V SA/Wa 1262/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. G. - wspólnik spółki jawnej P. P. "[...]." M. G., A. F. sp. j. z siedzibą w S. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]; L.dz.386[...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od środków pobranych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę. Przedmiotem skargi M. G. (dalej: "Skarżąca" lub "Strona") wspólnika spółki jawnej: Praktyka Pielęgniarek "A." M. G., A. F. Spółka Jawna z siedzibą w Skwierzynie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Prezesa Zarządu Funduszu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia (...) maja 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia (...) listopada 2018 r. odmawiająca umorzenia kwoty 2.831,68 zł stanowiącej odsetki od środków PFRON pobranych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okresy sprawozdawcze: od sierpnia do grudnia 2013 r., od stycznia do grudnia 2014 r., od stycznia do grudnia 2015 r., styczeń 2016 r. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia (...) lipca 2017 r. znak: (...) Prezes Zarządu PFRON, na podstawie art. 49 e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji nakazał stronie zapłatę kwoty 2 831,68 zł stanowiącej odsetki od środków Funduszu przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okresy od sierpnia do grudnia 2013 r., od stycznia do grudnia 2014 r., od stycznia do grudnia 2015 r., styczeń 2016 r. W związku z powyższym pismem z dnia 10 stycznia 2018 r., Strona została wezwana do zwrotu środków Funduszu wypłaconych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za: 20 dni okresu sprawozdawczego: sierpień 2013 r. oraz za okresy: wrzesień - grudzień 2013 r., styczeń - grudzień 2014 r., styczeń - grudzień 2015 r., styczeń 2016 r. wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia otrzymania środków do dnia ich zwrotu. W dniu 17 stycznia 2018 r. na rachunek bankowy Funduszu wpłynęła kwota 11.270,66 zł tytułem zwrotu należności głównej. Do zapłaty pozostała kwota odsetek w wysokości 2.831,68 zł. Pismem z dnia 20 lipca 2018 r. (wpływ do PFRON w dniu 24 lipca 2018 r.) strona zwróciła się o umorzenie w całości łącznej kwoty 2.831,68 zł stanowiącej odsetki od środków przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne. Strona podniosła, iż nie była świadoma, że po przekształceniu spółki w spółkę jawną znacznie zmieniła się jej sytuacja prawna. Strona nie wiedziała, że odprowadzane przez nią składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe nie są składkami obowiązkowymi po ustaleniu prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, a więc nie podlegają refundacji przez Fundusz. Do wniosku strona dołączyła pismo z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczące rozliczenia konta ZUS. Organ I instancji podkreślił, że strona w toku postępowania administracyjnego w zakresie umorzenia należności nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia polegającego na możliwości przeglądania akt sprawy przed wydaniem decyzji, zapoznania się i wypowiedzenia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego oraz nie przekazała do PFRON brakujących dokumentów, oświadczeń i informacji, o przesłanie których wezwano stronę. Decyzją z dnia (...) listopada 2018 r. znak: (...) Prezes Zarządu PFRON odmówił umorzenia kwoty 2 831,68 zł stanowiącej odsetki od środków Funduszu pobranych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okresy sprawozdawcze: od sierpnia do grudnia 2013 r., od stycznia do grudnia 2014 r., od stycznia do grudnia 2015 r., styczeń 2016 r. Strona zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskodawczyni podkreśliła w uzasadnieniu wniosku, iż dokonała należytej staranności w zakresie prowadzenia sprawy oraz wskazała, iż została wprowadzony w błąd w zakresie sytuacji prawnej w jakiej się znajdowała. Podniosła, iż PFRON nie działał zgodnie z zasadą szybkości, wnikliwości i prostoty postępowania pokreśloną w art. 12 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2069) - zwanej dalej "k.p.a."