V SA/Wa 1261/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Gminy ... na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia ... maja 2018 r. nr ... w przedmiocie zobowiązania do zapłaty odsetek oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę K. (dalej: "Skarżąca", "Beneficjent", "Gmina") jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: "Minister") z (...)maja 2018 r. nr (...), którą utrzymano w mocy decyzję Centrum Projektów Polska Cyfrowa (dalej: "CPPC", "IW") z (...)sierpnia 2017 r. nr (...) orzekającą o obowiązku zapłaty przez Beneficjenta odsetek. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: 6 czerwca 2014 r. IW zawarła z Beneficjentem umowę o dofinansowanie projektu nr (...)pn. "Likwidacja barier wykluczenia cyfrowego na obszarze Gminy K." (dalej: "Projekt") w ramach działania 8.3. "Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu - elnclusion" osi priorytetowej 8. "Społeczeństwo informacyjne - zwiększenie innowacyjności gospodarki" Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 - 2013. Na podstawie umowy o dofinansowanie, CPPC 25 lutego 2015 r. przekazało Beneficjentowi dofinansowanie w formie pierwszej transzy zaliczki na realizację projektu w wysokości 1 202 221 zł, w tym kwotę 1 021 887,85 zł pochodzącą z budżetu środków europejskich z rachunku w BGK i kwotę 180 333,15 zł stanowiącą dofinansowanie z publicznych środków krajowych z rachunku w NBP. Zgodnie z harmonogramem rzeczowo-finansowym Projektu, stanowiącym załącznik nr 3 do umowy o dofinansowanie, planowane rozliczenie kwoty 1 202 225,50 zł stanowiącej pierwszą transzę zaliczki powinno nastąpić do końca marca 2015 r. Pismem z 24 kwietnia 2015 r. Beneficjent złożył wniosek o płatność nr (...) na kwotę wydatków kwalifikowalnych w wysokości 1 210 225,50 zł, w tym kwotę 1 202 221 zł rozliczającą ww. zaliczkę. Wniosek został zatwierdzony przez IW pismem z 21 maja 2015 r. znak: (...), w którym CPPC poinformowało Beneficjenta, że w związku z nieterminowym złożeniem wniosku o płatność zostaną naliczone odsetki jak dla zaległości podatkowych oraz, że informację o ich wysokości otrzyma odrębnym pismem. Beneficjent pismem z 11 czerwca 2015 r. nie zgodził się z naliczeniem odsetek i poprosił o podjęcie negocjacji zgodnie z § 16 ust. 1 umowy o dofinansowanie. Beneficjent poddał w wątpliwość wskazany przez CPPC sposób naliczenia odsetek za niezłożenie w terminie przedmiotowego wniosku o płatność oraz zaproponował okres sprawozdawczy do końca marca 2015 r. i termin złożenia wniosku o płatność do dnia 30 kwietnia 2015 r., który jego zdaniem jest zgodny z § 6 ust. 9 umowy o dofinansowanie. CPPC pismem z 10 sierpnia 2015 r. podkreśliło, że zgodnie z harmonogramem rzeczowo-finansowym projektu, pierwsza transza zaliczki w wysokości 1 202 221 zł powinna zostać rozliczona do 31 marca 2015 r., w związku z czym odsetki w kwocie 15 547 zł, liczone od 25 lutego 2015 r. do 24 kwietnia 2015 r., tj. od dnia wypłaty pierwszej transzy zaliczki do dnia złożenia wniosku o płatność rozliczającego wymienioną transzę zaliczki na kwotę 1 202 221 zł, zostały naliczone prawidłowo. W piśmie wezwano Beneficjenta do dobrowolnej zapłaty kwoty naliczonych odsetek. Wobec braku zapłaty powyższej kwoty odsetek, CPPC pismem z 11 maja 2017 r. wystosowało do Beneficjenta, w trybie art. 189 ust. 3a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.) dalej: "u.f.p.", wezwanie do zapłaty odsetek w kwocie 15 547 zł wraz z pouczeniem, że w przypadku niedokonania zwrotu żądanej kwoty w terminie 14 dni od doręczenia wezwania, w celu odzyskania należności zostanie wszczęte postępowanie administracyjne. Po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w wezwaniu, CPPC pismem z 19 lipca 2017 r. zawiadomiło Beneficjenta o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu niezapłaconej w terminie kwoty odsetek. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, CPPC decyzją z (...)sierpnia 2017 r. o nr jw. orzekło o obowiązku zapłaty przez Beneficjenta odsetek w wysokości 15 547 zł, liczonych jak dla zaległości podatkowych od kwoty 1 202 221 zł - za okres od 25 lutego 2015 r. do 24 kwietnia 2015 r., tj. od dnia wypłaty pierwszej transzy zaliczki do dnia złożenia wniosku o płatność, rozliczającego ww. zaliczkę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż Beneficjent na podstawie § 2 ust. 4 umowy o dofinansowanie zobowiązany był zrealizować Projekt zgodnie z harmonogramem rzeczowo-finansowym, stanowiącym załącznik nr 3 do umowy, oraz zakończyć go we wskazanym w § 5 ust. 3 okresie kwalifikowalności wydatków. Zgodnie z ustalonym stanem faktycznym Beneficjent nie złożył wniosku o płatność rozliczającego pierwszą transzę zaliczki na kwotę 1 202 221 zł we właściwym terminie określonym przedmiotowym harmonogramem, tj. do 31 marca 2015 r., co skutkowało naliczeniem odsetek od udzielonej kwoty dofinansowania, liczonych jak dla zaległości podatkowych. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Gmina złożyła odwołanie. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Minister decyzją z 24 maja 2018 r. o nr jw. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu dodatkowo podkreślił, iż nierozliczenie przez Beneficjenta zaliczki w terminie wynikającym z umowy o dofinansowanie powoduje powstanie ex lege zobowiązania do zapłaty odsetek, o których mowa w art. 189 ust. 3 u.f.p., w wysokości określonej w tym przepisie. Zobowiązanie z tytułu odsetek naliczonych na podstawie art. 189 ust. 3 u.f.p. powstaje bowiem automatycznie na skutek wystąpienia przesłanek określonych w treści tego przepisu i przeprowadzenie negocjacji w tym zakresie nie jest możliwe. Odnosząc się do kwestii prawidłowego doręczenia Gminie decyzji organu I instancji Minister wyjaśnił, iż art. 392 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) dalej: "k.p.a.", modyfikuje dotychczasowe regulacje w zakresie sposobu doręczania pism w postępowaniu administracyjnym według kryterium podmiotowego. Zamysłem ustawodawcy było nadanie większej dynamiki procesowi administracyjnemu poprzez ułatwienie doręczania pism podmiotom publicznym, które mają obowiązek prowadzenia korespondencji na podstawie przywołanej ustawy z dnia 17 lutego 2015 r. o informatyzacji. Chcąc skutecznie doręczyć pismo procesowe jednemu z takich podmiotów, organ administracji nie musi wypełniać obowiązków wypełnionych w art. 391 k.p.a., tzn. m.in. występować o jego zgodę na doręczanie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Wprowadzenie omawianego ułatwienia nie oznacza jednak, że doręczenia dokonane w tradycyjnej formie, na podstawie art. 39 k.p.a. są bezskuteczne. Nadal bowiem organy administracji mogą prowadzić korespondencję przez operatora pocztowego, swoich pracowników lub inne upoważnione osoby lub organy. Pismo doręczone za pośrednictwem poczty "tradycyjnej" będzie wywoływało skutki prawne także w przypadku, gdy jego adresatem będzie podmiot publiczny w rozumieniu art. 392 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ. Zarzucono naruszenie: art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładnie, niewszechstronne oraz niewyczerpujące wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy i podtrzymanie decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy nie było ku temu przesłanek; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 392 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji nie została skutecznie doręczona Skarżącej. Rozwijając motywy skargi Gmina podniosła, iż w harmonogramie rzeczowo-finansowym z 14 stycznia 2015 r. określono etapy realizacji projektu, zgodnie z którym w styczniu 2015 r. Skarżąca złożyła wniosek o zaliczkę w kwocie 1 202 221 zł. Ponadto przesłano dokumentację przetargową na główne zadanie Projektu, tj. zakup komputerów, celem jej weryfikacji i zatwierdzenia. Termin płatności za sprzęt komputerowy mijał 20 lutego 2015 r. Zaliczkę, o której mowa we wniosku, Skarżąca otrzymała na konto 25 lutego 2015 r., a zatem Gmina zmuszona była z własnych środków zapłacić zobowiązanie wobec kontrahenta, z którym podpisano 22 grudnia 2014 r. umowę. W przypadku braku zapłaty kontrahent miał prawo naliczyć odsetki za nieterminową wpłatę. Ta sytuacja spowodowała, że kwota która miała być zaliczką okazała się refundacją poniesionych wcześniej kosztów. W ocenie Skarżącej termin rozliczenia zaliczki winien być interpretowany zgodnie z § 6 ust. 9 umowy o dofinansowanie, zgodnie z którym Beneficjent jest zobowiązany do przedłożenia do IW wniosku o płatność pośrednią i wniosek ten będzie składany co najmniej raz na trzy miesiące, licząc od momentu podpisania umowy w terminie 30 dni od zakończenia danego okresu sprawozdawczego. Za okres sprawozdawczy uwzględniono zgodnie z harmonogramem okres do marca 2015 r. (etap realizacji), a co za tym idzie termin złożenia wniosku do 30 kwietnia 2015 r. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 392 k.p.a. Gmina podniosła, iż mając na uwadze zasadę racjonalnego ustawodawcy należy uznać, że konstruując powyższy przepis, z pełną świadomością wprowadzono zasadę doręczeń w stosunku do podmiotów wykonujących zadania publiczne na elektroniczną skrzynkę podawczą. Gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić od tej zasady wyjątki, wprowadziłby takie zapisy w Kodeksie. Do powyższej zasady zastosował się również organ II instancji, ponieważ wydaną przez siebie decyzję doręczył na elektroniczną skrzynkę podawczą Skarżącej. Natomiast zgodnie z tokiem rozumowania określonym w zaskarżonej decyzji, "mógł przecież ją doręczyć" w formie "tradycyjnej", ale z jakiegoś powodu tego nie zrobił. Powyższe, zdaniem Skarżącej, świadczy o błędnej wykładni art. 392 k.p.a., której dokonał Minister i błędnym uznaniu, że decyzja organu l instancji została doręczona skutecznie. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości swoje stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja Ministra jest prawidłowa. Ocena ta wynika z konfrontacji prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych z dyspozycjami norm zawartych w przepisach prawnych mających zastosowanie w sprawie. Zgodnie z art. 189 ust. 3 u.f.p. w przypadku niezłożenia wniosku o płatność na kwotę lub w terminie, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie ust. 4, od środków pozostałych do rozliczenia, przekazanych w ramach zaliczki, nalicza się odsetki jak dla zaległości podatkowych, liczone od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność. Z literalnego brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, iż organ musi naliczyć odsetki, jeżeli stwierdzi zaistnienie okoliczności, o których mowa w tym przepisie. Decyzja o zapłacie odsetek ma charakter decyzji deklaratoryjnej, tj. jedynie potwierdzającej konieczność zapłaty odsetek w określonej wysokości na skutek wystąpienia zdarzenia, z którym ustawa wiąże obowiązek naliczenia odsetek. Dla powstania zobowiązania z art. 189 ust. 3 u.f.p. nie są zatem istotne przyczyny, z powodu których doszło do nierozliczenia zaliczki w sposób określony w umowie o dofinansowanie. Dlatego też powoływanie się przez Skarżącą na odmienną interpretację postanowień umowy o dofinansowanie nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Tym niemniej należy wskazać, iż postanowienia § 6 ust. 9 przywołane przez Beneficjenta dotyczą sytuacji wyjątkowej i odnoszą się do wniosku o płatność pośrednią, w której pomimo braku wydatków po stronie Beneficjenta jest on zobowiązany do przedkładania wniosków o płatność z wypełnioną częścią dotyczącą przebiegu realizacji Projektu (częścią sprawozdawczą). Ponadto rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 18 grudnia 2009 r. w sprawie warunków i trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz. U. z 2016 r., poz. 1161, dalej jako: "rozporządzenie") w § 5 ust. 1 stanowi, że rozliczenie zaliczki polega na wykazaniu przez beneficjenta wydatków kwalifikowalnych we wnioskach o płatność złożonych do właściwej instytucji, w terminach i na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie oraz zgodnie z systemem realizacji danego programu operacyjnego, lub na zwrocie zaliczki. Zgodnie z umową o dofinansowanie, do której odwołuje się § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia Skarżąca zobowiązana była do rozliczenia udzielonego jej dofinansowania w formie zaliczki w terminie określonym w harmonogramie rzeczowo-finansowym, będącym załącznikiem nr 3 do umowy o dofinansowanie. Zgodnie z tym harmonogramem pierwsza transza zaliczki w wysokości 1 202 221 zł powinna zostać rozliczona do 31 marca 2015 r. Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 60 pkt 6 u.f.p. odsetki od nierozliczonej w terminie zaliczki stanowią środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Zgodnie natomiast z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, dotyczący zobowiązań podatkowych. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania. Art. 189 ust. 3 u.f.p. określa, kiedy powstaje obowiązek zapłaty odsetek od środków przekazanych w formie zaliczki. Zobowiązanie to powstaje zatem z momentem zaistnienia okoliczności tam przewidzianych, a więc w przypadku niezłożenia wniosku o płatność na kwotę lub w terminie, o których mowa w rozporządzeniu. Tym samym obowiązek zapłaty odsetek powstaje z mocy prawa. Zgodnie z art. 189 ust. 3a u.f.p., w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 3, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do zapłaty odsetek lub wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Z art. 189 ust. 3b u.f.p., wynika zaś, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 3a, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej, instytucji pośredniczącej albo instytucji wdrażającej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy o zasadach realizacji programów wydaje decyzję o zapłacie odsetek określającą kwotę środków, od których nalicza się odsetki oraz termin, od którego nalicza się odsetki, a także sposób ich zapłaty. Wobec powyższego Sąd stwierdza, iż w rozpoznawanej sprawie działania organów były prawidłowe. Skarżąca zobowiązana była złożyć wniosek o płatność do 31 marca 2015 r., zaś uczyniła to 24 kwietnia 2015 r., tj. 24 dni po terminie wynikającym z umowy o dofinansowanie. W konsekwencji naliczenie odsetek za ten okres było zasadne. W myśl bowiem § 6 ust. 10 umowy o dofinasowanie w przypadku niezłożenia do Instytucji Wdrażającej wniosku o płatność pośrednią potwierdzającą rozliczenie zaliczki przez Beneficjenta na kwotę lub w terminach określonych w harmonogramie rzeczowo-finansowym projektu, od środków pozostałych do rozliczenia, przekazanych w ramach zaliczki, nalicza się odsetki jak od zaległości podatkowych, liczone od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność. W treści skargi Skarżąca zarzuciła także naruszenie szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego podnosząc, iż organ nie wyjaśnił dostatecznie sprawy oraz podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu powyższe zarzuty uznać należało za nietrafne. Fakt, że organy oceniły zaprezentowaną przez Skarżącą argumentację odmiennie, nie oznacza, że nie wzięły jej pod uwagę. Organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił, w oparciu o zebrane w sprawie dowody, powody określenia stronie wysokości należnych odsetek od nierozliczonej w terminie części zaliczki na dofinansowanie realizacji projektu, odnosząc się przy tym do zarzutów i twierdzeń podnoszonych przez stronę. W kontrolowanej sprawie podjęto wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organy zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Wyciągnięte w sprawie wnioski są logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione. Poszczególne dowody poddano szczegółowej analizie i ocenie, dowody zostały także ocenione we wzajemnej łączności. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób budzący zaufanie do tych organów, które udzielały stronie niezbędnych informacji i wyjaśnień o przepisach prawa pozostających w związku z przedmiotem tego postępowania. Organ dokonał również oceny argumentów przedstawianych przez stronę, umożliwił jej zapoznanie się z aktami sprawy oraz ustosunkowanie się do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wyjaśnił też zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. Rozstrzygnięcie zapadło ponadto w oparciu o przepisy obowiązującego prawa, które organy zastosowany w prawidłowy sposób. Bezzasadny jest również zarzut Skarżącej dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 392 k.p.a., a dotyczący nieprawidłowości w zakresie skuteczności doręczenia decyzji. Zgodnie z ww. przepisem w przypadku, gdy stroną lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny obowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2005 r. nr 64 poz. 565), doręczenia dokonuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu. Przepisu art. 391 k.p.a. nie stosuje się. Jak słusznie jednak zwrócił uwagę organ, wprowadzenie omawianego ułatwienia w zakresie doręczeń nie oznacza, że doręczenia dokonane w tradycyjnej formie, na podstawie art. 39 k.p.a., są bezskuteczne. Nadal bowiem organy administracji mogą prowadzić korespondencję przez operatora pocztowego, swoich pracowników lub inne upoważnione osoby lub organy. Nadal pismo doręczone za pośrednictwem poczty "tradycyjnej" będzie wywoływało skutki prawne także w przypadku, gdy jego adresatem będzie podmiot publiczny w rozumieniu art. 392 k.p.a. Tym samym doręczenie Skarżącej decyzji administracyjnych za pośrednictwem operatora pocztowego stanowiło skuteczne wprowadzenie tych decyzji do obrotu prawnego i spowodowało rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia środków zaskarżenia, z czego Skarżąca skorzystała w niniejszej sprawie. W związku z tym brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, iż ww. sposób doręczenia decyzji spowodował pozbawienie Skarżącej możliwości obrony jej praw, jak to próbuje przedstawiać sama Skarżąca w oparciu o przytoczone przez nią orzeczenie NSA z dnia 18 stycznia 2017 r. o sygn. akt I OSK 448/16. Na marginesie już tylko należy wskazać, iż wspomniane orzeczenie dotyczy zupełnie innego stanu faktycznego, ponieważ rozstrzygano w nim okoliczność braku doręczenia decyzji, co w niniejszym sprawie nie miało miejsca. Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku