosek o dofinansowanie nie uzyskał pozytywnej oceny z uwagi na niespełnienie wszystkich obligatoryjnych kryteriów oceny merytorycznej. Agencja wskazała kryteria, których wniosek nie spełnił: - Planowane wydatki są kwalifikowalne w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu (kryterium nr 4); - W projekcie stosowane są innowacyjne rozwiązania informatyczne (kryterium nr 5); - Wskaźniki produktu i rezultatu są: obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu, realne do osiągnięcia (kryterium nr 6); - Środki będą wykorzystane w sposób efektywny (relacja nakład/rezultat) (kryterium nr 8). W uzasadnieniu przedstawiono szczegółowo oceny dokonane przez dwóch oceniających. Wnioskodawczyni złożyła protest na powyższe pismo odnosząc się do wszystkich kryteriów. W odpowiedzi na protest Instytucja Pośrednicząca – Minister Administracji i Cyfryzacji (dalej też: IP) wydał rozstrzygnięcie z dnia ... maja 2014 r. o nieuwzględnieniu protestu. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko RIF w odniesieniu do kryterium nr 4 oraz nr 8. Odnosząc się do kryterium nr 5 oraz nr 6 IP uznała protest za zasadny. W kontekście kryterium nr 4 IP zarzuciła, że nie jest wymagane, aby Wnioskodawca oszacował wydatki posługując się wszystkimi sposobami wskazanymi w instrukcji wypełnienia punktu 8 biznesplanu. Wydatki powinny być jednak przedstawione tak, aby można było potwierdzić, że nie są przeszacowane. W punkcie 8 biznesplanu nie zostały zawarte wymagane informacje umożliwiające obiektywną ocenę założonych wydatków pod kątem ich racjonalności i efektywności kosztowej. Wnioskodawca powinien podać rzetelne dane potwierdzające, że oszacowanie poszczególnych wydatków zostało poprzedzone rzetelnym rozeznaniem rynkowym. W przypadku wydatku na system zarządzania przedsiębiorstwem wnioskodawczyni wskazała jedynie całkowitą cenę oprogramowania, lecz nie podała, na jakiej podstawie wyceniła system. Jeżeli strona planuje stworzenie systemu dedykowanego, powinna wycenić jego koszt na podstawie wstępnej wyceny dokonanej przez potencjalnych wykonawców ze wskazaniem nazw przedsiębiorców, podanej przez nich ceny i jej uzasadnienia, uwzględniającego pracochłonność wdrożenia poszczególnych modułów systemu. Jeśli kupuje gotowe rozwiązanie, powinna podać kilka wstępnych wycen dokonanych przez dostawców lub linki do stron, na podstawie których oszacowała wydatki. Wnioskodawczyni nie podała sposobu oszacowania wydatku na oprogramowania Office oraz antywirusowe i specyfikacji powyższego oprogramowania. Nie można zatem ocenić, czy ich koszt nie jest przeszacowany. Wnioskodawczyni twierdzi, że oszacowała wydatek na kwalifikowany podpis elektroniczny na podstawie 3 ofert, jednak nie podała nazw firm, które sporządziły oferty oraz podanej przez nich wyceny. Wnioskodawca twierdzi, że wydatki w ramach kategorii INI7 oraz DOR oszacowała na podstawie 3 ofert, nie podała jednak nazw firm, które dokonały wstępnej wyceny usług, ani uzasadnienia. W ramach wydatków w kategorii PRO nie przedstawiła sposobu oszacowania, a w uzasadnieniu nie podała informacji potwierdzających prawidłowe oszacowanie wydatku. Zaplanowała także szkolenia z obsługi podpisu elektronicznego oraz systemu B2B, nie wskazała jednak, na podstawie jakich źródeł podała stawki za godzinę szkolenia oraz liczbę godzin potrzebnych do przeszkolenia pracowników. Odnosząc się do kryterium 8 organ wskazał, że ocena w ramach omawianego kryterium jest ściśle związana z oceną w ramach kryterium nr 4 - zasadność wydatków. W ocenie Instytucji Pośredniczącej wobec zakwestionowania wydatków ze względu na brak uzasadnienia celowości poniesienia części z nich, projekt nie byłby realizowany w sposób efektywny, czyli w najkorzystniejszej relacji nakładów do rezultatów. Sam współczynnik efektywności ekonomicznej oraz rentowności nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla uznania wykorzystania środków za efektywne, gdyż relacja nakładów do rezultatów ma być jak najkorzystniejsza, a ze względu na sposób opisu wydatków nie można stwierdzić, czy analogicznego lub nawet lepszego rezultatu nie można by uzyskać przy niższych nakładach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnioskodawczyni