V SA/Wa 127/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.), Asesor WSA - Joanna Gierak, Protokolant - Sylwia Wojtkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] lutego 2007r. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Dyrektor [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. po rozpatrzeniu odwołania W. Z. utrzymał w mocy decyzję wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] lutego 2007 r. odmawiającej przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2006r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przedstawił następujący stan sprawy: W. Z. złożył w dniu w dniu 13 maja 2005r. w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2006r. na podstawie § 6 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. W toku postępowania o przyznanie płatności stwierdzone zostało, iż zadeklarowane przez wnioskodawcę do przyznania płatności grunty rolne położone na działkach ewidencyjnych o nr: [...] i [...], zlokalizowanych w woj. [...], powiecie [...], gminie [...], obrębie [...] umieścił we wniosku o przyznanie płatności drugi producent rolny. W związku z powyższym organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w celu ustalenia posiadacza wymienionych wyżej, spornych działek w roku 2005. Wynikiem postępowania wyjaśniającego było ustalenie przez organ I instancji, iż W. Z. nie użytkował spornych działek w roku 2005. W związku z powyższym rolna powierzchnia tychże działek została z wniosku W. Z. wykluczona, zaś stwierdzone zawyżenie przez wnioskodawcę powierzchni uprawnionej do przyznania płatności ONW, spowodowało odmowę płatności ONW na rok 2005, zgodnie z mającym zastosowanie ustawodawstwem unijnym. W dniu [...] maja 2006r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania płatności ONW. Po rozpatrzeniu odwołania od w/w decyzji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. w dniu [...] grudnia 2006r. wydał decyzję nr [...] o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził m. innymi naruszenie art. 7 kpa- poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, naruszenie art. 10 kpa- poprzez uniemożliwienie stronie uczestnictwa w podejmowanych przez organ rozpatrujący sprawę, czynnościach procesowych. W szczególności strona nie brała udziału w przeprowadzanej dnia [...] kwietnia 2006 rozprawie administracyjnej, nie mogła zatem wypowiedzieć się co do zebranych dowodów, jak również pozbawiona była konfrontacji ze świadkami postępowania przeprowadzanego w swojej sprawie oraz naruszenie art. 107 kpa- poprzez brak uzasadnienia faktycznego decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji w dniu [...] stycznia 2007r. skierował do wnioskodawcy wezwanie Nr [...] w trybie art. 90 § 2 pkt 2 k.p.a. do wzięcia udziału w charakterze strony w rozprawie. W dniu [...] lutego 2007r. odbyła się rozprawa administracyjna mająca na celu ustalenie, kto był posiadaczem działek ewidencyjnych o numerach 1496 i 1823 w 2005r. W. Z. nie stawił się na rozprawę. W aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia wezwania z dnia [...] stycznia 2007r. W dniu 5 lutego 2007r. wnioskodawca nadał w urzędzie pocztowym pismo wraz z wycofaniem części wniosku dotyczącego działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2007r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. orzekł o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wnioskodawca w dniu 28 lutego 2007r. wniósł odwołanie od w/w decyzji. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] lutego 2007r. wnioskodawca wycofał część wniosku dotyczącego działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...]. Podstawą naliczenia płatności jest art. 51 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 r. z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. WE nr L 141 z 30.04.2004 r.), zgodnie z którym, jeżeli różnica wynosi 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeżeli różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, pomoc nie zostanie przyznana na dany rok kalendarzowy. Organ podkreślił, że decyzja nr [...] zawiera uzasadnienie faktyczne zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., została wydana zgodnie obowiązującymi przepisami, w tym z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (Dz. U. Nr 73, poz. 657 z późn. zm.); Rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. U. L 153, z dnia 30.04.2004r. z późn. zm.); Rozporządzeniem Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782 /2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. WE Nr L 141 z 30.04.2004r.,). Podkreślił