V SA/Wa 1273/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA Irena Kudiura, Sędzia WSA Michał Sowiński (spr.), Protokolant Krzysztof Muszakowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2007 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006r. nr [...] oraz z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...]; 2. stwierdza, że decyzje których nieważność stwierdzono nie podlegają wykoaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku . W dniu 24 sierpnia 2004 r. R. S. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych oraz Fundusz Pracy za okres od czerwca 2001 r. do lipca 2004 r. Podniósł, że decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (określanego dalej jako "Zakład") z dnia [...] lipca 2004 r. umorzono mu zadłużenie za okres od grudnia 1992 r. do lutego 1998 r. Zaznaczył, iż jego aktualna sytuacja ulegała dalszemu pogorszeniu; z prowadzonej działalności gospodarczej, polegającej na prowadzeniu małego wiejskiego sklepu w miejscowości B. w gminie C. osiąga dochód pozwalający na skromne utrzymanie osobiste, jednak na opłacenie składek nie wystarcza mu środków finansowych. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] Zakład odmówił skarżącemu umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od czerwca 2001 r. do lipca 2004 r. oraz odsetek za zwłokę. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.); dalej: "u.s.u.s.", określającego warunki umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność, wskazując w tym kontekście, iż ustalono, że wnioskodawca prowadzi pozarolniczą działalność osiągając dochody. W ocenie Zakładu, w rozpatrywanym przypadku nie zachodzą również przesłanki uzasadniające umorzenie, wynikające z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., przewidującego możliwość umorzenia należności pomimo braku całkowitej ich nieściągalności przy spełnieniu przesłanek określonych § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej: "rozporządzenie o umarzaniu składek". Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozszerzonego o wniosek o umorzenie należności z tytułu składek za okres od sierpnia do grudnia 2004 r. Zakład decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] odmówił skarżącemu umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od czerwca 2001 r. do grudnia 2004 r. oraz odsetek za zwłokę. Jednocześnie, jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ uchylił decyzję Zakładu z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...]. Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] lutego 2005 r. Powyższą decyzję R. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 19 stycznia 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 1514/05 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd wskazał Ministra Polityki Społecznej jako organ właściwy do ponownego rozpatrzenia sprawy umorzenia należności z tytułu składek. Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. przekazał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organowi właściwemu na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zakład decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za okres od czerwca 2001 r. do grudnia 2004 r. Organ uznał, iż w sprawie brak całkowitej nieściągalności, będącej w myśl art. 28 ust 2 i 3 u.s.u.s. przesłanką do umorzenia należności z tytułu składek. Za brakiem całkowitej nieściągalności przemawia fakt, że w realizacji pozostaje egzekucja, którą prowadzi Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. W ocenie Prezesa Zakładu, w rozpatrywanym przypadku nie zachodzą również przesłanki uzasadniające umorzenie, wynikające z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., przewidującego możliwość umorzenia należności pomimo braku całkowitej ich nieściągalności przy spełnieniu przesłanek określonych § 3 rozporządzenia o umarzaniu składek. W uzasadnieniu wskazano również, iż uchyla się decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. oraz decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] listopada 2006 r. W skardze na powyższą decyzję, uzupełnionej pismem procesowym z dnia 18 września 2007 r., R. S. wniósł o jej uchylenie w całości, zarzucając Prezesowi Zakładu naruszenie zasady dwuinstancyjności. Wyjaśnił, iż ponownego rozpatrzenia sprawy dokonał ten sam organ, tj. Oddział Zakładu w T., z tą równicą, iż zaskarżoną decyzję podpisał Dyrektor Oddziału. Ponadto, skarżący wskazał, iż wbrew ustaleniom organu, w jego przypadku zachodzi sytuacja całkowitej nieściągalności należności. Zaznaczył, iż umorzenie należności i zwrot tytułów wykonawczych wierzycielowi jest tylko kwestią czasu, gdyż jego sytuacja materialna nie uległa poprawie. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd uwzględnił okoliczności, które nie zostały w niej podniesione. Możliwość taką stwarza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Ponadto, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, o czym stanowi art. 135 p.p.s.a. Dokonując na tej podstawie oceny decyzji Zakładu z dnia [...] listopada 2006 r. Sąd uznał, że decyzja ta obarczona jest wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Ocenę taką Sąd sformułował mając na względzie stan faktyczny i prawny, jaki towarzyszył decyzji w dacie jej podjęcia. Zdaniem Sądu, decyzja z dnia [...] listopada 2006 r. została wydana przez Zakład z naruszeniem przepisów o właściwości, przez co wypełnia przesłankę stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 83. ust. 4 u.s.u.s. Należy zauważyć, iż wyrokiem z dnia 19 stycznia 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 1514/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, wskazując w uzasadnieniu Ministra Polityki Społecznej jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji Zakładu wydanej w przedmiotowej sprawie w I instancji. Z dniem 24 sierpnia 2005 r. weszła jednak w życie nowelizacja u.s.u.s., na mocy której dotychczasowy art. 83 ust. 4 u.s.u.s. otrzymał brzmienie: "Od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.". Postępowanie wszczęte takim wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a. Powyższe oznacza, że po stwierdzeniu przez Sąd nieważności decyzji Prezesa Zakładu z dnia [...] marca 2005 r., podmiotem uprawnionym do wydania decyzji na skutek rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 16 marca 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy jest Prezes Zakładu. Zaznaczyć przy tym należy, iż organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje tylko i wyłącznie takie rozstrzygnięcia, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. W tym kontekście należy wskazać, iż sentencja decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. została zredagowana w sposób analogiczny, jak w przypadku decyzji Zakładu z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...], od której skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, czyli tak jak czyni to organ pierwszoinstancyjny. W tej sytuacji nie mogło być wątpliwe, że ponownego rozpatrzenia sprawy dokonał Zakład orzekając bezpośrednio w sposób merytoryczny, tj. odmawiając umorzenia określonych należności. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie dotknięta była tylko decyzja Zakładu z dnia [...] listopada 2006 r. Należało jednak stwierdzić również nieważność zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu z dnia [...] grudnia 2006 r., gdyż decyzja ta rażąco naruszała prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) utrzymując w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji z naruszeniem przepisów o właściwości. Działając na mocy art. 135 p.p.s.a. Sąd uznał również za konieczne stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa procesowego. Należy zauważyć, iż w dniu 3 stycznia 2005 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek za okres od czerwca 2001 r. do lipca 2004 r. Jednocześnie rozszerzył zakres pierwotnie złożonego wniosku o należności z tytułu składek za okres od sierpnia 2004 r. do grudnia 2004 r. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc do postępowania przed Zakładem stosuje się k.p.a., w szczególności jego art. 15, który stanowi, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. A zatem, w stanie prawnym obowiązującym w dniu orzekania przez Zakład, w sprawie zastosowanie znajdował art. 127 § 1 k.p.a., który stanowi, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Przenosząc wskazane uwagi ogólne na grunt rozpoznanej sprawy należy zauważyć, iż decyzja Zakładu z dnia [...] lutego 2005 r. stanowi oczywiste i wyraźne zaprzeczenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych w zakresie mającym w sprawie zastosowanie przepisów postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji Zakładu wskazano bowiem, iż postanowiono ponownie rozpatrzyć sprawę dotyczącą wniosku o umorzenie należności za okres od czerwca 2001 r. do lipca 2004 r. z uwzględnieniem wniosku o umorzenie zaległości z tytułu składek za okres od sierpnia do grudnia 2004 r. A zatem, wbrew wynikającemu z art. 133 k.p.a. obowiązkowi przekazania organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy, organ I instancji ponownie orzekł bezpośrednio co do istoty sprawy, odmawiając umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za okres od czerwca 2001 r. do grudnia 2004 r. Należy podkreślić, iż odwołanie zalicza się do środków zaskarżenia względnie dewolutywnych, które powodują przesunięcie rozpatrzenia środka zaskarżenia do organu wyższego stopnia tylko w razie nieuwzględnienia ich przez organ I instancji. Zgodnie z art. 132 k.p.a., jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Powyższe uregulowanie stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania. Od nowej decyzji służy stronie odwołanie. Przesłanka materialna samokontroli w postępowaniu odwoławczym przybiera postać uznania przez organ I instancji, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Ustalenie jej zaistnienia wymaga ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem decyzji nieostatecznej, a następnie zestawienia ponownego rozstrzygnięcia z żądaniem strony. Należy więc przestrzegać tożsamości sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji i zestawić ją z żądaniami (zarzutami, wnioskami) odwołującej się strony. Z odwołania skarżącego od decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. wynika, iż wnosił on o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie należności z tytułu składek za okres od czerwca 2001 r. do lipca 2004 r., z uwzględnieniem wniosku o umorzenie zaległości z tytułu składek za okres od sierpnia do grudnia 2004 r. Tymczasem Zakład ponownie orzekając bezpośrednio co do istoty sprawy, odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za okres od czerwca 2001 r. do grudnia 2004 r. Tej treści rozstrzygnięcie nie może zatem mieścić się w uprawnieniach określonych w art. 132 § 1 k.p.a. Należy ponadto zaznaczyć, iż w rozpatrywanym przypadku nie można mówić o tożsamości sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji Zakładu z dnia [...] listopada 2004 r. oraz sprawy rozpoznanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji gdy zakres żądania strony został rozszerzony o zaległości składkowe powstałe w okresie od czerwca 2001 r. do lipca 2004 r. W takim przypadku kolejny wniosek, złożony już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, uruchamia bowiem nowe, odrębne od dotychczas prowadzonego, postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek. Powyższe oznacza, iż Zakład nie mógł w ramach prowadzonego postępowania rozpoznać i rozstrzygnąć rozszerzonego żądania łącznie z żądaniem zawartym w pierwotnym wniosku z dnia 24 sierpnia 2004 r. o wszczęcie postępowania w sprawie. Dodatkowo, należy wyjaśnić, iż uzasadnienie orzeczenia nie może pozostawać w sprzeczności z jego sentencją, a zatem niedopuszczalne jest formułowanie w treści uzasadnienia, tak jak to miało miejsce w decyzjach Zakładu z dnia [...] lutego 2005 r. oraz z dnia [...] listopada 2006 r., żadnych dodatkowych rozstrzygnięć, które w jakikolwiek sposób modyfikowałyby treść rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji. Oczywiste i rażące naruszenie wskazanych reguł orzekania w postępowaniu odwoławczym stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu z dnia [...] lutego 2005 r., o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Wykazane wady powołanych decyzji sprawiają, że przedwczesnym byłoby rozpatrywanie przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze. Stwierdzenie nieważności decyzji nie oznacza przy tym, że wniosek skarżącego o umorzenie powyższych należności uznano za zasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Prezesa Zakładu. Jednocześnie kierując się treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, Sąd zwraca uwagę na konieczność przestrzegania zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają od organu między innymi ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego okoliczności dotyczących istoty sprawy. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Organ orzekający, kierując się regułami postępowania wskazanymi w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza w kontekście przesłanek umorzenia ujętych w przepisach rozporządzenia o umarzaniu składek, na które powołuje się skarżący. Przed wydaniem decyzji Prezes Zakładu powinien również, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 k.p.a., umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zakres w jakim decyzje, których nieważność stwierdzono nie mogą być wykonane określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.