., przez co dopuścił się bezczynności. Zaskarżoną do Sądu decyzją Prezes Zarządu Funduszu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych utrzymał w mocy decyzję własną z (...) listopada 2018 r. Organ administracji podniósł, że we wniosku o umorzenie odsetek Skarżąca powołała się na "inne przyczyny zasługujące na uwzględnienie" wskazując na brak wiedzy o braku obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne oraz bezczynność PFRON wynikającą z tego, iż wezwanie do zwrotu środków Strona otrzymała dopiero po upływie prawie dwóch lat od wstrzymania refundacji, przez co była narażona na podwyższone odsetki. Odnosząc się do podniesionego przez stronę zarzutu, iż nie była świadoma, iż opłacane przez nią jako wspólnika spółki jawnej składki na ubezpieczenia społeczne nie są składkami obowiązkowymi po ustaleniu prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, a więc nie są refundowane przez Fundusz, organ podniósł, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 marca 2008 r. sygn. akt III UK 93/07 wskazał, iż "jedną z zasad demokratycznego państwa prawnego jest wymóg jawności prawa, (...) w związku z zasadą jawności prawa obowiązuje również zasada: "nieznajomość prawa szkodzi", podkreślająca, że osoby uczestniczące w obrocie prawnym powinny wykazywać się aktywnością w ustalaniu swojej sytuacji prawnej". Organ wysnuł hipotezę, że Strona wnosząc o wypłatę refundacji składek na ubezpieczenia społeczne nie zapoznała się z obowiązującymi aktami prawnymi (ustawą o rehabilitacji oraz ustawą z dnia z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych), z których wynikały uprawnienia do otrzymania refundacji. W ocenie organu, Skarżąca nie dochowała należytej staranności w zakresie prowadzenia swoich spraw oraz mogła poczynić większe starania w celu niedoprowadzenia do sytuacji, w której zobowiązana została do zwrotu przyznanej refundacji. Podniósł, iż we wnioskach Wn-U-G wnioskodawca własnoręcznym podpisem oświadcza, że dane w nich zawarte są zgodne ze stanem faktycznym i prawnym, co w interpretacji przyjmujących wnioski Wn-U-G oznacza, że dla strony składki na ubezpieczenia społeczne były za dany okres składkami, które powinien obowiązkowo, a nie dobrowolnie odprowadzać do ZUS. Wskazał również, że Fundusz na etapie badania wniosku o wypłatą refundacji nie ma obowiązku badać wiarygodności informacji w nim zawartych. Zdaniem organu w związku z wyjątkowym uprawnieniem w postaci możliwości uzyskania refundacji składek na ubezpieczenia społeczne wnioskodawca powinien dołożyć szczególnej staranności w spełnianiu warunków, z którymi łączy się przyznanie środków z PFRON. Z tego względu Prezes nie uznał argumentu Skarżącej dotyczącego niewiedzy o opłacaniu do ZUS nieobowiązkowych składek na ubezpieczenia społeczne, bowiem warunki dotyczące sposobu opłacania składek do ZUS określają przepisy prawa powszechnie obowiązującego, z których treścią każdy zainteresowany należycie dbający o własne interesy może i powinien się zapoznać, zwłaszcza podejmując czynności prawne. Organ podkreślił również, iż w toku postępowania o umorzenie odsetek Skarżąca nie przedstawiła dokumentów, o przesłanie których organ wezwał w piśmie z dnia 7 sierpnia 2018 r. znak: L.dz.8428O.08Q3117A0 oraz ponownie w piśmie z dnia 21 lutego 2019 r. znak: L.dz. 12945.08Q3117A0, potwierdzających obecną sytuację finansową strony oraz jej zdolności płatnicze. W związku tym organ stwierdził, że uniemożliwiło to organowi przeprowadzenie pełnego postępowania oraz ocenę, czy w okolicznościach niniejszej sprawy występuje przesłanka ważnego interesu strony. Wyjaśnił, iż dopiero na podstawie przekazanej przez Stronę dokumentacji Fundusz mógłby rozstrzygnąć, czy sytuacja Strony stwarza podstawy do zastosowania ulgi. W skardze do Sądu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie kwoty 2 831,68 zł stanowiącej odsetki od środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: a) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 49f ust. 3a w związku z art. 49f ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1172, z późn. zm.; dalej jako: "ustawa o rehabilitacji") poprzez błędne przyjęcie, iż przesłanki umożliwiające umorzenie odsetek nie zostały spełnione, b) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie jest zasadna. Stosownie do przepisów art. 49f ust. 1 pkt 1, ust. 3a i ust. 3b ustawy o rehabilitacji, na wniosek dłużnika Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych może umorzyć w części lub w całości należności w drodze decyzji, w przypadku uzasadnionym ważnym interesem dłużnika, interesem publicznym, względami gospodarczymi lub