V SA/Wa 1269/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Asesor WSA - Robert Żukowski, Protokolant referent - Dariusz Bychawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2026 r. sprawy ze skargi P S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 17 lutego 2025 r. nr HŚ.NZ.511.1.2025.MC w przedmiocie opłaty za czynności wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz P S.A. z siedzibą w W. kwotę 370 zł (trzysta siedemdziesiąt złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone decyzją Głównego Inspektora Sanitarnego (zwanego dalej: "Głównym Inspektorem") z dnia 17 lutego 2025 r. nr HŚ.NZ.511.1.2025.MC w przedmiocie ustalenia opłaty za czynności w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem złożonym w dniu 14 listopada 2024 r. Wojewoda Małopolski wystąpił do Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie (zwanego dalej: "Wojewódzkim Inspektorem") o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych dla inwestycji pn.: "Budowa (...)(...)(...)(...)", której inwestorem była spółka akcyjna P. (zwana dalej: "Spółką" bądź "Skarżącą"). W dniu 27 listopada 2024 r. Wojewódzki Inspektor wydał postanowienie, w którym uzgodnił pozytywnie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. zamierzenia inwestycyjnego, bez zastrzeżeń. Jednocześnie, zawiadomieniem z dnia 27 listopada 2024 r. Wojewódzki Inspektor poinformował Skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia opłaty za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego związane z zajęciem stanowiska w sprawie uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzją z dnia 23 grudnia 2024 r nr 969/D/NS/24/8, Małopolski Inspektor ustalił opłatę w wysokości 551,00 zł za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego związane z kontrolą i analizą dokumentacji przed wydaniem postanowienia z dnia 27 listopada 2024 r w sprawie uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (pkt 1), którą obciążył Spółkę (pkt 2). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że obowiązek pobierania opłat za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego wynika z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 416; zwanej dalej: "u.p.i.s."). Opłaty te są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2025 r., r. poz. 1483 ze zm.; zwanej dalej: "u.f.p."), do których, w zakresie nieuregulowanym w u.f.p. stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; zwanej dalej: "k.p.a.") i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 111 ze zm.; zwanej dalej: "O.p."). Dalej organ wskazał, że wysokość opłaty wyliczono na podstawie przepisów § 1-6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 36, poz. 203; zwanego dalej "rozporządzeniem") oraz zarządzenia Nr 1/2024 z dnia 4 stycznia 2024 r. Dyrektora Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Krakowie w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego (zwanego dalej: "zarządzeniem Nr 1/2024"). Ustalona opłata obejmuje: 1) koszty bezpośrednie w wysokości 388,00 zł – stanowiące iloczyn stawki za 1 godzinę pracy wyliczoną na podstawie średniego wynagrodzenia pracowników wraz z pochodnymi od wynagrodzenia (77,60 zł) oraz czasu pracy pracownika niezbędnego do wykonania czynności związanych z kontrolą dokumentacji i jej analizą (5 godzin); 2) koszty pośrednie w wysokości 162,96 zł – stanowiące narzut liczony jako stosunek procentowy kosztów pośrednich do kosztów bezpośrednich w wysokości 42%. W konsekwencji, suma opłat za czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w związku z postępowaniem administracyjnym zakończonym wydaniem postanowienia z dnia 27 listopada 2024 r. została określona na 551,00 zł (po zaokrągleniu wzwyż). Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, zaskarżoną decyzją z dnia 17 lutego 2025 r., Główny Inspektor utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora, podtrzymując ustalenia przedstawione w jej uzasadnieniu. Odnosząc się do zarzutów odwołania Główny Inspektor stwierdził, że obowiązek pobierania opłat za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego nie jest uznaniowy, lecz wynika wprost z art. 36 ust. 1 u.p.i.s. Jego zakres – określony w sposób niewyczerpujący w art. 3 u.p.i.s. – obejmuje opiniowanie, uzgadnianie, inicjowanie zamierzeń, działań przyszłych. Zdaniem organu odwoławczego, czynności, które podjął organ I instancji w przedmiotowej sprawie, pozostawały w "merytorycznym związku", a więc stanowiły przejaw nadzoru sanitarnego, a nałożona opłata została ustalona właściwie, w oparciu o przepisy powszechnie obowiązujące (rozporządzenia), jak również wewnętrzne (zarządzenie Nr 1/2024). Nie można jednocześnie uznać, że wyliczenie opłaty było lakoniczne, gdyż w uzasadnieniu decyzji I pierwszej instancji szczegółowo przedstawiono sposób oszacowania nałożonej opłaty w postaci tabelarycznej. W skardze do tutejszego sądu Spółka wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: 1) art. 3 u.p.i.s. poprzez jego nieprawidłową interpretację i przyjęcie, że współpraca między organami, a także wykonywanie zadań własnych przez organ powoduje obowiązek poniesienia kosztów przez stronę postępowania (Spółkę); 2) art. 36 ust. 1 u.p.i.s. poprzez jego nieprawidłową interpretację i wydanie decyzji sprzecznej z jej brzmieniem, gdyż Wojewódzki Inspektor nie wykonał badań laboratoryjnych lub jakichkolwiek innych czynności, które uzasadniałyby naliczenie opłaty, ponadto weryfikuje dokumentacje która jest tożsama z przedstawioną wcześniej (projekt obejmuje wybudowanie ponad 1500 masztów, dla których dokumentacja i parametry są zestandaryzowane – identyczne); 3) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie przepisów wewnętrznych, a nie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, do którego zalicza się przede wszystkim rozporządzenia i ustawy; 4) art. 7 k.p.a., poprzez pominięcie okoliczności, że w wyniku przeprowadzonych czynności nie doszło do wykazania naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych; 5) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i przyjęcie, że zaszły przesłanki uzasadniające wydanie decyzji II instancji wymierzającej opłatę; 6) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez pominięcie uzasadnienia w części, w której organ wskazuje na jakiej podstawie się oparł wydając swoje rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia 13 lutego 2026 r. Spółka podtrzymała skargę, uzupełniając argumentację przemawiającą za jej uwzględnieniem. Podkreśliła, że decyzja Wojewody Małopolskiego z opisem inwestycji podlegającym zainteresowaniu organu sanitarnego obejmuje 8 stron (łącznie 13 stron wraz ze stanem faktycznym i pouczeniem), przy czym nie wszystkie zawarte tam informacje są doniosłe z punktu widzenia nadzoru sanitarnego. Tymczasem, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora, czas poświęcony na analizę przedmiotowej decyzji to 5 godzin, co uznać należy za czasookres wygórowany, niemający swojego logicznego uzasadnienia, a nadto, nie mający potwierdzenia w rzeczywistości, logice i doświadczeniu życiowym. W ocenie Spółki, skoro statystycznie człowiek czyta od 30 do 60 stron na godzinę, to samo przeczytanie 13 stron powinno zająć pół godziny, a pozostałe 4,5 godziny na analizę jest nadal zawyżoną liczbą, nawet gdyby do tego dodać jeden załącznik graficzny (1 kartkę). Nadto Skarżąca podniosła, że w stosunku do stanowiących inwestycję obiektów radiokomunikacyjnych systemu GMS-R wysokość opłat za czynności nadzoru sanitarnego waha się od 21 zł do 551 zł, co sprawia, że w celu ich pokrycia inwestor będzie musiał wygospodarować dodatkową kwotę około 1 mln zł, których nie posiada, gdyż koszty te nie zostały wcześniej uwzględnione przy wycenie inwestycji ze środków Budżetu Państwa. Skarżąca zauważyła również, że pod względem sanitarnym każdy z masztów ma takie same parametry (jest to właściwie taka sama ustandaryzowana dokumentacja), a organ wydaje decyzje o identycznej treści w stosunku do wszystkich spraw Spółki, co tym bardziej niezrozumiałym czyni nakładanie tak wygórowanych opłat. Na rozprawie w dniu 17 lutego 2026 r. Sąd postanowił połączyć sprawy o sygn. akt V SA/Wa 1269/25 i V SA/Wa 2138/25 do wspólnego rozpoznania i odrębnego wyrokowania. Pełnomocnik Spółki podtrzymała argumentację zawartą w skardze i piśmie procesowym z dnia 13 lutego 2026 r. Oświadczyła, że postępowania toczące się przed Małopolskim i Świętokrzyskim Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym dotyczyły analogicznych obiektów budowlanych (są to te same wieże radiotelekomunikacyjne, które różnią się tylko w zakresie mocowania do podłoża, jest jeden projektant i jeden wykonawca dla wszystkich tych wież). Na pytanie sędziego sprawozdawcy w sprawie V SA/Wa 2138/25, pełnomocnik oświadcza, że nie kwestionuje nakładu pracy organu w wymiarze dwóch godzin. Natomiast zarzuca brak uzasadnienia sposobu obliczenia i wskazanej stawki procentowej narzutu kosztów pośrednich w obu sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, pomimo tego, że nie wszystkie podniesione w niej zarzut okazały się trafne. Przede wszystkim nie były zasadne te zarzuty skargi, które podważały przyjętą przez organy wykładnię przepisów art. 36 ust. 1 w zw. z art. 3 u.p.i.s., stanowiących materialnoprawną podstawę do ustalenia opłaty za czynności podejmowane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. W tym zakresie Sąd orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznaje odwołanie się do wykładni wskazanych przepisów, jakiej dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w ostatnio zapadłych wyrokach, m. in.: z dnia 10 lipca 2025 r. o sygn. akt II GSK 2260/24, z dnia 20 września 2025 r. o sygn. akt II GSK 303/25, z dnia 28 października 2025 r. o sygn. akt II GSK 516/25. W uzasadnieniach do tych judykatów przyjęto, że w pojęciu "innych czynności", jakim ustawodawca operuje na gruncie art. 36 ust. 1 u.p.i.s., mieścić się będą wszelkie czynności (w tym techniczno-procesowe, wyjaśniające, dokumentacyjne), jeżeli tylko wykazują związek z celami i zakresem wykonywanego nadzoru sanitarnego, a w konsekwencji, że w zakresie kosztów "innych czynności" wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego mogą mieścić się koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z procesem wydania postanowienia lub decyzji administracyjnej. Brak jest jakichkolwiek normatywnych podstaw, aby z zakresu "innych czynności" podlegających opłacie można było wyłączać typowe czynności procesowe związane z postępowaniem wyjaśniającym (w tym związane z zebraniem, rozważeniem i oceną całego materiału dowodowego) oraz przygotowaniem, wydaniem i doręczeniem orzeczenia (aktu) administracyjnego, jeżeli wydanie tego orzeczenia (aktu) stanowi formę wykonywania nadzoru sanitarnego. Przenosząc powyższe w realia kontrolowanej sprawy, w których opłata została ustalona za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego związane z zajęciem stanowiska w sprawie uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, uznać należało, że czynności tego rodzaju mieściły się w pojęciu "innych czynności", o których mowa w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. w znaczeniu wyżej scharakteryzowanym. W konsekwencji Sąd stwierdził, że organy dokonały prawidłowej wykładni omawianych przepisów materialnych, a podniesione przeciw niej zarzuty naruszenia art. 3 i art. 36 ust. 1 u.p.i.s. nie miały usprawiedliwionych podstaw. Natomiast rozpoznając niniejszą sprawę w połączniu ze sprawą ze sprawą o sygn. akt V SA/Wa 2138/25, Sąd dopatrzył się istotnego deficytu uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie wyjaśnienia podstaw wyliczenia nałożonej na Spółkę opłaty. W tym zakresie organy odwołały się do postanowień § 3 i 4 rozporządzenia, które nakazują zaliczyć w poczet kosztów badań laboratoryjnych oraz innych czynności ich koszty bezpośrednie, tj. średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, koszty materiałowe, koszty podróży służbowych pracowników lub przeciętne koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych, a także koszty pośrednie, tj. koszty samej działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, obejmujące: 1) średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; 2) koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych; 3) koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu; 4) koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego; 5) koszty transportu. Wbrew stanowisku Głównego Inspektora, uzasadnienie decyzji I instancji w zakresie ustalenia nałożonych na Spółkę kosztów bezpośrednich oraz pośrednich, a zwłaszcza przyjętych za ich podstawy mierników, w tym czasu pracy oraz narzutu obliczonego jako stosunek procentowy kosztów pośrednich do kosztów bezpośrednich nie jest ani szczegółowe, ani nawet nie może zostać uznane za wystarczające. Ustalając koszty bezpośrednie Wojewódzki Inspektor wskazał na czas pracy w wymiarze 5 godzin, uznając go za "niezbędny do wykonania czynności związanych z kontrolą dokumentacji i jej analizą". Takie lakoniczne stanowisko nie poddaje się jednak jakiejkolwiek weryfikacji, skoro nie towarzyszy mu doprecyzowanie o jaką dokumentację chodzi, a także jaka ilość (liczba) dokumentów została poddana kontroli oraz analizie. Jeśli