V SA/Wa 127/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] września 2010 r. [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku W dniu [...] maja 2008 r. W. Ż. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. T. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008. Dnia [...] listopada 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. T. wydał decyzję o numerze [...], którą przyznał wnioskodawczyni płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2008 w łącznej wysokości 657,32 zł, w tym: 366,45 zł z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej i 290,87 zł z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej. Odbiór decyzji potwierdziła w dniu [...] grudnia 2008 r. B. O. – córka W. Ż. Płatności przyznane ww. decyzją zostały przekazane na rachunek bankowy wnioskodawczyni skąd wypłacone zostały przez B. O., która była pełnomocnikiem matki. Następnie B. O. nadesłała do organu odpis skrócony aktu zgonu, z którego wynikało, że jej matka zmarła [...] sierpnia 2008 r. oraz postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku wydane przez Sąd Rejonowy w P. T. z [...] grudnia 2010 r. nr [...], z którego wynika, że spadek po W. Ż. dziedziczą po ½ córki B. O. i M. J. Dokumenty te wpłynęły do ARiMR [...] kwietnia 2011 r. W związku z powyższym Prezes ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez B. O. środków finansowych przyznanych W. Ż. na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. T. z dnia [...] listopada 2008 r., a następnie wezwał B. O. do dobrowolnego zwrotu pobranych płatności przekazanych na rachunek bankowy jej matki. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. o numerze [...]Prezes ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych przez B. O. płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 366,45 zł. W wydanym rozstrzygnięciu organ wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie z uwagi na śmierć strony postępowania – W. Ż.– decyzja przyznająca jej płatności nie mogła zostać prawidłowo doręczona, a zatem pobranie płatności przez jej córkę należy uznać za dokonane bez podstawy prawnej.Jednocześnie organ powołując się na treść art. 40 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (DZ.U. z 2008 r. nr 170, poz.1051 ze zm.) wskazał, że Prezes ARiMR odstępuje od ustalania nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności obszarowych, płatności cukrowej lub płatności do pomidorów, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w przypadku gdy kwota każdej z płatności nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1913/2006 z 20 grudnia 2006 r. (Dz. Urz. UE L 365 z 21.12.2006 r. str. 52, z późn.zm.). Zainteresowana złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wyjaśniła, że pobrała płatność z konta matki uznając ją nie za spadek ale kwotę należną, przyznaną zgodnie z przepisami na potrzeby gospodarstwa, na które to cele została w całości wydana. Podniosła również, że ze względu na bardzo ciężką sytuację materialną nie może zwrócić pobranej kwoty, w związku z czym powinna ona zostać umorzona. W wyniku rozpatrzenia wniosku Prezes ARiMR w dniu [...] listopada 2010 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie własne. W uzasadnieniu podkreślono, że decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał W. Ż. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2008, zaś zgon wnioskodawczyni nastąpił w dniu [...] sierpnia 2008 r., tj. przed wydaniem ww. decyzji. Wobec powyższego organ nie mógł wywiązać się z ciążącego na nim obowiązku doręczenia stronie ww. rozstrzygnięcia. Z uwagi na niedoręczenie wnioskodawczyni decyzji nie weszła ona do obrotu prawnego i nie wywołuje sutków prawnych. Wobec powyższego organ przyjął, że przyznane W. Ż. środki pieniężne - pobrane przez B. O. - zostały przekazane bez podstawy prawnej, zasadnym było zatem ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności. Jednocześnie podkreślono, iż w przypadku śmierci producenta rolnego, która nastąpiła przed wydaniem decyzji płatność przysługuje spadkobiercy, który przejął posiadanie gospodarstwa rolnego i złożył w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji o przyznanie płatności, której dotyczył wniosek spadkodawcy. W przedmiotowej sprawie córka spadkodawczyni nie złożyła stosownego wniosku, a zatem nie było możliwe przyznanie jej przedmiotowych płatności. Odnosząc się do argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaznaczono, że zastosowanie ulg w spłacie (umarzanie, odraczanie, rozkładanie na raty) należności wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania w oparciu o złożony uprzednio przez stronę odrębny wniosek. Na powyższe rozstrzygnięcie B. O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Wraszawie, w której zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skarżąca ponowiła argumenty podnoszone uprzednio we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że płatności zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem, że nie miała zamiaru wyłudzić przyznanych środków oraz wskazując na to, że sytuacja finansowa rodziny jest bardzo trudna. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej – p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały wpływ na tę ocenę. Sąd z urzędu bierze pod rozwagę uchybienia skutkujące nieważnością danego aktu lub czynności. Treść art. 1 pkt 1 k.p.a. określa przesłanki dopuszczalności drogi administracyjnej w załatwianiu spraw z zakresu prawa administracyjnego, a zgodnie z pkt 2 tegoż artykułu indywidualne sprawy rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej mogą być również rozstrzygane przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. Takim organem w zakresie funkcjonalnym, o którym mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a. jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Agencja została powołana m.in. do realizowania zadań wynikających z Wspólnej Polityki Rolnej (art. 4 ust. 1 pkt 8 ustawy o Agencji). Postępowanie toczące się przed organami Agencji w zakresie działań podejmowanych w sprawach płatności bezpośrednich oraz rozwoju obszarów wiejskich są postępowaniami administracyjnymi, do których co do zasady zastosowanie ma kodeks postępowania administracyjnego Do zasad i reguł postępowania administracyjnego w zakresie płatności bezpośrednich (zwrotu tego rodzaju płatności dotyczy niniejsza sprawa) odwołuje się treść art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 170, poz. 1051), zgodnie z którym wprowadzono jedynie pewne rozwiązania proceduralne prowadzące do uproszczenia postępowania administracyjnego. Nadal jednak indywidualne postępowania w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich są postępowaniami administracyjnymi, do których mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Podstawą kompetencyjną do wydania decyzji przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez ARiMR pomocy przyznanej w drodze decyzji administracyjnej jest art. 29 ust 1 ustawy o Agencji. Natomiast podstawą materialno prawną mającą zastosowanie do zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2008, jest art. 73 ust.1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady(WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników Dz. Urz. (WE) z 2004 r, nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r. Rozporządzenie nr 1782/2003 zawiera w art. 2 lit. a definicję "rolnika" stanowiąc, iż termin ten oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 TWE, oraz które prowadzą działalność rolniczą. Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 26 stycznia 2007 r.( Dz.U. z 2008r .Nr 170, poz.1051), na podstawie której W. Ż. przyznano płatności obszarowe posługuje się pojęciem rolnika i wskazuje w art. 7 warunki m.in. przyznawania rolnikowi jednolitej płatności obszarowej. Z regulacji tych wynika, że ww. przepis art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 nie może być podstawą materialną do wydania decyzji o zwrocie płatności, przyznanych rolnikowi, który wystąpił ze stosownym wnioskiem, lecz które zostały wypłacone omyłkowo, wskutek zbiegu okoliczności osobie trzeciej – w stosunku do tej osoby. Tą osobą trzecią jest w niniejszej sprawie B. O. Nie była ona stroną postępowania administracyjnego z wniosku W. Ż. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2008, nigdy w żadnym trybie nie wstąpiła do tego postępowania ( np. w trybie art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r.), nie dotyczy też jej decyzja o przyznaniu płatności. Z ustalonego przez organ stanu faktycznego, niekwestionowanego przez skarżącą wynika, iż środki przyznane W. Ż. decyzją z [...].11.2008r. i przelane na jej konto – już po jej śmierci, zostały pobrane przez B. O. W tym wypadku skarżąca nie występowała jako rolnik lub jego następca w rozumieniu przepisów o Wspólnej Polityce Rolnej lecz jako osoba trzecia, która posiadała upoważnienie do konta matki. Dlatego też sprawa zwrotu pobranych przez nią z konta W. Ż. środków wypłaconych jej przez ARiMR nie może być załatwiona w drodze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego. Jest to bowiem sprawa cywilna do której mogą znaleźć zastosowanie przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu, nie podlega zaś ona rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Z tych też względów zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Przyjmuje się, że w tym przepisie jest mowa zarówno o właściwości wewnętrznej, jak i zewnętrznej organów – a więc rozgraniczeniu kompetencji organów administracji oraz sądów powszechnych (por. Janusz Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2004, str. 718/719, wyrok SN z dnia 21 września 1994 r., III ARN 45/94, OSNAP 1995, nr 3, poz. 29.). Z uwagi na powyższe i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1pkt 2 k.p.a. oraz art. 134 p.p.s.a i art. 152 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.