również, że wycofanie części wniosku dotyczącego działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...] nastąpiło po powiadomieniu o zaistniałych nieprawidłowościach, a zgodnie z art. 15 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE), 796/2004 "jeśli właściwe władze poinformowały rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub jeśli powiadomiły go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu i jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, poprawki zgodnie z ust. l nie będą zatwierdzone w odniesieniu do działek rolnych, w przypadku których wykryto nieprawidłowości". W niniejszej sprawie różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do przyznania płatności a stwierdzoną w wyniku rozpatrzenia sprawy wyniosła 5,51 ha, co stanowi 52,83 %. Tym samym w ocenie organu odwoławczego odmowę przyznania płatności ONW należy uznać za zasadną i zgodną z obowiązującymi przepisami prawa. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze W. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucił, że decyzja rażąco narusza prawo. W ocenie skarżącego wydana decyzja wprost narusza art. 15 Rozporządzenia Komisji WE Dz.Urz.UEL,2004.141.18 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782 /2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. WE Nr L 141 z 30.04.2004r.,).w ten sposób, że myli dokonywanie poprawek dotyczących poszczególnych działek z cofnięciem wniosku. Zarzucił także, że skarżona decyzja w dalszym ciągu narusza art. 107 kpa. wobec nie odniesienia do przyczyn powstania błędu w powierzchni zgłoszonych działek nie zawiera uzasadnienia faktycznego, a w szczególności wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Skarżący podniósł także, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, zgodnie z którym jedynym warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż l ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, za działkę rolną uważa się zaś zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniósł o jej oddalenie i potrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania obowiązującego prawa oraz trafność jego wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ogłoszona w Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Skarżący ubiegał się o przyznanie płatności z tytułu do gruntów rolnych na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze . zm.), oraz § 6 ust. l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz.657 ze zm.) W związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej organy administracji stosują bezpośrednio akty normatywne wydawane przez organy Unii Europejskiej w randze rozporządzeń, co wynika z art. 249 ak. 2 Traktatu ustanawiającego Europejska Wspólnotę Gospodarczą w związku z art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii, Republiki Słowacji do Unii Europejskiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej / Dz. U. z 2004r., Nr 90, poz. 864 /. Do aktów tych należą też rozporządzenia Komisji AA/E/, na podstawie których zastosowano w sprawie sankcje w związku z różnicą pomiędzy obszarem zadeklarowanym we wniosku o pomoc a obszarem ustalonym: Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. U. L 153, z dnia 30.04.2004 r. z późn. zm.), Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników ( Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004r. ze zm.). Przepisy rozporządzeń Unii Europejskiej muszą być jednak stosowane z poszanowaniem wewnętrznego porządku prawnego państwa członkowskiego, w tym obowiązującej procedury administracyjnej chyba, że z unormowań rozporządzeń wynika, iż ustanawiają one odrębne zasady proceduralne lub określają inne reguły tej procedury niż wynikające z regulacji krajowych. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (Dz. U. Nr 73, poz. 657 z późn. zm.) -zwanego dalej "rozporządzeniem ONW" - dla celów przyznania płatności w ramach ONW istotne jest przede wszystkim, aby działki rolne położone były na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wysokość płatności uzależniona jest od usytuowania działek w ramach poszczególnych stref ONW oraz od wielkości powierzchni zadeklarowanych i użytkowanych jako grunty orne, sady, łąki i pastwiska trwałe działek rolnych przez producenta rolnego. W świetle § 2 i § 3 cyt. rozporządzenia ONW podstawowymi przesłankami wymaganymi do uzyskania płatności ONW są m. in. wymóg prowadzenia działalności rolniczej na zgłoszonych do płatności działkach rolnych, a działalność ta jest prowadzona zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, o której mowa w art. 14 ust. 2 rozporządzenia 125771999/WE. W § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. podano definicję działalności rolniczej, która polega na prowadzeniu produkcji roślinnej i zwierzęcej, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych i grzybów uprawnych, sadowniczą, hodowlę i produkcję materiału zarodowego ssaków, ptaków i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego, fermowego oraz chów i hodowlę ryb. W rozpoznawanej sprawie, skarżący w złożonym wniosku o przyznanie płatności ONW na 2005 rok zgłosił 18 działek , w tym działki o nr ew. [...] i [...] . Działki o nr ew. [...] i [...] zostały umieszczone również we wniosku o przyznanie płatności złożonym przez innego producenta rolnego S. L. W zaistniałej sytuacji zadaniem organów było wyjaśnienie, który z producentów rolnych faktycznie prowadził działalność rolniczą na spornych działkach w 2005 roku, z uwagi na to, że tylko jeden podmiot może otrzymać płatności na te same grunty rolne na ten sam rok. Zadaniem organów administracji publicznej prowadzących postępowanie administracyjne jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, będącego podstawą rozstrzygnięcia w sprawie z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Na organy administracji publicznej został nałożony ustawowy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W ocenie Sądu w toku postępowania administracyjnego organy obu instancji naruszyły zasady wynikające z art. 7 i art. 77 kpa jak również art. 10 kpa. Jak bowiem wynika z akt sprawy organ pierwszej instancji uniemożliwił stronie uczestnictwo w podejmowanych przez siebie czynnościach procesowych. W szczególności strona nie brała udziału w przeprowadzanej dnia 14 kwietnia 2006 rozprawie administracyjnej dotyczącej ustalenia faktycznego użytkownika działek nr [...] i [...], nie mogła zatem wypowiedzieć się co do zebranych dowodów, jak również pozbawiona była konfrontacji ze świadkami postępowania przeprowadzanego w swojej sprawie. Również przeprowadzona w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy rozprawa z dnia [...] lutego 2007r. została przeprowadzona pod nieobecność skarżącego, pomimo, że nie został on prawidłowo powiadomiony o terminie rozprawy. Wezwanie z dnia 23 stycznia 2007r. na rozprawę wyznaczoną na dzień [...] lutego 2007 r. nie zostało prawidłowo doręczone W. Z. Jak bowiem wynika z kserokopii potwierdzenia odbioru (k. 28 v.) pomimo, że adresata nie zastano i mieszkanie było zamknięte nie zachowano wymogów doręczenia zastępczego z art. 44 kpa i nie złożono przesyłki na okres 14 dni w urzędzie pocztowym . Skarżącego nie powiadomiono również o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie W konsekwencji w sposób istotny naruszono przepisy art. 94 kpa w zw. z art. 44 kpa. Mimo podniesionych przez skarżącego w odwołaniu zastrzeżeń do ustaleń poczynionych przez organ I instancji i wyjaśnień skarżącego odnośnie okoliczności sprawy organ odwoławczy przyjął ustalenia organu I instancji za wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Pomiędzy D. L. i S. L. a S. Z. w dniu 1 sierpnia 1996 r. została zawarta umowa dzierżawy na okres 10 lat. Sposób i termin wypowiedzenia tej umowy, a co za rym idzie okres jej obowiązywania są sporne i nie zostały wyjaśnione w toku postępowania. W ocenie Sądu sposób ustalenia przez organy posiadania spornych działek przez S. L. budzi wątpliwości, czy ustalony w ten sposób stan posiadania odpowiada stanowi rzeczywistemu. Uprawniony producent rolny może otrzymać dopłaty tylko do faktycznie użytkowanych działek rolnych zgłoszonych we wniosku. Rolą organu jest ustalenie w drodze weryfikacji wniosku rzeczywistego stanu posiadania powierzchni działek ewidencyjnych zgłoszonych we wniosku wykorzystywanych w celu rolniczym przez danego producenta rolnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ umożliwi W. Z. złożenie wyjaśnień w konfrontacji z twierdzeniami S. L. i innych świadków. Zapozna go również ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i umożliwi wypowiedzenie się co do tego materiału. Dopiero wtedy będzie można dokonać weryfikacji wniosku o przyznanie płatności pod kątem rzeczywiście posiadanych przez W. Z. w 2005 roku powierzchni rolnych położonych na działkach ewidencyjnych zgłoszonych we wniosku. W tej sytuacji należy uznać, iż zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane przed wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 kpa. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. /, orzekł jak w sentencji.