V SA/Wa 1250/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Aneta Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 października 2008 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych; oddala skargę Skarżący - L. K. złożył [...] maja 2005 r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 r., obejmujący działki ewidencyjne o numerach: [...]. W związku z faktem, iż przeprowadzona kontrola administracyjna wniosku wykryła błędy, polegające na tym, że dwóch producentów rolnych (W. R. i L. K.) ubiegało się o dopłaty na te same nieruchomości rolne, tj. działkę ewidencyjną nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR W. [...] wezwał wnioskodawcę do złożenia stosownych wyjaśnień. W dniu [...] listopada 2006 r. w Biurze Powiatowym ARiMR W. [...] odbyła się rozprawa administracyjna z udziałem obu wnioskodawców oraz dwóch świadków: D. S. i A. W. w celu ustalenia faktycznego użytkowania w roku gospodarczym 2005 działki ewidencyjnej nr [...] położonej we wsi D., gmina [...]. Kierujący rozprawą za materiał dowodowy w sprawie przyjął również złożone wcześniej oświadczenia L. K. i W. R., a także przedłożone przez tego ostatniego oświadczenia pisemne świadków: L. S., G. K. i L. i D. S. Z zeznań obecnych na rozprawie świadków oraz z przedłożonych do akt sprawy oświadczeń pozostałych osób wynikało, że w 2005 r. faktycznym użytkownikiem działki o nr [...] był W. R., a nie L. K.. W trakcie rozprawy administracyjnej skarżący - L. K., wnioskował o przesłuchanie świadków, których oświadczenia pisemne z [...] 2006 r. przedłożył W. R.. Decyzją z [...] stycznia 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. [...] po rozpatrzeniu wniosku, odmówił L. K. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych). Na skutek złożonego przez skarżącego odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z [...] listopada 2007 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję ze względu na naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor wskazał, iż w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu naruszony został również art. 68 § 1 k.p.a., zgodnie z którym protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły osoby obecne. W związku z powyższym, w ocenie organu II instancji protokół z rozprawy administracyjnej z dnia [...] listopada 2006 r. nie został prawidłowo sporządzony, albowiem jest on nieczytelny. Tym samym, zdaniem Dyrektora, powyższy protokół nie może stanowić dowodu w sprawie, gdyż jego treść nie pozwala na odtworzenie w pełni przebiegu czynności w nim opisanych. Ponadto organ wskazał, że w prowadzonym postępowaniu zaniechano dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie odniesiono się do wniosku L. K. złożonego na rozprawie administracyjnej w dniu [...] listopada 2006 r. o przesłuchanie wskazanych przez niego świadków. Tak więc Dyrektor uznał zebraną dokumentację w sprawie za niepełną i niewystarczającą do wydania decyzji w przedmiocie przyznania stronie płatności bezpośrednich na rok 2005. Rozpoznając ponownie sprawę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. decyzją z [...] stycznia 2008 r., sprostowaną następnie postanowieniem z [...] lutego 2008 r., odmówił L. K. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych). Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że zgromadzone w sprawie dokumenty świadczą o tym, że L. K. nie był w 2005 roku faktycznym użytkownikiem spornej działki. Odnosząc się do złożonego przez skarżącego na rozprawie administracyjnej wniosku o przesłuchanie konkretnych świadków, organ stwierdził, iż nie przychylił się do tego wniosku, gdyż w aktach sprawy znajdują się pisemne oświadczenia złożone przez wnioskowane przez niego osoby. Pismem z 7 lutego 2008 r. L. K. złożył odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego w wydanej po raz kolejny decyzji nie naprawił w ogóle błędów proceduralnych i merytorycznych wskazanych mu w decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego, to jest nie przesłuchał zgłaszanych przez niego świadków. W związku z powyższym uznał, że kwestionowana decyzja zawiera te same nieprawidłowości co poprzednio, tak więc powinna zostać po raz kolejny uchylona. Decyzją z [...] marca 2008 r. (data wydania decyzji sprostowana postanowieniem z [...] kwietnia 2008 r.) Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a , po rozpatrzeniu wniesionego przez L. K. odwołania, uchylił w całości zaskarżoną decyzję z [...] stycznia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor stwierdził, że organ I instancji w wydanej ponownie decyzji nie zastosował się do wskazówek zawartych w jego decyzji z [...] listopada 2007 r., w której to wskazał m.in. na naruszenie art. 68 § 1 k.p.a. Zdaniem organu, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. powinien ustalić w toku rozprawy, faktycznego użytkownika spornej działki o nr ewidencyjnym [...]. Ponadto przy ustalaniu stanu faktycznego powinien odnieść się do wniosku skarżącego o przesłuchanie konkretnych świadków, a także uwzględnić podnoszone przez niego argumenty o wykonywaniu na jego zlecenie prac na spornej działce i ustalić czy sytuacja taka miała miejsce. W związku z powyższym organ II instancji po zapoznaniu się z całością materiału dowodowego w sprawie uchylił zaskarżoną decyzję i ponownie zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W skardze z 1 kwietnia 2008 r. złożonej na ww. decyzję L. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie mu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 r. zgodnie z jego wnioskiem z [...] maja 2005 r. wraz z ustawowymi odsetkami lub o zobowiązanie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w W. do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w określonym terminie. W uzasadnieniu skargi wskazał, że Dyrektor zamiast uchylać po raz kolejny decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia, powinien sprawę rozpoznać merytorycznie. Zdaniem skarżącego takie postępowanie stanowi nieuzasadnioną zwłokę w postępowaniu i narusza zaufanie obywatela do organów państwa. Ponadto skarżący w piśmie procesowym z 23 czerwca 2008 r. wskazał, że organ w czasie prowadzonego w stosunku do jego osoby postępowania, bez jego wiedzy i wbrew przepisom k.p.a., wprowadził do tego postępowania drugą stronę - W. R., na dowód załączył pismo Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] listopada 2006 r. Stwierdził przy tym, że osoba ta przestała uczestniczyć w dalszej części postępowania, po wypłacie jej przez ARiMR, przed prawomocnym zakończeniem niniejszej sprawy, całej kwoty dopłaty za jego działkę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu braku merytorycznego rozpatrzenia sprawy wskazał, że w uchylonej decyzji pierwszoinstancyjnej stwierdził takie uchybienia, które pozbawiały go możliwości orzeczenia co do istoty. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. zwrócił uwagę również na fakt, iż organ odwoławczy może w zakresie postępowania odwoławczego przeprowadzić jedynie postępowanie dodatkowe, w celu uzupełnienia dowodów, zgodnie z art. 136 k.p.a. Obecny na rozprawie L. K. oświadczył dodatkowo, iż chce uzyskać od Sądu rozpoznającego jego sprawę wiążące rozstrzygniecie. Podniósł także, że to on jest właścicielem działki będącej przedmiotem sprawy, a zatem to jemu służy prawo do dopłaty z tytułu jej użytkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia Sądu określone przepisami ustaw. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ) i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd zwraca uwagę na to, że zaskarżona decyzja została wydana w określonym stanie faktycznym i prawnym w związku z odwołaniem zainteresowanego trafnie zarzucającym uchybienia decyzji I instancji z [...] stycznia 2008r. Uchybienia te miały miejsce i nie zostały usunięte i to w sytuacji gdy organ II instancji w swojej decyzji z [...] listopada 2007 r. konkretnie je określił w odniesieniu do pierwotnej decyzji organu I instancji z [...] stycznia 2007 r. Należy podnieść, że w postępowaniu administracyjnym granice