społecznymi, lub innymi przyczynami zasługującymi na uwzględnienie, w szczególności w razie całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 49 ust. 5b. Instytucja umorzenia należności została skonstruowana na zasadzie uznania administracyjnego, gdyż kwestię oceny zaistnienia wskazanych w nim przesłanek oraz oceny ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ustawodawca pozostawił Prezesowi Zarządu PFRON. Uznanie to ograniczone jest konstytucyjną zasadą państwa prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Organ w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie dokonuje oceny zasadności udzielenia ulgi. Do uznania organu pozostawiono ocenę, czy dana sytuacja jest przypadkiem uzasadnionym ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym. Uznaniowość ta nie oznacza dowolności w podejmowaniu decyzji, albowiem orzekając w tych sprawach organ jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w ramach którego powinien ustalić aktualną sytuację finansową dłużnika. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że nie istnieje przepis prawa, w myśl którego pozostawanie w trudnej, czy nawet bardzo trudnej sytuacji materialnej automatycznie wiąże się z przyznaniem ulgi w spłacie należności przysługującym jednostkom sektora finansów publicznych. Nawet w sytuacji, gdy wnioskodawca spełnia przestanki do umorzenia należności, zastosowanie takiej ulgi nie jest obligatoryjne, lecz pozostaje w sferze uznania organu administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w przypadku decyzji uznaniowych organ administracyjny zobowiązany jest wyważyć słuszny interes obywatela i interes społeczny. O istnieniu ważnego interesu strony nie decyduje jej subiektywne przekonanie, lecz obiektywne kryteria, zgodne z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości. Natomiast przez interes publiczny rozumie się dyrektywę postępowania nakazująca mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego itd. (tak NSA w wyroku z dnia 21 maja 2003 r., sygn. akt III SA 2752/01). Jak wynika z akt sprawy organ w związku z faktem powoływania się przez Skarżąca na swoją złą sytuację zdrowotną i finansową, wzywał stronę skarżącą do przedstawienia enumeratywnie wymienionych dowodów w celu wykazania istnienia przesłanek do zastosowania ulgi, informując o skutkach niezastosowania się do wezwania (pismo organu z 10 sierpnia 2018 r.). W odpowiedzi na powyższe Skarżąca przesłała jedynie zaświadczenie lekarskie i plik faktur za wykupione leki. Zdaniem Sądu organ prawidłowo uznał, że te okoliczności nie pozwoliły na ustalenie, że za umorzeniem odsetek przemawia ważny interes dłużnika. Podnieś należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 sierpnia 2018 r., sygn. akt II FSK 168/16 stwierdził, że ważny interes zobowiązanego to sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków, bądź trudnej sytuacji ekonomicznej zobowiązany nie jest w stanie uregulować zaległości. Interes publiczny to sytuacja, gdy zapłata zaległości podatkowych spowoduje konieczność sięgania przez podatnika do środków pomocy państwa, gdyż nie będzie w stanie zaspokajać swoich potrzeb materialnych W niniejszej sprawie nie można przyjąć, że występuje tak rozumiany interes publiczny, natomiast niewątpliwe jest istnienie interesu publicznego w uzyskaniu odsetek z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, który uzasadnia odmowę udzielenia wnioskowanej ulgi. Badając sprawę organ w powyższym zakresie nie naruszył zasad postępowania w zakresie przeprowadzenia i oceny dowodów. Podnoszona przez Skarżącą kwestia wezwania jej do zwrotu wypłaconych środków dopiero po dwóch latach od wstrzymania refundacji nie ma zasadniczego znaczenia w niniejszej sprawie, która dotyczy umorzenia odsetek od środków przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne. Wskazać należy, że Skarżąca korzystała z refundacji składek na ubezpieczenia społeczne, do ponoszenia których nie była zobowiązana na podstawie obowiązujących przepisów. Wyjaśnienia wymaga, że refundacja składek obowiązkowych stanowi pomoc publiczną de minimis, a z zasadami i warunkami ich uzyskania oraz ze swoją sytuacją prawną jako osoby ubezpieczonej przedsiębiorca powinien zapoznać się przed złożeniem pierwszego wniosku o wypłatę. Jak słusznie zauważył organ we wnioskach Wn-U-G znajduje się pouczenie, w