zarzuciła naruszenie regulacji załącznika nr 4.4. Procedura odwoławcza w ramach SzOP PO IG 2007-2013, w szczególności § 8 ust. 1 oraz ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009r. Nr 84, poz.712 dalej "u.z.p.p.r."). W motywach skarżąca wskazała na rozpoznanie protestu z uchybieniem terminu 70 dni od dnia jego otrzymania. Skarżąca podniosła, że protest został rozpatrzony negatywnie jedynie w odniesieniu do kryterium nr 8. W uzasadnieniu organ podał, że kryterium nr 8 jest ściśle związane z kryterium nr 4, co zdaniem skarżącej w sytuacji uwzględnienia protestu co do kryterium nr 4 oznacza brak podstaw do nieuwzględnienia kryterium nr 8. Wnioskodawczyni wskazała, że stwierdzenie IP, iż "ze względu na sposób opisu wydatków nie można stwierdzić, czy analogicznego lub nawet lepszego rezultatu nie można by uzyskać przy niższych nakładach" nie jest do końca prawdziwy, ponieważ w biznesplanie opisano inne sposoby osiągnięcia rezultatu (np. pkt 5). Skarżąca powołała się także na pkt 8 biznesplanu. Zauważyła, że wszystkie wydatki w ramach projektu służą rozwojowi firmy, co jest zgodne z kryterium merytorycznym obligatoryjnym nr 1. Skarżąca podniosła, że umowy o dofinansowanie z perspektywy 2007-2013 mogą być podpisywane jedynie do 30 czerwca 2014 r., a organ opóźniając ocenę wniosku o dofinansowanie uniemożliwił podpisanie takiej umowy ze skarżącą nawet w wyniku pozytywnie zakończonej oceny. W ocenie skarżącej w związku z powyższym doszło do naruszenia jej interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wobec tego, iż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ocena wniosku o dofinansowanie realizacji projektu dokonana w oparciu o przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wskazać również należy, że prawo do jej złożenia zagwarantowane zostało w przepisie art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., zgodnie z którym po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Oceniając, co będzie stanowić wzorzec kontroli sądowej, uznać należy, że prawo, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy u.z.p.p.r., ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez organ oceny projektu, sąd administracyjny ma na względzie zgodność z prawem powszechnie obowiązującym, a także z postanowieniami aktów wydanych na podstawie prawa powszechnie obowiązującego przez właściwe podmioty i w granicach ich kompetencji. Wzorzec kontroli stanowią postanowienia u.z.p.p.r., postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego oraz postanowienia regulaminu konkretnego konkursu. Sąd nie jest jednak związany aktami prawa administracyjnego innymi niż wymienione w art. 178 Konstytucji RP w tym znaczeniu, że zanim je zastosuje jako wzorzec kontroli, może i powinien badać ich zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a więc przede wszystkim z przepisami ustaw i Konstytucji. O ile nie stwierdzi niezgodności, powinien stosować je, jako wzorzec kontroli sądowo administracyjnej (vide: wyrok NSA z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1493/10, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniosek o dofinansowanie został zgłoszony w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 -2013, zatwierdzonego decyzją Komisji Europejskiej z dnia 1 października 2007 r. oraz uchwałą Rady Ministrów z dnia 30 października 2007 r. W ramach tego Programu określono 9 Priorytetów, skarżący aplikowali o finansowanie z VIII - Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.2.Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu B2B Podstawowym aktem prawnym regulującym udzielanie wsparcia w ramach tego działania – oprócz oczywiście aktów fundamentalnych tj. wspomnianej wyżej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 zatwierdzonego decyzją Komisji Europejskiej z dnia 1.10.2007 r. oraz uchwałą Rady Ministrów z 30.10.2007 r. – jest rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 13.08.2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-201 (Dz.U. Nr 153 poz. 956 ze zm.), dalej: rozporządzenie MRR. Rozporządzenie MRR zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 6b ust. 10 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 oraz z 2008 r. Nr 116, poz. 730 i 732) . Zgodnie z zawartą w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MRR definicją B2B (Business-to-Business) należy przez to pojęcie rozumieć relację usługową oraz klasę systemów teleinformatycznych przeznaczonych do automatycznej komunikacji handlowej (wymiany danych) oraz koordynacji działań między przedsiębiorcami, stanowiące niezbędne ogniwo procesów biznesowych tych przedsiębiorców, dotyczące różnego rodzaju współpracy między tymi przedsiębiorcami, w tym również w modelu wirtualnego przedsiębiorstwa, z zastosowaniem e-usług. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia MRR, Agencja może udzielić wsparcia na wdrażanie elektronicznego biznesu typu B2B z przeznaczeniem na realizację projektów o charakterze technicznym, informatycznym i organizacyjnym, które prowadzą do realizacji procesów biznesowych w formie elektronicznej. Zgodnie z ust. 2 § 9 wsparcie, o którym mowa w ust. 1, może być udzielone mikroprzedsiębiorcy, małemu przedsiębiorcy lub średniemu przedsiębiorcy, który spełnia łącznie następujące warunki: 1) prowadzi działalność gospodarczą i ma siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a w przypadku osoby fizycznej - miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) dokonuje inwestycji; 3) realizuje umowy o współpracy z co najmniej dwoma innymi przedsiębiorcami, przy czym umowy te określają warunki i zakres współpracy w odniesieniu do realizowanych wspólnie procesów biznesowych oraz wzajemne prawa i obowiązki przedsiębiorców; 4) planuje rozpoczęcie lub rozwój współpracy w oparciu o rozwiązanie elektroniczne, w szczególności przez dostosowanie własnych systemów informatycznych do systemów informatycznych przedsiębiorców, z którymi kooperuje, w celu umożliwienia automatyzacji wymiany informacji między systemami informatycznymi współpracujących przedsiębiorców; 5) złożył wniosek o udzielenie wsparcia przed rozpoczęciem realizacji projektu; 6) zobowiąże się do utrzymania trwałości projektu, w szczególności przez utrzymanie inwestycji objętej wsparciem w województwie, w którym została zrealizowana, a w przypadku realizacji inwestycji na obszarze miasta stołecznego Warszawy - w tym mieście, przez okres co najmniej 3 lat od dnia zakończenia realizacji projektu, przy czym nie jest niezgodna z warunkami utrzymania trwałości projektu wymiana przestarzałych instalacji lub sprzętu w związku z szybkim rozwojem technologicznym. Po skontrolowaniu legalności oceny projektu dokonanej przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, jak również legalność działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji z ... maja 2014 r. stwierdzić trzeba, że odpowiadają one prawu. Ocena Sądu sprowadzała się do zbadania zgodności postępowania Instytucji Pośredniczącej z prawem powszechnie obowiązującym, w tym zgodności z: - ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; - rozporządzeniem MRR; - Regulaminem konkursu; -Załącznikiem 4.4 do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 z 22 października 2013 r. "Procedura odwoławcza w ramach PO IG", dalej: Procedura odwoławcza PO IG; - Przewodnikiem po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013. Projekt w wyniku rozpoznania protestu został uznany za niespełniający merytorycznego obligatoryjnego kryterium nr 4 oraz kryterium nr 8. Przypomnieć należy, że ocena w ramach tych kryteriów odbywa się na zasadzie 0-1 tzn. że nawet uznanie jednego z tych kryteriów za niespełnione musi prowadzić do dyskwalifikacji wniosku o dofinansowanie. Zgodnie z Kryterium nr 4 – Planowane wydatki są kwalifikowalne w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu. W ocenie skarżącej IP uznała powyższe kryterium za spełnione. Zauważyć jednak trzeba, że z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika przeciwny wniosek; jedynie w ostatnim zdaniu organ omyłkowo wpisał zdanie dotyczące nieprzekroczenia 10% wartości wydatków kwalifikowanych. Jak trafnie zauważyła IP, na mocy § 3 ust. 1 pkt 15 lit. a rozporządzenia przez wydatki kwalifikujące się do objęcia wsparciem należy rozumieć wydatki określone w rozporządzeniu, faktycznie poniesione