V SA/Wa 1268/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2008 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy Oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2008 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu Zakładu), w wyniku złożenia przez S. C. – Skarżącego w niniejszej sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako "Zakład") z [...] stycznia 2008 r., którą to decyzją odmówiono umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy wraz z odsetkami. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z 24 października 2007r., S. C. złożył wniosek o umorzenie zaległości składkowych. W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, iż przedmiotowe zadłużenie powstało z powodu wyłączenia go z ubezpieczenia społecznego rolników z datą wsteczną. Natomiast zapłacenie takiej sumy przekracza wielokrotnie jego możliwości finansowe. Skarżący wskazał również, iż problemy jakie napotkał po podjęciu działalności gospodarczej spowodowały, że jego żona nie wytrzymała stresu i zachorowała. Choroba nie pozwala żonie na samodzielne funkcjonowanie. Zainteresowany podał, iż mieszka w drewnianym domu jednorodzinnym o pow. 80 m2 (dom nie był remontowany od 1982r.), na terenie posesji znajdują się dwa budynki gospodarcze. Jeden budynek po prowizorycznym remoncie służy skarżącemu, jako magazyn surowców wtórnych, drugi przeznaczony jest do rozbiórki. Wszystkie budynki znajdują się na działce o powierzchni 1,54 ha. Ponadto wnioskodawca oświadczył, iż jest współwłaścicielem (udział 2/3) w działki o powierzchni 800 m2 (w budynku mieszkalnym położonym na działce mieszkają [...] skarżącego) oraz trzech samochodów: [...] z 1980 roku produkcji (śmieciarka), [...] z 1987 roku produkcji (wóz asenizacyjny), [...] z 1995 roku produkcji. Dodatkowo wnioskodawca złożył zestawienie uzyskanych dochodów oraz ponoszonych wydatków na utrzymanie 3 osobowej rodziny (skarżący, żona, córka) za okres lipiec-wrzesień 2007r. Z zestawienia wynika, iż dochód 3 osobowej rodziny wynosił: 1) w lipcu -3.195,58 zł, w tym: 1.680.08 zł netto z prowadzonej działalności gospodarczej, 614,97 zł renta żony, 900,53 zł wynagrodzenie córki. Natomiast wydatki (obejmujące energię elektryczną, gaz i lekarstwa) za ten miesiąc skarżący określił na kwotę 478,62 złotych, 2) w sierpniu dochód wynosił 957,73 zł w tym: 657,34 zł strata finansowy z prowadzonej działalności gospodarczej, 614.97 zł renta żony, 1000,10 zł wynagrodzenie córki. Wydatki (obejmujące energię elektryczną, gaz i lekarstwa) - 380,15 zł, 3) we wrześniu – 2.015.97 zł, w tym: 866,83, zł netto z prowadzonej działalności gospodarczej, 614,97 zł renta żony, 534,17 zł wynagrodzenie córki. Wydatki (obejmujące energię elektryczną, gaz, wodę, podatek od nieruchomości i lekarstwa) - 479,37 zł. Ponadto Zakład ustalił, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości (łąka) o powierzchni 0,37 ha i prasy do makulatury, na którą skarżący zaciągną kredyty w wysokości 7.600 złotych. Pismem z 28 grudnia 2007r. wnioskodawca oświadczył, iż córka wyprowadziła się i w związku z czym nie może obecnie liczyć na jej wsparcie finansowe. Zakład decyzją z [...] stycznia 2008 r. wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 3a i ust. 4, art. 30 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r., Nr 11, poz. 74 ze zm.), zwanej dalej u.s.u.s. oraz § 1 i § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365 ), odmówił umorzenia zaległych składek płatnika tych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż brak jest przesłanek przemawiających za umorzeniem przedmiotowych należności. Stwierdził, że skarżący posiada zarówno dochody uzyskiwane z działalności gospodarczej oraz z tytułu świadczenia rentowego żony, jak i majątek w postaci nieruchomości oraz ruchomości (samochody oraz prasa do makulatury). Zakład ustalił, iż skarżący nie posiada zaległości za wyjątkiem zaległości związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą (wobec kontrahentów i banku z tytułu kredytu na prasę). Wobec powyższego organ zauważył, iż na podstawie złożonych przez skarżącego dokumentów i oświadczeń nie wynika, by ziściła się którakolwiek