V SA/Wa 1275/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Dariusz Czarkowski (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A.Z., I. B. i M. B. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... czerwca 2020 r. nr ... w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa solidarnie na rzecz A. Z., I.B. i M.B. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A.Z. , I.B.oraz M.B.(dalej: "Strona" lub "Skarżące") jest postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: "Prezes ARiMR", "organ" lub "organ II instancji") z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie (dalej: "Dyrektor ARiMR" lub "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu 14 stycznia 2020 r. do Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Krakowie wpłynął wniosek o udzielenie informacji złożony przez pełnomocnika Skarżących, radcę prawnego T.L-B., czy działka nr [...] położona w miejscowości L. , gmina P., objęta księgą wieczystą nr [...] , będąca własnością A.Z. , I.B.oraz M.B.została objęta Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 -2020 w zakresie poddziałania 6.1. Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników - premie dla młodych rolników, nabór 2015 r., a jeśli tak, to kto i w oparciu o jakie dokumenty wskazujące tytuł prawny do działki jest beneficjentem programu i otrzymuje premię dla młodych rolników. Powyższy wniosek Strona uzasadniała okolicznością, iż powyższą działkę uprawiał osobiście Z.P. w oparciu - jak twierdził - o słowne zezwolenie udzielone przez zmarłego A.B. . Odmówił on Skarżącym opuszczenia działki. Pismem z dnia 21 stycznia 2020 r. Prezes ARiMR poinformował Skarżące, że żądana informacja nie jest informacją publiczną w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej. W rezultacie Strona wystąpiła w dniu 9 marca 2020 r. do Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z wnioskiem o wydanie zaświadczenia zawierającego informację na jakiej podstawie Małopolski Oddział Regionalny ARiMR kwalifikował grunty rolne do Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 -2020 w zakresie poddziałania 6.1. Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników - premie dla młodych rolników, w szczególności czy był zobowiązany do weryfikowania własności działek przeznaczonych do wykorzystania w ramach Programu Młody Rolnik, czy do wykorzystania działki była wymagana zgoda właściciela działki - jeżeli tak, to w jakiej formie. W dalszej części wskazano, iż żadna z właścicielek działki nr [...] położonej w miejscowości L. , gmina P., objętej księgą wieczystą nr [...] , jak również zmarły A.B. , nie wyrażali zgody na wykorzystanie działki w Programie Młody Rolnik, i mają interes prawny, aby uzyskać informację, czy działka została zakwalifikowana do tego programu, a jeżeli tak w oparciu o jakie dokumenty i przez kogo podpisane. Postanowieniem Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. Powyższe uzasadniał brakiem wykazania interesu prawnego w uzyskaniu powyższego zaświadczenia. Skarżące złożyły w dniu 11 maja 2020 r. zażalenie na powyższe postanowienie. W zażaleniu wskazano, iż uzyskanie zaświadczenia podyktowane jest interesem prawnym, mającym swoje źródło w prawie własności w rozumieniu art. 140 kc. W dalszej części zażalenia podniesiono, że właścicielami działki są A.Z. , I.B.oraz M.B. , a wcześniej za dwie pierwsze – był A.B. . Żaden ze współwłaścicieli nie składał wniosku o przyznanie pomocy w ramach "Programu Młody Rolnik", ani zgody na zgłoszenie działki, ani nie dokonywał czynności prawnej skutkującej powstaniem takiego uprawnienia. Uprawiający przedmiotową działkę Z.P. twierdził, iż czyni to na rzecz podmiotu trzeciego. Wobec czego uzyskanie przez właściciela informacji, czy, a jeśli tak to przez kogo, działka została zgłoszona do "Programu Młody Rolnik" jest w pełni uzasadnione. Żądanie informacji o naruszeniu prawa własności, jak również informacji niezbędnych do ustalenia, czy to prawo własności nie jest ograniczone przez osobę trzecią, stanowi źródło powstania interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia. Organ II instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Powyższe uzasadniał stanowiskiem, że art. 140 kc, na który powołuje się pełnomocnik Skarżących, nie może stanowić źródła interesu prawnego do wydania zaświadczenia o treści wskazującej kto zgłosił do "Programu Młody Rolnik" i na jakiej podstawie uprawia działkę nr [...] , bowiem Prezes ARiMR nie jest organem rozstrzygającym o stosunkach prawnych dotyczących ww. nieruchomości, ani organem właściwym do ustalenia dla poszczególnych osób, kto jest faktycznym posiadaczem lub użytkownikiem nieruchomości. Powołał się na przepisy procedury administracyjnej regulujące wydawanie zaświadczeń, w tym art. 217 § 2 k.p.a., zgodnie z którym zaświadczenie wydaje się, jeżeli: (...) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W uzasadnieniu postanowienia przywołał także orzeczenia sądów (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lipca 2016 r., wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 555/16 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2016 r., wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 679/14), które mają potwierdzać jego stanowisko w zakresie braku wykazania przez Skarżące interesu prawnego. Końcowo wskazał, iż odnosząc się do naruszenia przez organ I instancji art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., że zaświadczenie powinno zostać wydane niezwłocznie, lecz nie później niż w ciągu 7 dni, gdy tymczasem postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia zostało wydane po upływie miesiąca, należy wskazać na zastosowanie w sprawie art. 35 § 3 k.p.a. Od powyższego postanowienia Strona złożyła skargę do WSA w Warszawie. W skardze Skarżące zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 217 § 2 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez odmowę wydania zaświadczenia. Przy tak sformułowanych zarzutach Strona wniosła: 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2. na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., o wskazanie organowi sposobu rozstrzygnięcia sprawy poprzez zobowiązanie go do wydania przedmiotowego zaświadczenia, 3. zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty za pełnomocnictwo według norm przepisanych. W skardze podniesiono, że organ II instancji zbyt wąsko zinterpretował pojęcie "prawa materialnego". Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 12 września 2013 r., II OSK 889/12, LEX nr 1375645 oraz z dnia 25 lutego 2014 r., I OSK 1101/13, LEX nr 1460783 trafnie wskazał, że norma materialnoprawna, skutkująca powstaniem interesu prawnego, może mieć swoje źródło zarówno w prawie administracyjnym, jak i w innych gałęziach prawa, w tym w prawie cywilnym. Właścicielami działki, o której mowa we wniosku, są A.Z. , I.B.oraz M.B. , a wcześniej zmarły A.B. . Żaden ze współwłaścicieli nie składał wniosku o przyznanie pomocy w ramach "Programu Młody Rolnik". Nie wyrażał też zgody na zgłoszenie wskazanej działki ani nie dokonywał czynności prawnej z innym podmiotem skutkujących powstaniem takiego uprawnienia. Wobec powyższego, należy uznać, że jeżeli inny podmiot korzysta z rzeczy (działki), choćby poprzez jej zgłoszenie jako grunt konieczny we wniosku składanym w ramach "Programu Młody Rolnik", czyni on to w sposób nieuprawniony, tym samym naruszając prawo właścicieli - prawo własności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r.; poz. 2325, zwana dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając na uwadze ww. kryteria kontroli sądowej stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu. Warunki rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym ustawodawca określił w art. 119 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W świetle art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotowa sprawa prowadzona była w trybie przepisów regulujących tryb wydawania zaświadczeń, a więc przepisów mających - w stosunku do przepisów ogólnych procedury administracyjnej - charakter uproszczony. Przejawia się on m.in. w ograniczonym, pod względem zakresu, postępowaniu dowodowym. Odnosząc się do ram prawnych należy w tym zakresie przywołać uregulowania zawarte w dziale VII k.p.a. dotyczącym postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. W art. 217 § 1 k.p.a. postępowanie to jest wszczynane na wniosek strony. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest treść art. 218 § 1 i 2 k.p.a. Należy bowiem mieć na uwadze, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w określonych przypadkach do wydania zaświadczenia dla urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu i - przed wydaniem takiego zaświadczenia - może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Powyższe oznacza, że jednym z warunków koniecznych dla wydania zaświadczenia jest ustalenie, czy obowiązujący w dacie jego wydawania stan prawny miał swoje odzwierciedlenie w posiadanej przez organ dokumentacji, z której wynikają fakty, których potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia. Organ administracyjny zaświadcza bowiem jedynie o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych, bez ich przetwarzania. Zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków, określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia należy wskazać, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach i nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Stanowi czynność faktyczną. Potwierdza stan prawny wynikający z prowadzonych rejestrów, dokumentów lub innych danych znajdujących się w posiadaniu tego organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2018 