i udokumentowane, bezpośrednio związane z projektem i niezbędne do jego realizacji. Projekt realizowany w ramach Działania 8.2 nie może służyć sfinansowaniu elementów infrastruktury niedotyczących bezpośrednio systemu B2B, bowiem prowadziłoby to do uzyskania przez beneficjentów nieuzasadnionych korzyści. Zakup biurek, foteli, krzeseł, szaf biurowych oraz aparatów telefonicznych wykracza poza zakres systemu B2B, którego celem jest automatyzacja procesów biznesowych. Zakup tych środków trwałych stanowi element wewnętrznego wyposażenia firmy, które nie wchodzi w zakres współpracy B2B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia metodologia uzasadnienia wydatków została w konkretny sposób porównana z wydatkami w projekcie. Np. w odniesieniu do kategorii DOR w rozstrzygnięciu wyjaśniono, że w biznesplanie jako uzasadnienie wydatku w zakresie pracochłonności i ceny roboczogodziny przedstawiono jedynie, że nastąpiło to na podstawie 3 konkurencyjnych ofert. W biznesplanie nie przedstawiono jednak szczegółów tych ofert. Największym wydatkiem w projekcie jest niekwalifikowalny wydatek na zakup nieruchomości, której wartość (poz. 1.1 w pkt 18c wniosku o dofinansowaniu) to ... zł, co stanowi 82,7 % wydatków kwalifikowalnych w projekcie. Wnioskodawczyni prowadząca dotychczas jednoosobową działalność, w pokoju ...m2, zatrudniająca w razie potrzeb współpracowników na umowę zlecenie i dzieło (str. 4-6 biznesplanu), a także planująca zatrudnienie ... pracowników (str. 45 biznesplanu) zamierza nabyć dom jednorodzinny o powierzchni ... m2. Nie uzasadnia przy tym, czemu do prowadzonej działalności potrzebna jest aż tak duża powierzchnia. Z opisu projektu wynika zamiar nabycia sprzętu biurowego tylko dla .. osób. Nie jest zrozumiałe czemu osoby te miałyby dysponować ... pokojami. Z powyższych względów prawidłowo uznano w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że nie wykazano niezbędności tego wydatku. Prawidłowo w tym kontekście organ wskazał na § 3 ust. 1 pkt 15 rozporządzenia MRR. Warunek niezbędności wydatku w odniesieniu do nieruchomości jest powtórzony w § 10 ust. 2 pkt 1 lit "a" rozporządzenia MRR. Nie sposób uznać za niezbędne zakupu w celu prowadzenia działalności w zakresie doradztwa finansowego, nieruchomości z salonem z kominkiem czy sypialnią. Nie zmienia tej konkluzji przedstawione w skardze porównanie cen nieruchomości w różnych miejscach ..., przytoczone za biznesplanem. Nabycie powyższej nieruchomości w ocenie Sądu nie jest zgodne z celami działania 8.2 POIG, którym jest wspieranie projektów automatyzujących wymianę informacji pomiędzy przedsiębiorcami poprzez wdrożenie systemu B2B. Zgodnie z Kryterium nr 8 – Środki będą wykorzystane w sposób efektywny (relacja nakład/rezultat). Również to kryterium zostało ocenione w sposób właściwy. Zdaniem Sądu IP rzetelnie wykazała i uzasadniła w rozstrzygnięciu niekwalifikowalność 95,45 % wydatków w projekcie. W tym kontekście, co słusznie wskazano w rozstrzygnięciu, instytucja oceniająca wniosek nie miała możliwości pozytywnej oceny efektywności projektu. Poprawne sprawdzenie, czy poszczególne wydatki zostaną wykorzystane zgodnie z zasadami gospodarki finansowej opartej na zasadach bilansowych nie było możliwe w opisanej wyżej sytuacji. Brak prawidłowych danych "wejściowych" (koszty kwalifikowalne), które służyć powinny określeniu relacji nakład/rezultat skutkować musiał negatywną oceną kryterium. Z wyżej wskazanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że rozstrzygnięcie protestu strony skarżącej było prawidłowe, zarówno pod względem merytorycznym, jak też formalnym (prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia). Podnoszone przez stronę w skardze rozpoznanie protestu z uchybieniem terminu pozostaje dla powyższego stwierdzenia bez znaczenia. Sąd podkreśla, że powoływany termin określony w art. 30i ust. 7 powyższej ustawy ma charakter przede wszystkim instrukcyjny, jego przekroczenie może pociągać dla IP co najwyżej skutki odszkodowawcze. Przekroczenie tego terminu nie rodzi jednak skutków materialnych, tj. domniemania milczącej zgody organu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. orzekł jak w sentencji.