V SA/Wa 1272/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Wasilewska, Sędzia WSA Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA Michał Sowiński, , Protokolant Krzysztof Muszakowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2007 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy. uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z [...] października 2006r. M. G. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że nie ma oszczędności ani pieniędzy na zapłacenie powstałych zaległości. Oboje z mężem są bezrobotni (mąż bez prawa do zasiłku), utrzymują się z emerytury teściów. Mają na utrzymaniu dwoje dzieci, które otrzymują stypendium. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z [...] listopada 2006r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust.1 pkt 3 oraz art. 28 ust.1 i ust.3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.Nr 137, poz. 887 ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, iż przy rozpatrywaniu wniosku M. G. kierował się treścią przepisu art. 28 ust. 2 u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, oraz przepisu art. 28 ust. 3a cyt.ustawy, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Następnie wymienił, jakie dowody wziął pod uwagę. Reasumując stwierdził, iż w analizowanym przypadku nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie wynikające z art.28 ust.2, 3, jak również z ust.3a u.s.u.s. Ponadto organ wskazał, że Zakład nie prowadzi w stosunku do wnioskodawczyni postępowania egzekucyjnego, co oznacza, iż nie wykorzystano wszystkich możliwości wyegzekwowania należności składkowych. Dalej wskazano, iż wnioskodawczyni od dnia 01.07.2006r. jest właścicielem samochodu o wartości [...] zł, natomiast mąż posiada udział w zabudowanej nieruchomości. W końcowej części uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż prowadzenie działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę wiąże się nie tylko z uzyskiwaniem zysku, ale z ryzykiem ponoszenia strat, również z przyczyn obiektywnych nie leżących po stronie przedsiębiorcy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] stycznia 2007r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, powtarzając argumentację organu I instancji oraz twierdząc, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wniósł żadnych istotnych dowodów pozwalających na zmianę zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca ponownie wskazała na okoliczności wymienianie we wcześniejszych wnioskach kierowanych do organu, w szczególności na trudną sytuację finansową. Skarżąca wyjaśniła, iż pozostają na utrzymaniu teściów, dzieci kontynuują naukę, natomiast samochód, którego jest właścicielem, jest użytkowany przez narzeczonego córki i to on faktycznie za niego zapłacił. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz składek na określone fundusze została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tę kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej - p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, iż wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2007 r. wydana została z naruszeniem przepisów prawa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga Zakład, który może - ale nie musi - je umorzyć. Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu, tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Kwestia działania organów administracji publicznej w ramach "uznania administracyjnego" już wielokrotnie wyjaśniana była w bogatym orzecznictwie sądowym. Dla przykładu, w wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a. Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. Przechodząc zatem na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Poza wypunktowaniem zgromadzonego materiału dowodowego, w żaden sposób nie rozważyły jaką rzeczywiście kwotą - po odliczeniu niezbędnych wydatków - skarżąca dysponuje. W szczególności nie wyjaśniono, czy w realiach niniejszej sprawy fakt podarowania przez teściową swojemu synowi, a mężowi wnioskodawczyni J. A. G. udziału wynoszącego - w zabudowanej nieruchomości, w sytuacji, kiedy właścicielką pozostałej części jest nadal J. K., znacząco wpłynął na sytuację majątkową Skarżącej, jej męża i dzieci. Należy przy tym mieć na uwadze, że na nieruchomości tej mieszkają teściowa Skarżącej wraz ze swoim drugim mężem. Nie dokonano także analizy sytuacji majątkowej pod kątem konieczności utrzymania uczących się dzieci. Uwzględnić bowiem należy, że ani na datę wydania I decyzji, ani na datę wydania II decyzji organ nie wyjaśnił, czy córka Skarżącej A.G. nadal otrzymywała stypendium unijne, gdyż zaświadczenie znajdujące się w aktach administracyjnych dotyczy tylko okresu od 1.09.2005r. do 30.06.2006r. Powyższe w konsekwencji wskazuje, iż nie poddano analizie, czy zapłata zaległości zagrozi egzystencji skarżącej i jej rodziny. Brak należytych ustaleń w tym względzie stoi w oczywistej sprzeczności z określonym w art. 7 k.p.a. obowiązkiem prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie stanu faktycznego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym miejscu podnieść należy, iż nawet gdyby dane okoliczności nie znalazły uznania organów rozstrzygających sprawę, to jednak ich analiza i ocena powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji. Organ nie może ograniczyć się do przedstawienia zebranego materiału dowodowego. Jeżeli bowiem - w ramach służącego mu uznania administracyjnego - stwierdza, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do umorzenia zadłużenia strony, to ma obowiązek wyraźnie wskazać, jakie konkretne powody o tym przesądziły i jakie są rzeczywiste możliwości zobowiązanego na wywiązanie się z obowiązku jego zapłaty. Organ winien przekonać wnioskującą stronę, iż nie ma racji twierdząc, że nie jest w stanie spłacić należności i jednocześnie wskazać, jakie możliwości w tym zakresie strona realnie posiada. Natomiast uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest lakoniczne i zawiera gołosłowne twierdzenia, bez wyjaśnienia powodów, dla których organ doszedł do wniosku, iż Skarżąca nie spełnia przesłanek umorzenia. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7 - 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, poza koniecznością wyeliminowania powyższych wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.