z przesłanek warunkujących umorzenie. Z kolei samo zadłużenie może być spłacane w ramach zawartego układu ratalnego. Spłata zaległości wprawdzie wpłynie na pogorszenie sytuacji finansowej, jednak nie pozbawi wnioskodawcy środków na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu Zakładu) decyzją z [...] marca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu z [...] stycznia 2008 r. W motywach decyzji organ wskazał, iż w przypadku skarżącego nie zachodzi całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., bowiem wobec skarżącego prowadzona jest skutecznie egzekucja, w wyniku której od 31 sierpnia 2007r. do 25 lutego 2008r. wyegzekwowano kwotę 4.268,80 złotych. Ponadto odnosząc się do zaświadczenia dotyczącego choroby żony Prezes Zakładu wskazał, że choroba ta nie ma bezpośredniego wpływu na możliwości uzyskiwania dochodu przez skarżącego, gdyż prowadzi on działalność gospodarczą nieprzerwanie od 1992 roku. Ponadto organ powtórzył argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 kwietnia 2008 r. na decyzję Prezesa Zakładu z [...] marca 2008 r., S. C. wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się pismo Inspektoratu ZUS w Sokółce z [...] października 2006r. stwierdzające brak jakichkolwiek zaległości w opłacaniu składek za pracowników, natomiast organ naliczył składki również za pracowników. Skarżący podniósł zarzut nie rozpatrzenia całego materiału dowodowego poprzez: 1) nie wzięcie pod uwagę sytuacji na lokalnym runku usług oraz powodów, za których sprawą wnioskodawca prowadzi działalność z minimalnym zyskiem, 2) nie odniesienie się do stanu budynków, w których mieszka i prowadzi działalność gospodarczą skarżący mimo, iż do swojego pisma załączył zdjęcia, 3) nie odniesienie się do jego dochodów i dochodu w przeliczeniu na jednego członka rodziny w latach 2005 – 2006. Ponadto skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu, że choroba żony nie ma wpływu na możliwość uzyskiwania dochodów. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zaświadczenia z dnia [...] października 2006r. wskazał, iż skarżący przemilczał okoliczności, w związku z którymi powstało zadłużenia po dniu [...] października 2006r. Mianowicie ustalenie zadłużenia nastąpiło na skutek złożenia przez skarżącego w dniach 9 lutego i 9 lipca 2007r. korygujących dokumentów rozliczeniowych, które skarżący złożył na skutek wyłączenia go prawomocną decyzją KRUS z ubezpieczenia społecznego rolników. Organ został powiadomiony o ww. decyzji KRUS w dniu 27 listopada 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Badając zaskarżoną decyzję w ramach powyższych przepisów Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia, gdyż w tym względzie organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości (podkreśl. Sądu). Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego. Organ orzekający wskazały, że wobec skarżącego nie zachodzi całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., bowiem skarżący osiąga dochody z działalności gospodarczej. Ponadto prowadzone postępowanie egzekucyjne jest skuteczne, gdyż w okresie od 31 sierpnia 2007r. do 25 lutego 2008r. wyegzekwowano kwotę 4.268,80 złotych. W związku z tym w niniejszej sprawie, na podstawie zgromadzonych przez organ dokumentów, nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności. Prawidłowo zatem zostało ustalone, iż w stosunku do skarżącego nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości - jak wyżej wyjaśniono - umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Z kolei, w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Zgodnie z powołanym powyżej paragrafem 3, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 wymienionego rozporządzenia, ma również zastosowanie instytucja tzw. uznania administracyjnego. Także i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Może on - ale nie musi - umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Jak już zaznaczono powyżej, sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który jak zaznaczono powyżej, może je umorzyć. Kontrola ta obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, iż skarżący w toku całego