V SA/Wa 1259/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi D. S.A. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych osób niepełnosprawnych za sierpień 2015r. oddala skargę Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister, organ odwoławczy) nr [...] z [...] marca 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes PFRON, organ pierwszej instancji) z [...] grudnia 2015 r. znak: [...] wstrzymującą [...] S.A. (dalej także: Strona, Skarżąca) miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za sierpień 2015 r. do czasu uregulowania zaległości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: [...] S.A. przekazała wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za sierpień 2015 r. w dniu [...] września 2015 r., tj. w terminie określonym w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2014 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2014, poz. 1988). Decyzją z [...] grudnia 2015 r. wydaną na podstawie art. 45 ust. 3a oraz art. 26a ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U z 2011 r., Nr 127 poz. 721 ze zm.), - dalej: ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej, Prezes Zarządu PFRON wstrzymał wnioskowane dofinansowanie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Prezes Zarządu Funduszu określił stronie zobowiązanie na podstawie art. 33 ust. 4a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej za listopad 2012 r. w wysokości 1.101.193 zł. Strona, jak wskazał organ, nie dokonała żadnych wpłat na poczet tego zobowiązania. Skoro zatem na dzień wydania decyzji Strona posiadała zaległości wobec Funduszu z tytułu art. 33 ust. 4a ustawy o rehabilitacji przekraczające 100 zł, Prezes Zarządu PFRON zobligowany był na podstawie art. 26a ust 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej wydać decyzję o wstrzymaniu dofinansowania do czasu uregulowania zaległości. Organ odniósł się także do argumentów Strony utrzymującej, że nie posiada ona zadłużenia w stosunku do PFRON wynikającego z decyzji z [...] sierpnia 2013 r., ponieważ decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Wa 1124/14, a jej wykonanie na mocy art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zostało wstrzymane do czasu uprawomocnienia się tego wyroku. Prezes Zarządu PFRON wyjaśnił, że wyrok, na który powołała się strona nie jest prawomocny, a niemożność wykonania decyzji nie oznacza nieistnienia zobowiązania, którego dotyczy decyzja. Rozpoznając odwołanie Strony od wskazanego rozstrzygnięcia, Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] marca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił w całości argumentację Prezesa Zarządu PFRON. Minister podkreślił, że jakkolwiek WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Wa 1124/14 uchylił decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] lutego 2014 r. znak: [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu PFRON z [...] sierpnia 2013 r. oraz stwierdził, że decyzje te nie mogą być wykonane w całości, nie oznacza to, że zobowiązanie wskazane w tych decyzjach przestało istnieć. Organ odwoławczy podkreślił, że przytoczony przez stronę wyrok jest nieprawomocny. Zdaniem organu, nawet prawomocny wyrok wstrzymujący wykonalność zaskarżonej decyzji w całości nie oznacza, że zobowiązanie wskazane w tej decyzji nie istnieje. Zasada niewykonywania decyzji nie oznacza bowiem, że zobowiązania podatkowego nie ma, lecz jedynie - jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie - że nie można go egzekwować do dnia wydania prawomocnego wyroku. Dopiero prawomocny wyrok uchylający i eliminujący z obrotu prawnego decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] lutego 2014 r. oraz decyzję Prezesa Zarządu PFRON z [...] sierpnia 2013 r. zdaniem organu mogłyby spowodować, że wskazane w nich zobowiązanie przestałoby istnieć (w tym zakresie powołano się na wyrok NSA z 17 marca 2010 r. sygn. akt ll FSK 1823/08). Jak wskazał organ, w niniejszej sprawie Strona posiadała zaległość wobec PFRON. Zaległość ta wynikała z nieuiszczenia kwoty objętej decyzją Prezesa Zarządu PFRON z [...] sierpnia 2013 r., określającą wysokość zobowiązań z tytułu wpłat na PFRON w związku z nieterminowym przekazaniem środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych oraz w związku z niezgodnym z ustawą wykorzystaniem środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych za listopad 2012 r. w łącznej kwocie 1.101.193 zł, która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] lutego 2014 r. Organ zauważył, że art. 26a ust. 8 stanowi o wstrzymaniu miesięcznego dofinansowania w przypadku posiadania przez pracodawcę zaległości w zobowiązaniach wobec PFRON nie wskazując jednakże, że ma to być zaległość wymagalna i bezsporna. A zatem każda zaległość, nawet ta w stosunku do której toczy się jeszcze postępowanie lub wstrzymana została jej egzekucja, jest zaległością skutkującą wstrzymaniem wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Strona zarzuciła opisanej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej naruszenie: art. 26a § 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, art. 152 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a., art. 8 k.p.a., Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca wskazała, że ewentualne wstrzymanie wypłaty dofinansowania może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji w tej sprawie, a nie przed jej wydaniem. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa materialnego jak również zasad postępowania administracyjnego Sąd nie stwierdził, by naruszała ona przepisy prawa. W ocenie Sądu organy obu instancji prowadziły przedmiotowe postępowanie zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami procedury administracyjnej, zapewniając Stronie czynny udział w postępowaniu. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest bezsporny. Skarżąca złożyła terminowo wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych (Wn-D) za sierpień 2015 r. W toku postępowania Skarżąca poinformowana została o zaległości wobec Funduszu w kwocie głównej 1.101.193 zł. Zaległość ta wynika z nieuiszczenia kwoty objętej decyzją Prezesa Zarządu PFRON z [...] sierpnia 2013 r. określającą stronie wysokość zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w związku z niezgodnym z ustawą wykorzystaniem i nieterminowym przekazaniem środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] lutego 2014 r. Strona, co pozostaje również poza sporem, nie spłaciła tej zaległości i kwestionuje prawidłowość określenia jej zobowiązania wobec Funduszu. Wystąpiła zatem ze skargą na to rozstrzygnięcie do WSA w Warszawie, który wyrokiem z 17 grudnia 2014 r. wydanym w sprawie sygn. akt III SA/Wa 1124/14 skargę uwzględnił, uchylając decyzje organów obydwu instancji i stwierdził jednocześnie, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Skarga kasacyjna od tego wyroku czeka na rozpoznanie przez NSA. Rozstrzygnięcie obecnie kontrolowane sprowadza się zatem do ustalenia, czy na tle przedstawionego stanu sprawy organy prawidłowo wstrzymały wypłatę wnioskowanego dofinansowania za okres wskazany w terminowo złożonym wniosku. Rozpoznanie niniejszej sprawy podlega zarówno przepisom unijnym, jak również przepisom krajowy. Trzeba bowiem wskazać, że każda pomoc publiczna podlega regułom unijnym i jest dozwolona tylko w zakresie, w jakim te przepisy na taką pomoc zezwalają. Jedną z form pomocy publicznej, którą mogą udzielać państw członkowskie jest dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych. Dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych w ramach krajowych przepisów uregulowane zostało w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a - 26c wskazanej ustawy. W zakresie zaległości w zobowiązaniach zastosowanie w sprawie ma również ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm., dalej: Ordynacja podatkowa), a to na podstawie art. 49 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej, ponieważ postępowaniem w sprawie objęte są wpłaty określone w art. 33 ust. 4 a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Wpłaty te należą do kategorii "opłaty oraz niepodatkowe należności budżetowe", wymienionej w art. 3 pkt 3 Ordynacji podatkowej, którą to kategorię również traktuje się jako podatki w rozumieniu Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 51 § 1 Ordynacji podatkowej zaległością podatkową jest podatek niezapłacony w terminie płatności. Zaległość podatkowa - w tym również zaległość dotycząca zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych - powstaje zatem z mocy prawa. Ma ona charakter obiektywny (B. Dauter w: Ordynacja podatkowa. Komentarz, S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis sp. z o.o., Warszawa 2006, s. 246). Z kolei zgodnie z art. 26 a ust. 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej, jeżeli pracodawca posiada zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu przekraczające ogółem kwotę 100 złotych, Prezes Zarządu Funduszu wydaje decyzję o wstrzymaniu miesięcznego dofinansowania do czasu uregulowania zaległości przez pracodawcę, a decyzja ta podlega wykonaniu z dniem wydania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r. w sprawie III SA/Wa 1124/14 uchylił decyzję z [...] lutego 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] określającą wysokość zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Sąd orzekł w pkt 2 powołanego wyroku, że decyzje nie mogą być wykonane w całości. Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie z urzędu, a stronom z istoty sprawy wiadomym jest, że wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r. III SA/Wa 1124/14 nie jest prawomocny. Przechodząc do sedna sprawy Sąd wskazuje, że podziela pogląd organu odwoławczego, zgodnie z którym zasada niewykonywania decyzji nie oznacza, że wskazane w niej zobowiązanie podatkowego nie istnieje lecz jedynie, że nie można go egzekwować do dnia wydania prawomocnego wyroku (analogicznie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do decyzji nieostatecznej m.in. w wyroku z 7 lipca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II FSK 1547/13, orzeczenie dostępne w bazie CBOSA www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie, jak słusznie zauważył organ w zaskarżonej w przedmiotowej sprawie decyzji, w doktrynie wskazuje się, że nieprawomocny wyrok sądu administracyjnego nie wywiera jeszcze skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu lub czynności (W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, WoltersKluwer 2015, s. 487). Dodatkowego podkreślenia wymaga, że Sąd orzekający w sprawie niniejszej nie ma kompetencji do badania sprawy sądowoadministracyjnej, która była