r., wydany w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1673/18). W zakresie zaś wykładni "interesu prawnego" w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. nie można jej ograniczać jedynie do rozumienia tego pojęcia w świetle art. 28 k.p.a., a zatem interesu prawnego w rozumieniu materialnoprawnym. Taki pogląd podziela również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7 maja 2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 256/19: "Interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia nie musi pokrywać się z interesem prawnym w znaczeniu materialnoprawnym. Interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia wystarczająco może wynikać z postrzeganej przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie, korzyści, jaką spodziewa się ta osoba odnieść z wykorzystania zaświadczenia w innym postępowaniu." Przenosząc powyższe wywody prawne na grunt rozpatrywanej sprawy, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, Skarżące mają interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia w zakresie informacji, czy przedmiotowa działka została zakwalifikowana do Programu Młody Rolnik i kto jest jego beneficjentem. Uzyskanie powyższych danych pozwoliłoby bowiem Stronie podjąć określone działania prawne celem ochrony jej prawa własności do spornej działki. Nieznajomość tych informacji znacząco ogranicza środki prawne, z których ewentualnie mogą Skarżące skorzystać. Interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia zatem przejawia się w korzyści, jaką spodziewają się Skarżące odnieść z wykorzystania zaświadczenia w innym postępowaniu. W tym miejscu należy podkreślić, że Sąd nie przesądza czy żądane zaświadczenie powinno zostać wydane Skarżącym, ale stwierdza, że odmowa jego wydania we wskazanym wyżej zakresie w oparciu o brak wykazania przez nie interesu prawnego jest niezgodna z wykładnią art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu brak jest natomiast podstaw do żądania wydania zaświadczenia w zakresie pozostałych informacji, tj. w oparciu o jakie dokumenty, wskazujące tytuł prawny do przedmiotowej działki, dana osoba została beneficjentem Programu Młody Rolnik i przez kogo te dokumenty zostały podpisane. Zaświadczenia są bowiem aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków, określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. W tym wypadku zatem są to informacje o wydaniu danego rozstrzygnięcia przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zakresie przyznania dofinansowania danej osobie, posiadającej tytuł prawny do danej działki. Informacje powyższe, dotyczące już konkretnych dokumentów oraz podpisów na nich widniejących, wynikają zaś z dokumentów ewentualnie złożonych do organu przez wnioskodawcę. Nie potwierdzają zatem istnienia uprawnień czy obowiązków, określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym wydanym przez ARiMR. Końcowo należy wskazać, że Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 145a § 1 p.p.s.a w postaci wskazania organowi sposobu rozstrzygnięcia sprawy poprzez zobowiązanie go do wydania przedmiotowego zaświadczenia. W świetle tej normy prawnej w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Przepis ten zatem dotyczy uchylenia orzeczenia w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub stwierdzenia nieważności postanowienia. W niniejszej sprawie doszło zaś do naruszenia art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., a zatem normy o charakterze proceduralnym. Tym samym art. 145 a § 1 p.p.s.a. nie może zostać zastosowany. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do wytycznych zawartych w niniejszym wyroku, w tym przyjmie, że Skarżące posiadają interes prawny w zakresie uzyskania zaświadczenia czy przedmiotowa działka została zakwalifikowana do Programu Młody Rolnik i kto jest jego beneficjentem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 145 § 1 ust. 1 litera c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku (punkt 1 wyroku). Odnośnie wniosku o zwrot kosztów, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do kosztów tych zalicza się między innymi koszty sądowe, w tym wpis, a także wynagrodzenie pełnomocnika (w tym przypadku radcy prawnego) reprezentującego stronę skarżącą, o czym stanowi art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. W świetle zaś art. 202 § 2 p.p.s.a. jeżeli uprawnienia lub obowiązki skarżących, o których mowa w § 1, związane z przedmiotem zaskarżenia są wspólne, zwrot kosztów następuje na ich rzecz solidarnie. Wniosek o zwrot kosztów Sąd rozstrzygnął zatem w oparciu o wskazane przepisy, zasądzając solidarnie na rzecz Skarżących kwotę stanowiącą sumę uiszczonego w sprawie wpisu sądowego (100 zł) oraz wynagrodzenia radcy prawnego (480 zł), jak też zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) (punkt 2 wyroku).