postępowania administracyjnego, żądanie swoje w zakresie umorzenia należności na ubezpieczenia społeczne, uzasadniał problemami finansowymi spowodowanymi brakiem wystarczających dochodów. Organ orzekający podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności wziął pod uwagę i dokonał ich oceny, co znalazło swoje odzwierciedlenie tak w materiale dowodowym sprawy jak również w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Należy podkreślić, iż w postępowaniu o umorzenie należności z tytułu składek ciężar dowodu w głównej mierze leży po stronie wnioskującego i to od jego inicjatywy zależy przedstawienie dowodów oraz okoliczności, które winny świadczyć za uwzględnieniem wniosku o umorzenie. Do wszystkich tych okoliczności i dowodów organ odniósł się w zaskarżonej decyzji, uzasadniając przy tym swoje stanowisko w sprawie w świetle przesłanek mających tu zastosowanie, a uregulowanych w § 3 cyt. powyżej rozporządzenia. Tym samym nie jest dowolnym wniosek organu, iż w przypadku skarżącego nie można stwierdzić, że zachodzą szczególne okoliczności związane z sytuacją rodzinną i stanem majątkowym, uzasadniające umorzenie zadłużenia pomimo braku całkowitej nieściągalności, lub z koniecznością sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającą zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego spłatę należności (§ 3 ust. 1 pkt 1 i 3 ww. rozporządzenia). Prezes Zakładu zasadnie przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wziął pod uwagę posiadany przez skarżącego majątek i to zarówno ruchomości jak i nieruchomości i uznał, że skarżący ma możliwości dokonania spłaty zadłużenie, choćby w zaproponowanym układzie ratalnym. Skarżący wraz z żoną osiągają dochody, bądź z działalności gospodarczej, bądź ze świadczenia rentowego. Dlatego też na względzie powyższe, zdaniem Sądu, Prezes Zakładu prawidłowo uznał, iż skarżący nie wykazał okoliczności uzasadniających umorzenie należności z tytułu odsetek od należnych składek w oparciu o ww. przepisy. Podkreślić w tym miejscu należy, iż ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności z tytułu składek, w tym również z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają – co do zasady – zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Są ponadto objęte dziesięcioletnim terminem przedawnienia i w tym okresie mogą być dochodzone. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, właściwy organ dostrzega możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne. Z przedstawionych powodów Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Uznał, iż w toku kontrolowanego postępowania nie doszło do naruszenia przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tej zasady, która nakazuje organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), zasady państwa prawa (art. 6 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.). Organ prawidłowo przy ustalaniu dochodów skarżącego skupił się na aktualnej jego sytuacji, a nie historycznej. Dlatego też bezzasadny jest zarzuty skarżącego odnoszące się do jego sytuacji materialnej za lata 2005-2006. Dane historyczne mogą jedynie wskazywać na przyczynę zadłużenia, ale nie mają wpływu na aktualne możliwości finansowe skarżącego, które warunkują spłatę zadłużenia. Odnosząc się do zaświadczenia z dnia [...] października 2006r. wskazującego brak zaległości na koncie skarżącego, należy wskazać, iż prawidłowo Prezes Zakładu stwierdził, iż ustalenie zadłużenia nastąpiło na skutek złożenia przez skarżącego w dniach 9 lutego i 9 lipca 2007r. korygujących dokumentów rozliczeniowych, które skarżący złożył na skutek wyłączenia go prawomocną decyzją KRUS z ubezpieczenia społecznego rolników. Organ rentowy o decyzji KRUS został powiadomiony w dniu 27 listopada 2006r. W związku z tym powstały zaległości w opłacaniu składek, które winny być dochodzone przez Zakład. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego – Zakładu. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskania nowych dowodów skarżący może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykraczało poza ramy uznania administracyjnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.