przedmiotem oceny w sprawie zakończonej wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2014 r. III SA/Wa 1124/14 a obecnie oczekuje na rozstrzygnięcie NSA. Wykonalność decyzji o określeniu wysokości wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (czy też jej brak) nie ma przy tym wpływu na istnienie zobowiązania podatkowego. Decyzja określająca takie zobowiązanie nie ma charakteru konstytutywnego a deklaratoryjny. Dzieje się tak, ponieważ określone nią zobowiązanie powstaje z mocy prawa. Jak słusznie zauważył L. Etel w komentarzu do Ordynacji podatkowej (Ordynacja podatkowa. Komentarz, Lex 2013) cyt. "w przypadku podatków powstających z mocy prawa, zaległości powstają niezależnie od wydania i doręczenia decyzji określających. Powstają one z mocy prawa, po upływie wynikającego z przepisów prawa podatkowego terminu płatności tego podatku. (...) W decyzji określającej wysokość zobowiązania organ podatkowy wskazuje jedynie kwotę zobowiązań, które nie zostały zapłacone w terminie (a więc kwotę zaległości podatkowych). Sama zaległość powstała bez żadnego związku z decyzją organu podatkowego. Jej niewydanie lub niedoręczenie nie ma wpływu na powstanie zaległości podatkowej w podatkach powstających z mocy prawa". Komentator podkreślił również, że "zaległość podatkowa powstaje "automatycznie", niezależnie od woli stron stosunku prawnopodatkowego. Nie ma wpływu na powstanie zaległości kwestia winy podatnika lub organu podatkowego. Nawet błędne działanie organu podatkowego, którego skutkiem jest niezapłacenie podatku w terminie, nie skutkuje niepowstaniem zaległości (z wyjątkiem przewidzianym w art. 52 § 1 pkt 2 o.p.). "(...) Powstanie zaległości podatkowej powoduje również obowiązek wydania przez organ podatkowy decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego, chyba że wszczęcie egzekucji jest możliwe na podstawie deklaracji (podatki powstające z mocy prawa)." Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że art. 26 a ust. 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej nie zawiera przepisu określającego, iż zaległość w zobowiązaniach wobec Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych powinna być bezsporna. Sąd zauważa, że skoro Skarżącej minął termin płatności zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON, a zobowiązanie to nie zostało przedawnione ani umorzone, to stanowi ono zaległość. Zaległość we wpłatach na PFRON istnieje z mocy prawa i jest niezależna od powoływanego wcześniej nieprawomocnego wyroku. Prezes Zarządu PFRON prawidłowo odczytał treść i konsekwencje wynikające z dyspozycji art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej, wstrzymując miesięczne dofinansowanie do czasu uregulowania zaległości. Jest to unormowanie szczególne, mające przy tym charakter materialnoprawny, stanowiące niejako lex specialis – wobec procesowej instytucji klasycznego postępowania administracyjnego, w którym organ miałby powinność zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia kwestii stanowiącej przedmiot innego postępowania. Wstrzymanie miesięcznego dofinansowania nie ma przy tym charakteru nieodwracalnego. Ratio legis unormowania art. 26 a ust. 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej sprowadza się do wprowadzenia możliwości szybkiej reakcji organu na zaległości w zobowiązaniach pracodawcy wobec Funduszu. Jeśli zaległości takie pracodawca posiada - Prezes Zarządu PFRON wstrzymuje decyzją wypłatę kolejnego dofinansowania. Co więcej decyzja taka podlega wykonaniu z dniem wydania. Jeśli by przyjąć, jak oczekuje Skarżąca, że reakcji takiej nie mogą wywołać – jak w realiach sprawy - zaległości kwestionowane przez pracodawcę – stworzony w art. art. 26 a ust. 8 ustawy mechanizm prewencyjnej kontroli stałby się w istocie iluzoryczny. Reasumując skoro Prezes PFRON stwierdził, że Strona posiada wobec Funduszu zaległości przekraczające kwotę 100 złotych, a nadto decyzja dotycząca tej okoliczności ciągle nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, to niezależnie od wstrzymania możliwości wykonania tego rozstrzygnięcia przez Sąd, organy orzekające wydały prawidłowe decyzje w sprawie. Tym samym Sąd także nie podziela także stanowiska Skarżącej wskazującej, że do zastosowania art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej wymagane jest posiadanie nie jednej a kilku zaległości. W ocenie Sądu do zastosowania tego przepisu wystarczające jest posiadanie jakiejkolwiek zaległości przekraczającej 100 złotych. Ustawodawca przyjął kwotę 100 złotych jako kwotę graniczną, która powoduje wydanie decyzji określonej treści. Posiadanie jednej zaległości przekraczającej tę kwotę lub kilku mniejszych przekraczających tę kwotę łącznie winno być traktowane w sposób jednakowy. Organy obu instancji prowadziły postępowanie zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami procedury. Analizując przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się także żadnych naruszeń przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie stwierdza w kontrolowanym postepowaniu naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Ewentualne inne rozstrzygnięcie wydane w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym nie przesądza automatycznie o braku legalności obecnie kontrolowanej decyzji i konieczności jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.