V SA/Wa 1267/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpiecznia społeczne, ubezpiecznie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej także jako: ZUS, organ) odmówił P. S.A. w likwidacji w W. (dalej także jako: strona, spółka) umorzenia należności za pracowników w części finansowej przez płatnika oraz odsetek od składek w części finansowej przez ubezpieczonych na: • ubezpieczenie społeczne – za okresy od 01/2007 do 02/2007r., od 04/2007 r. do 07/2007 r., od 10/2011 r. do 01/2012 r., od 04/2012 r. do 10/2012 r., 12/2012, 02/2013 w łącznej kwocie 446081,20 zł w tym z tytułu: składek – 327 541,00 zł, odsetek liczonych na dzień [...] czerwca 2014 r. – 118505,00 zł kosztów upomnienia -35,20 zł; • ubezpieczenie zdrowotne – za okresy od 10/2011 r. do 01/2012 r., od 04/2012 r. do 10/2012 r., 12/2012 r., 02/2013 r. w łącznej kwocie 34450,00 zł w tym z tytułu odsetek liczonych na dzień [...] czerwca 2014 r. – 34 450,00 zł, • Fundusz Pracy i FGŚP – za okresy od 01/2007 r. do 02/2007 r., od 04/2007 r. do 07/2007 r., 02/2013 w łącznej kwocie 1958,11 zł w tym z tytułu: składek – 1440,31 zł, odsetek liczonych na dzień [...] czerwca 2014 r. – 509,00 zł, kosztów upomnienia – 8,80 zł, Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ZUS decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]: 1) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 01/2007 -07/2007 w kwocie 19306,44 zł z uwagi na przedawnienie należności i w tym zakresie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, 2) w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. ZUS wskazał, że spółka zwróciła się o umorzenie zadłużenia powstałego w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą powołując się na trudną sytuację finansową. W związku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy ZUS wskazał spółce, że istnieje możliwość uzupełnienia wniosku o dodatkowe dokumenty mające wpływ na rozstrzygnięcie. Podkreślił jednocześnie, że na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy składają się zebrane w toku całego prowadzonego postępowania dokumenty szczegółowo wymienione w uzasadnieniu w/w decyzji (zob. str. 2,3 i 4 tegoż uzasadnienia). Następnie organ zacytował treść art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz. U. z 2009 r. nr 205 poz. 1585 ze zm., dalej także jako ustawa o sus, lub ustawa). Zdaniem ZUS dokonana ocena materiału dowodowego pod kątem spełnienia poszczególnych przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy wykazała, że nie występują okoliczności określone w pkt 3 -4b. Świadczą o tym następujące fakty: - spółka nie zaprzestała prowadzenia działalności, - kwota zadłużenia znacznie przekracza wysokość kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; - nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, gdyż wobec Spółki postępowanie likwidacyjne nadal się toczy; - nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu upadłościowym, gdyż Sąd oddalił wnioski o ogłoszenie upadłości. W ocenie ZUS w przedmiotowej sprawie wystąpiły natomiast przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 5 i 6. Świadczy o tym fakt, iż Sąd trzykrotnie oddalił wnioski o ogłoszenie upadłości Spółki na mocy art. 13 ust. 1 ustawy - Prawo upadłościowe. Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. umorzył postępowanie egzekucyjne stwierdzając, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przewyższających wydatki egzekucyjne. Również Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym dla [...] wydając postanowienie z [...] lutego 2016 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego stwierdził bezskuteczność egzekucji, jednak mimo wydania powyższych postanowień Zakład może ponownie wszcząć postępowanie egzekucyjne, jeżeli uzyska informacje o majątku zobowiązanego, z którego można będzie prowadzić egzekucję. Tym samym, Zakład uznał, iż brak jest wystarczających, samoistnych przesłanek by umorzyć Spółce posiadane zadłużenie, stojąc na stanowisku, iż definitywne umorzenie zobowiązań Spółki byłoby aktem przedwczesnym. Organ podkreśla, że aktualnie nie można stwierdzić, iż Spółka zakończyła prowadzenie działalności, gdyż nie została wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego. Wobec Spółki aktualnie toczy się postępowanie likwidacyjne, a byli członkowie zarządu działają jako likwidatorzy spółki. Tym samym nie można również stwierdzić, iż nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym lub umorzonym postępowaniu upadłościowym. Dodatkowo Zakład wskazuje, że umorzenie należności z tytułu składek - zgodnie z brzmieniem art. 28 ustawy o sus - ma charakter fakultatywny, co oznacza, iż Zakład ma prawo podjąć decyzję o ich umorzeniu, nie ma natomiast takiego obowiązku. Nawet spełnienie przesłanek określonych w przepisach regulujących