jest przy tym tak, jak oświadcza to pełnomocnik Spółki, że chodzi jedynie o analizę 13-stronicowej decyzji Wojewody Małopolskiego z ewentualnie jednym załącznikiem graficznym, to rację należy mu przyznać, że poświęcenie 5 godzin pracy na czynności obejmujące "kontrolę i analizę" tych dokumentów nie może zostać zaakceptowane w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego. Bez wskazania rodzaju i przybliżonej choćby objętości dokumentów, które należało przeczytać i przeanalizować, określenie czasu, w którym to się odbyło należy uznać za gołosłowne. Stwierdzony w tym zakresie deficyt uzasadnienia rodzi tym większe wątpliwości, gdy się weźmie pod uwagę zbliżony stan faktyczny sprawy o sygn. akt V SA/Wa 2138/25, w którym kontrola i analiza tożsamych (jak się zdaje) rodzajowo dokumentów zajęła 120 minut, zatem ponad połowę mniej niż w niniejszej sprawie. Takie wątpliwości mogą zostać rozwiane tylko poprzez wyjaśnienie nakładu pracy, tj. wskazanie rodzaju oraz ilości dokumentów poddanych kontroli i analizie, czego zabrakło w uzasadnieniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora. Wprawdzie § 6 rozporządzenia uprawnia właściwego miejscowo dyrektora stacji sanitarno-epidemiologicznej do określenia czasu pracy niezbędnego do wykonania badania laboratoryjnego oraz innej czynności, stanowiącego podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia, o którym mowa w § 3 pkt 1, niemniej jednak za niewystarczające uznać należało samo odwołanie się w uzasadnieniu decyzji I instancji do zarządzenia Nr 1/2024 bez przywołania konkretnych jego postanowień, z których wynikałyby jednostki czasu pracy przyjęte jako "niezbędne" na gruncie konkretnych czynności nadzoru sanitarnego. Również w zakresie kosztów pośrednich Wojewódzki Inspektor nie wyjaśnił tego, na jakiej podstawie przyjął 42% stawkę stanowiącą "narzut" (liczony jako stosunek procentowy kosztów pośrednich do kosztów bezpośrednich), w sytuacji, gdy w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 2138/25, dla obliczenia kosztów pośrednich przyjęto np. 35,26% stawkę średniego wynagrodzenia w administracji. Stwierdzony deficyt nie został także uzupełniony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wydanej – co należy podkreślić – przez organ centralny, jakim jest Główny Inspektor. Rolą organu odwoławczego, który jest przy tym organem centralnym, było nie tylko ponowne uzasadnienie omawianej kwestii w sposób przekonujący, ale także "czuwanie", by stosowana przez różne miejscowo organy inspekcji sanitarnej praktyka w zakresie ustalania tożsamych rodzajowo opłat, odpowiadała konstytucyjnej wartości równości wobec prawa wszystkich inwestorów, bez względu na miejsce realizacji inwestycji, a w razie, gdy to właśnie lokalizacja inwestycji ma decydujący wpływ na wysokość opłat – szczegółowe wyjaśnienie tej kwestii z przywołaniem konkretnych zapisów aktów wewnętrznych, o których mowa w § 6 rozporządzenia. W tym zakresie Główny Inspektor winien dążyć do ujednolicenia praktyki ustalania opłat w ramach nadzoru sanitarnego w zbliżonych stanach faktycznych, do czego służy m. in. przysługujący organowi odwoławczemu instrument w postaci orzeczenia reformtoryno-merytorycznego, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W przeciwnym razie organ naraża się na zarzut dowolności w miarkowaniu opłat, tym bardziej, gdy dotyczą one tego samego inwestora, tożsamej rodzajowo inwestycji (w tym projektanta i wykonawcy inwestycji), a opłaty za nadzór sanitarny wahają się – jak twierdzi Spółka – od 21 zł do 551 zł. Z tych też względów zasadny okazał się zarzut naruszenia 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie podstaw wyliczenia nałożonej na Spółkę opłaty, a w konsekwencji także zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując odwołanie Główny Inspektor uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną i ustali, czy nałożona na Spółkę opłata została prawidłowo skalkulowana w zakresie przyjętych podstaw do obliczenia kosztów bezpośrednich i pośrednich za wykonane czynności w ramach nadzoru sanitarnego. W zależności od wyników tej oceny Główny Inspektor podejmie rozstrzygnięcie w adekwatnym trybie, które wyczerpująco i przekonująco uzasadni. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143). Zwarte w wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na przepisach art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2026 r., poz. 118).