V SA/Wa 1249/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - st. sekr. sąd. Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi G.M.P. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych; oddala skargę. Pismem z dnia [...] września 2011 r. U. M. W. L. w L. D.E. F.S., w związku z ustaleniami kontroli stwierdzającymi nieprawidłowości oraz pobranie środków w nadmiernej wysokości, wezwał Gminę M. P. do zwrotu w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma kwoty nieprawidłowości w wysokości 24.521,05 zł oraz środków pobranych w nadmiernej wysokości, tj. 4.093,24 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Instytucja Pośrednicząca Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (IP PO KL) wezwała również beneficjenta do zwrotu w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma kwoty 35.907,05 zł związanej z wykryciem nieprawidłowości w projekcie wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W związku z brakiem zwrotu środków uznanych jako wydatki niekwalifikowane w łącznej kwocie 64.521,34 zł W. L. pismem z [...] listopada 2011 r. zawiadomiło Gminę M. P. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Decyzją z [...] stycznia 2012 r. IP PO KL umorzyła w części postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, w związku z naruszeniem art. 207 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.); dalej: "u.f.p." oraz zobowiązała Gminę M.P. będącą beneficjentem projektu "[...]", na podstawie zawartej w dniu [...] kwietnia 2010 r. Umowy o dofinansowanie projektu w ramach PO KL, do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w kwocie 60.428,10 zł. Wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zapłaty. W uzasadnieniu wskazano, iż w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia dotyczące stosowania ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, z późn. zm.); dalej: "p.z.p." polegające na: nieprzeprowadzeniu postępowań o udzielenie zamówień publicznych w celu wyłonienia osób prowadzących zajęcia dodatkowe z języka angielskiego oraz z logopedii. Rozpoznając sprawę w następstwie odwołania Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z [...] marca 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zwrotu kwoty w wysokości 45.321,07 zł oraz orzekł zwrot kwoty 15.107,03 zł. Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki (IZ PO KL) wyjaśniła w uzasadnieniu, że skarżąca nie dochowała należytej staranności przy szacowaniu wartości zamówienia na zajęcia z języka angielskiego oraz zajęcia logopedyczne, w wyniku czego dopuściła się nieuprawnionego niezastosowania przy udzielaniu ww. zamówień przepisów p.z.p. Wskazano, że brak należytej staranności wynikał z faktu, iż Gmina posiadając dwa różne szacowania wartości zamówienia, z czego jedno (we wniosku o dofinansowanie projektu) wskazywało wartości powyżej 14 tys. euro, a drugie (wynikające z odpowiedzi na jedno dla każdego zamówienia zapytania ofertowego) nieco poniżej ww. progu, poprzestała na szacowaniu uzasadniającym niestosowanie p.z.p. W ocenie IZ PO KL, względy należytej staranności wymagały od Gminy, aby skierowała dodatkowe zapytania ofertowe do innych podmiotów, aby móc skonfrontować i potwierdzić, że szacunkowa wartość zamówienia wynosi poniżej 14 tys. euro. Stwierdzono, iż skarżąca dokonała niedozwolonego zaniżenia wartości dwóch odrębnych zamówień: zajęć z języka angielskiego oraz zajęć logopedycznych, w wyniku którego uniknęła stosowania p.z.p. W związku z powyższym IZ PO KL nałożyła na Gminę korektę finansową w wysokości 25% wydatków poniesionych w ramach przedmiotowych zamówień oraz określiła kwotę wydatków niekwalifikowalnych w wysokości 15.107,03 zł. W dniu [...] kwietnia 2012 r. Gmina M.P.wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] marca 2012 r. w części zobowiązującej Gminę do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w kwocie 15.107,03 zł i zwróciła się o jej uchylenie w zaskarżonej części oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Z.W. L. z [...] stycznia 2012 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 7 i 77 § 1 w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." poprzez przyjęcie, iż Gmina środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystała z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, a mianowicie przepisów p.z.p. w sytuacji, gdy: Gmina na etapie szacowania wynagrodzeń wykonawców – nauczycieli języka angielskiego i logopedów dochowała należytej staranności a Minister nie wykazał aby zamawiający działał umyślnie i kierunkowo w celu uniknięcia stosowania przepisów p.z.p.; Gmina nie była zobowiązana do kierowania dodatkowych zapytań ofertowych do innych podmiotów, gdyż zapytania ofertowe skierowane zostały do sprawdzonych i profesjonalnych podmiotów – firmy E.E.Sp. z o.o. w L. oraz P. P.P. w B.P. a wskazane przez oferentów ceny były cenami rynkowymi. Strona skarżąca podniosła, że ustawa p.z.p. nie wskazuje jakimi kryteriami winien się kierować zamawiający przy ustaleniu wartości zamówienia (poza wzorcem należytej staranności). W przypadku dostaw i usług nie określono jednolitego sposobu postępowania – zamawiający ma wiec prawo oszacować wartość zamówienia zgodnie z wybranym przez siebie sposobem, właściwym dla danego rodzaju zamówień. Zgodnie z art. 35 ust. 1 p.z.p. ustalenie wartości zamówienia na dostawy lub usługi powinno nastąpić nie wcześniej niż 3 miesiące przed wszczęciem postępowania, a zamówienie na roboty budowlane – nie wcześniej niż 6 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania o zamówienie publiczne. W związku z tym zamawiający nie miał możliwości ani obowiązku szacowania wartości zamówienia w oparciu o dane zapisane we wniosku o dofinansowanie, które odnosiły się do szacowania wartości zamówienia na etapie konstruowania wniosku w październiku 2009 r., tj.: na 10 miesięcy przed rozpoczęciem postępowania. Kwota zapisana we wniosku była kwotą, którą zamawiający zamierzał przeznaczyć na realizacje zamówienia. Gmina wyjaśniła, iż ustawodawca w art. 32 ust. 2 p.z.p. użył sformułowania "w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy". Wskazuje to na konieczność wykazania zamawiającemu, że działa umyślnie i kierunkowo w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy. Takiego zamiaru kierunkowego Gminy Minister Rozwoju Regionalnego nie wykazał i wykazać nie może, gdyż Gmina ustalając wartość zamówienia działała z należytą starannością opierając się o ceny rynkowe przedmiotowych usług. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); określanej dalej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego, w części zobowiązującej Gminę M.P.do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w kwocie 15.107,03 zł Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że jest ona prawidłowa. Ocena ta wynika z konfrontacji prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych z dyspozycjami norm zawartych w przepisach prawnych mających zastosowanie w sprawie. Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Stosownie do art. 9 u.f.p. skarżąca Gmina jest zaliczana do jednostek sektora finansów publicznych, a tym samym, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 p.z.p., była zobowiązana do stosowania p.z.p. w trakcie realizacji spornego projektu. Zdaniem Sądu, za prawidłowe należy uznać stanowisko Ministra Rozwoju Regionalnego, iż skarżąca Gmina w sposób nieprawidłowy oszacowała wartość dwóch odrębnych zamówień na usługi polegające na przeprowadzeniu zajęć dydaktycznych języka angielskiego oraz logopedycznych. Należy wskazać, iż zgodnie z art. 32 ust. 1 p.z.p. podstawą ustalenia wartości zamówienia jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy, bez podatku od towarów i usług, ustalone przez zamawiającego z należytą starannością. Zamawiający, stosownie do art. 32 ust. 2 p.z.p., nie może w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy dzielić zamówienia na części lub zaniżać jego wartości. Obowiązek stosowania p.z.p. uzależniony jest od przekroczenia przez wartość zamówienia wskazanej w art. 4 pkt 8 p.z.p. kwoty 14.000 euro. W większości przypadków, w chwili wszczęcia postępowania zamawiający nie jest w stanie ustalić rzeczywistej wartości zamówienia, dlatego też opiera on swoje działania o jego prognozowaną, tj. o szacunkową wartość. Wynika to wprost z art. 32 ust. 1 p.z.p. Z treści przytoczonego przepisu wynika kilka istotnych wniosków. Po pierwsze, mowa w nim jest o całkowitym szacunkowym wynagrodzeniu wykonawcy, co oznacza, że wartość, jaką zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia (vide: art. 86 ust. 3 p.z.p.), a także rzeczywista wartość zamówienia (tj. kwota wskazana w umowie) może różnić się od wartości szacunkowej, określonej na podstawie art. 32 ust. 1 p.z.p. Po drugie, zamawiający szacując wartość zamówienia ma obowiązek wziąć pod uwagę całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy, co oznacza, że należy mieć na względzie łączną wartość wynagrodzenia należnego wykonawcy (uwzględniając wszystkie składniki tego wynagrodzenia) w całym okresie trwania umowy o zamówienie publiczne, jednakże bez podatku od towarów i usług (VAT). Po trzecie, zamawiający ma obowiązek oszacowania wartości zamówienia z zachowaniem należytej staranności. W odniesieniu do p.z.p., ustawodawca nie precyzuje tego pojęcia, jednakże zgodnie z art. 14 p.z.p. do czynności podejmowanych przez zamawiającego w postępowaniu o udzielenie zamówienia stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.), jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Od zamawiającego wymaga się zatem szacowania wartości zamówienia zgodnie z art. 355 Kodeksu cywilnego, tj. z zachowaniem staranności ogólnie wymaganej w stosunkach danego rodzaju. Ponadto staranność powinna być mierzona z uwzględnieniem rodzaju przedmiotu zamówienia (wyrok Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] lipca 2002 r. sygn. akt [...]). Przejawem ustalenia szacunkowej wartości zamówienia z należytą starannością, będzie m.in. wyrażenie jej konkretną, tj. dokładną kwotą, nie zaś podanie w sposób orientacyjny (tj. w przybliżeniu). Zamawiający winien zatem postępować zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku Krajowej Izby Odwoławczej z dnia [...] sierpnia 2008 r. (sygn. [...]), w którym zauważono, że Zamawiający, szacując wartość zamówienia ma obowiązek wziąć pod uwagę najwyższą możliwą wartość, zaś postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego jest rynkową konfrontacją oferowanych przez przedsiębiorców towarów i usług, a więc zasadne jest założenie, że oferta najkorzystniejsza będzie ofertą z ceną niższą niż rzeczywista wartość zamówienia. W ocenie Sądu, za zasadne w powyższym kontekście uznać należy stwierdzenie organu, iż zachowanie beneficjenta polegające na wystąpieniu na etapie szacowania zamówienia do jednego podmiotu i oparcie się na tej jednej informacji, nie spełnia wymogów działania z należytą starannością. Potwierdzeniem powyższego jest wynik przeprowadzonego postępowania, w wyniku którego zawarto umowy z wykonawcami z zastosowaniem stawek przekraczających wartości progowe. Zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. należy uznać za bezzasadny. Minister Rozwoju Regionalnego wydając zaskarżoną decyzję podjął wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, opierając się na dokumentach sporządzonych przez IP PO KL w zakresie jej działania, tj. informacjach i zaleceniach pokontrolnych. Jednocześnie dokonał wnikliwej analizy i oceny zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego. Podsumowując uznać należy, iż organ II instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, a także przestrzegał wskazanych reguł procesowych. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika, że zbadał on wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.