postępowania dowodowego są ograniczone przez zasadę prawdy obiektywnej i zasadę dwuinstancyjności. W odniesieniu do zasady prawdy obiektywnej należy rozumieć to w ten sposób, że obowiązkiem organów administracyjnych jest konieczność wszechstronnego zebrania materiału dowodowego a następnie jego oceny. Zaznaczyć przy tym należy, że organ II instancji w przypadku rozpoznawania sprawy w związku z odwołaniem strony, w ramach swoich uprawnień kontrolnych oceniając stan faktyczny ustalony przez organ I instancji, jest obowiązany rozpoznać sprawę od nowa mając na uwadze stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydawania decyzji. Wydając decyzję organ II instancji, ma więc obowiązek uwzględnić ewentualne zmiany stanu faktycznego do jakich doszło już po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej. W tym celu organ ma zatem prawo i zarazem obowiązek skorzystania z treści art. 136 k.p.a. Możliwość uzupełnienia materiału dowodowego przez organ II instancji, nie może jednak zastąpić obowiązku działania organu I instancji w zakresie zebrania jak najpełniejszego materiału dowodowego. Nie może również prowadzić do uchylenia się przez ten organ od konieczności wykonania zaleceń organu II instancji jeżeli decyzja w zakresie wniosku strony, była już uprzednio wydana i została uchylona jako nieprawidłowa. Sąd zaznacza, że w toku rozpoznania sprawy organ II instancji dokonując oceny zaskarżonej decyzji, musi mieć na względzie treść art. 138 k.p.a. który wskazuje możliwe rozstrzygnięcia tego organu. W sytuacji, w której organ II instancji uzna, że dla wydania właściwej decyzji konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, musi przewidzieć jego zakres, mając na uwadze to jakie okoliczności i przy użyciu jakich środków dowodowych muszą one zostać wykazane. Przeprowadzenie takiego rozumowania jest konieczne w świetle treści art. 138 k.p.a., który wskazuje jedynie możliwe rozstrzygnięcia organu II instancji. Uznanie, że wydanie decyzji musiałoby zostać poprzedzone przeprowadzeniem postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, musi doprowadzić do uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po to ażeby nie doszło ze szkodą dla interesu strony do naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ II instancji decyzją z [...] listopada 2007 r. uchylił decyzję organu I instancji uznając, że w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego praktycznie w całości, ponieważ niezależnie od nakazania obowiązku przesłuchania świadków zgodnie z wnioskiem L. K., zakwestionował również przydatność dowodową protokołu z [...] listopada 2006 r. W tej sytuacji obowiązkiem organu I instancji po uchyleniu jego decyzji było wykonanie wskazań organu II instancji, co niestety nie miało miejsca. Tak więc organ II instancji rozpoznając odwołanie strony od decyzji z [...] stycznia 2008 r. pozostawał w sytuacji jak poprzednio, mając do czynienia z tymi samymi naruszeniami przepisów proceduralnych. Zdaniem Sądu miał więc obowiązek ponownie wydać decyzję w oparciu o treść art. 138 § 2 k.p.a., co też uczynił i co powoduje, że skargi na wspomnianą decyzję nie można uznać za trafną. Sąd wyjaśnia ponadto, mając na względzie stanowisko skarżącego zawarte w skardze i piśmie procesowym, że ze względu na zakres swojej właściwości, nie jest władny rozstrzygać sam o uprawnieniach, czy też obowiązkach stron a więc rozstrzygać w tym zakresie merytorycznie. Prawo do wydawania rozstrzygnięć merytorycznych mają bowiem wyłącznie organy administracyjne w zakresie swojej właściwości. Jeśli chodzi zaś o podnoszoną kwestię prawidłowości działania w charakterze strony - w sprawie z wniosku L. K. - W. R. to wyjaśnić trzeba, że przedmiotem sprawy jest dopłata do działki [...] za 2005 r., do której prawo roszczą sobie obaj zainteresowani, w związku z czym zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. obydwaj mają prawo do przymiotu strony. Mając powyższe okoliczności na uwadze i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.