kwestię umorzenia składek jedynie otwiera możliwość ich umorzenia, ale nie obliguje Zakładu do umorzenia tych należności. W każdej bowiem sytuacji rozważony winien być publicznoprawny charakter przedmiotowych należności z tytułu składek oraz interes funduszy, na które składki są przekazywane. Zdaniem ZUS przedstawione przez Spółkę okoliczności nie są zatem w świetle cytowanych przepisów samoistną i wystarczającą podstawą do wydania przez Zakład pozytywnej decyzji. Decyzję wyżej opisaną zaskarżyło P. S.A. w likwidacji w W. w części dotyczącej jej pkt 2. W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, iż na rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy czekała 1 rok i 3 miesiące. Poza tym spółka nie może się w części zgodzić z tezami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wbrew temu co twierdzi Zakład, Spółka zaprzestała prowadzenie działalności gospodarczej. Zgodnie z zapisem art. 468 kodeksu spółek handlowych likwidatorzy powinni zakończyć interesy Spółki. Nowe interesy mogą podejmować tylko wówczas, gdy to jest potrzebne do ukończenia spraw w toku. Zgodnie z tym zapisem Spółka nie podejmowała się żadnych nowych prac po podjęciu przez walne zgromadzenie uchwały o likwidacji. Ostatnią fakturę z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej Spółka wystawiła w sierpniu 2013 r. Późniejsze przychody Spółki dotyczyły zbycia środków trwałych przez komornika. Pozostałe środki trwałe zostały uznane przez komornika za nie posiadające wartości rynkowej. W maju 2016 r. udało się zbyć likwidowany sprzęt geodezyjny. Uznanie przez Zakład, że nie można stwierdzić, iż Spółka zakończyła prowadzenie działalności, gdyż nie została wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego nie jest prawdziwe. W KRS jest zarejestrowanych wiele firm, które już dawno zakończyły działalność, bądź wręcz nie istnieją. Z przedstawionych Zakładowi dokumentów wynika, że nie może nastąpić zaspokojenie należności w postępowaniu likwidacyjnym ze względu na wysokość zobowiązań Spółki. Nie może nastąpić zaspokojenie należności Spółki w postępowaniu upadłościowym, ponieważ Sąd nie wszczął postępowania upadłościowego w stosunku do Spółki, uznał bowiem, że Spółka nie posiada wystarczających środków na sfinansowanie tego postępowania. Zakład potwierdza, że zarówno Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] jak i Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym dla [...] umorzyli postępowania egzekucyjne z powodu braku środków, a pozostały majątek nie ma wartości rynkowej. Potwierdza to niemożliwość znalezienia środków na spłatę zobowiązań. Założenie przez Zakład, że może w przyszłości wszcząć postępowanie egzekucyjne, jeżeli uzyska informacją o majątku zobowiązanego, z którego można będzie prowadzić egzekucję, jest w świetle przedłożonych przez Spółkę dokumentów błędne, bo Spółka nie ma już majątku, którego spieniężenie dałoby dodatkowe środki finansowe, ani należności, które zasiliłyby pieniędzmi zajęte od lat konto Spółki. Na potwierdzenie, tego przesłano kopię Postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w W. [...] Krajowego Rejestru Sądowego z dnia [...] listopada 2014 r. stwierdzającego niemożność zapewnienia środków na koszty dalszego przechowywania dokumentacji Spółki potwierdzające rzeczywisty stan finansowy Spółki. Skarżąca zdaje sobie sprawę z faktu, że zapis art. 28 ustawy o sus jest fakultatywny i Zakład może w związku z tym podjąć zarówno pozytywną jak i negatywną decyzję. Jednakże w sytuacji Spółki można zgodnie z art. 28 umorzyć należności z tytułu składek ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. Spółka zgodnie z przedstawionymi dokumentami jest całkowicie niewypłacalna i jest już od dłuższego czasu tzw. spółką "martwą". Spółka rozpoczęła likwidację bez środków na likwidację z zajętym majątkiem i blokowanym kontem bankowym. W świetle przedstawionych faktów Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien umorzyć należności z tytułu składek, co pomogłoby w likwidacji Spółki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określono m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję, może decyzję w całości lub części uchylić, stwierdzić jej nieważność w całości lub części lub stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa. Sąd nie ma natomiast kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku strony skarżącej i orzeczenia o umorzeniu zadłużenia lub odmowie umorzenia. Te kompetencje przysługują wyłącznie Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Decyzje dotyczące umarzania zadłużenia wobec ZUS są decyzjami "uznaniowymi". Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, jest to bowiem wyłączna kompetencja uprawnionego organu. Do kompetencji sądu administracyjnego należy dokonanie oceny prawnej zaskarżonej decyzji i postępowania, które doprowadziło do jej wydania oraz udzielenie wskazań co do dalszego postępowania. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez ZUS, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności zarówno z przepisami procesowymi jak i z normami prawa materialnego, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Sąd podkreśla jednocześnie, że zasadą ustaloną w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz.U. 2009 r. Nr 205, poz.1585 ze zm.) jest, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem postanowień ust. 3a. Sytuacje całkowitej nieściągalności zostały wyliczone w art.28 ust. 3 ustawy. Wyliczenie zawarte w przepisie art. 28 ust. 3 ustawy jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2 i 3 zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Od zasady możliwości umorzenia składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności ustawa przewiduje dwa wyjątki. Pierwszy wyjątek dotyczy składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, do których to składek nie stosuje się przepisów dotyczących umorzenia. Drugi wyjątek został opisany w art. 28 ust. 3a ustawy, który stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Tym samym ustawodawca dopuścił możliwość umorzenia, pomimo braku całkowitej nieściągalności składek z tytułu ubezpieczenia tych ubezpieczonych, którzy są równocześnie płatnikami składek, czyli np. przedsiębiorców. Przesłanki uzasadniające umorzenie należności wymienionych w ust. 3a, zostały przykładowo wymienione w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz.U. Nr 141, poz.1365, zwanego dalej "rozporządzeniem"). Zgodnie z § 3 ust.1 tego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Wyliczenie przesłanek zawartych w § 3 ust. 1 rozporządzenia jest wyliczeniem przykładowym i podstawą umorzenia zadłużenia w oparciu o ten przepis mogą być również inne okoliczności, które będą stanowiły podstawę do uznania, że dłużnik ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W rozpoznawanej sprawie możliwość umorzenia zadłużenia skarżącej ze względu na jej status, oraz sytuacją prawną była rozpatrywana (zasadnie) w oparciu o art. 28 ust. 3 ustawy. W ocenie sądu trzeba zgodzić się z organem, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci wielu dokumentów wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazywał na to, iż w przypadku spółki nie wykazano istnienia okoliczności o których mowa w pkt 3, 4, 4a i 4b ustawy. Spółka nie zaprzestała przecież prowadzenia działalności. Poza tym: 1) kwota jej zadłużenia znacząco przekracza wysokość kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 2) nie miało miejsca zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu upadłościowym albowiem sąd oddalił wnioski o ogłoszenie upadłości, 3) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, ponieważ wobec skarżącej także postępowanie nadal się toczy. Zdaniem sądu nie zmienia oceny zaskarżonej decyzji fakt uznania przez ZUS spełnienia w przypadku strony przesłanek przewidzianych w art. 28 ust. 3 pkt 2, 5 i 6 ustawy. Spełnienie tychże przesłanek jak i powołanie się przez spółkę na art. 468 kodeksu spółek handlowych nie podważa trafności poczynionych ustaleń i rozważeń. Powyższy przepis stanowi przecież, że likwidatorzy powinni zakończyć interesy bieżące spółki, ściągnąć wierzytelności, wypełnić zobowiązania i upłynnić majątek spółki (zd. I). Wypełnienie zobowiązań o których mowa w cytowanym przepisie odnosi się niewątpliwie także do zobowiązań należnych wobec ZUS, co oznacza, iż likwidator skarżącej nie może wybierać sobie dowolnie zobowiązań które zrealizuje a których nie zrealizuje. Zdaniem sądu dopóki trwa postępowanie likwidacyjne przedwczesnym byłoby umorzenie należności wobec ZUS i to niezależnie od tego, iż mają one charakter publicznoprawny i służą na szczególne cele. Twierdzenie likwidatora, iż spółka nie zapłaci należności organowi jest bez znaczenia. Ponadto jak i to że skarżąca uważa, iż obciążające ją należności powinny zostać umorzone ze względu na jej ważny interes i to niezależnie od tego, że ma ona świadomość, iż rozstrzygnięcie w tym zakresie oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Za całkowicie bezpodstawny sąd uznaje pogląd spółki, iż należności powinny zostać umorzone ponieważ to pomogłoby w jej likwidacji. Skarżąca widzi bowiem wyłącznie własny interes natomiast nie obchodzi ją szeroko rozumiany interes społeczny obejmujący inne podmioty w tym także innych ubezpieczonych. Reasumując sąd stwierdza, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a swoje rozstrzygnięcie oparł na szeregu dowodach które poddał rzetelnej ocenie i analizie. Nie sposób także zarzucić organowi naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa. Podstawą wyroku jest art. 151 p.p.s.a.