którym wprost mowa jest o kwotach składek obowiązkowych, o jakie przedsiębiorca może wnioskować. Zauważyć należy, iż składając wnioski o refundację Skarżąca oświadczała, że dane zwarte we wniosku są zgodne ze stanem prawnym i faktycznym. Natomiast pobranie przez nią świadczenia jako nienależne podlegały zwrotowi z odsetkami. Podkreślenia wymaga, że tworząc instytucję pomocy niepełnosprawnemu przedsiębiorcy w art. 25a i nast. ustawy o rehabilitacji ustawodawca przyjął, że w interesie Państwa jest refundacja tylko składek obowiązkowych na ubezpieczenia społeczne. Z tego względu wnioskowanie o pomoc nienależną, a następnie podnoszenie zarzutu późnego żądania zwrotu pobranych kwot nie mogą stanowić przesłanki zasługującej na uwzględnienie przy rozpatrywaniu podania o umorzenie należności. Wyjaśnienia wymaga, że umorzenie zaległości jest instytucją o charakterze wyjątkowym, ponieważ zasadą jest zwracanie nienależnie pobranej pomocy z odsetkami, a nie zwalnianie z tego obowiązku. Z tego względu organ mógł uznać pierwszeństwo interesu publicznego, kierując się szczególnym, publicznoprawnym charakterem tych należności oraz celami, na które są przeznaczone ze swej istoty (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 kwietnia 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 571/08). Podkreślenia również wymaga, że niezasadne są także zarzuty dotyczące zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, gdyż organ dokonuje oceny zasadności udzielenia ulgi w oparciu o materiał dowodowy przedstawiony przez wnioskodawcę. W niniejszej sprawie Skarżąca była wzywana do dostarczenie konkretnych dokumentów, czego nie uczyniła zarówna przed organem I instancji, jak i wraz z wniesionym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Umorzenie należności będące najdalej idącą ulgą powinno mieć zastosowanie w sytuacjach nadzwyczajnych. Wystąpienie okoliczności nadzwyczajnych jest ustalane przez organ przy aktywnym udziale osoby, która zamierza z ulgi skorzystać. Nie można bowiem przyjąć, iż to na organie spoczywa obowiązek poszukiwania dowodów na poparcie okoliczności uzasadniających zastosowanie ulgi w postaci umorzenia zobowiązań dłużnika, tylko i wyłącznie z tego powodu, że osoba złożyła taki wniosek. Obowiązki organów administracji, wynikające z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w zakresie prowadzenia z urzędu postępowania dowodowego nie sięgają tak daleko, by przyjmować, że Strona jest zwolniona z współudziału w zebraniu materiału dowodowego. Nie przeprowadzenie dowodów pozostających w dyspozycji Strony jest wynikiem braku współdziałania strony w ustaleniu prawdy materialnej, a nie skutkiem naruszenia przez organ administracji publicznej art. 10 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego organ dwukrotnie wzywał wnioskodawcę do przedstawienia dowodów potwierdzających okoliczności, które ich zdaniem uzasadniają ich żądanie. Pozostała ona jednak bierni do końca postępowania. Przedstawione zaświadczenie lekarskie oraz recepty nie są wystraczającymi dowodami w tej materii. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się, że realizując zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Strona nie jest jednakże zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnieniu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawiać wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1291/12 - System Informacji Prawnej Lex nr 1421792, wyrok NSA z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt 1560/10 System Informacji Prawnej Lex nr 1083620). Zgromadzony rzetelnie przez organy administracji materiał dowodowy nie pozwolił na wyjaśnienie, czy w sprawie występują okoliczności uzasadniające uwzględnienie wniosku Skarżącej o umorzenie należności pieniężnych. Wyjaśnienie tych okoliczności wymagało złożenia przez Skarżącą dowodów, które tylko ona była w stanie przedstawić. Skoro, mimo wezwań organów administracji, nie złożyła żądanych dokumentów i wyjaśnień, w szczególności dowodów wymienionych w wezwaniu organu, to obciążały ją skutki prawne takich działań. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy nie dopuściły się naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy. Z wyłożonych względów skargę jako niezasadną należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, na postawie art. 151 p.p.s.a.