V SA/Wa 1277/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2010r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia ... czerwca 2009 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Uchyla zaskarżoną decyzję Wnioskiem z [...] maja 2008 r. H. W. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Zakładu) [...] Oddziału w W. o umorzenie zaległości składkowych. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż od [...] 2002 r. do [...] 2003 r. składki z tytułu prowadzonej działalności nie były opłacane ze względu na zły stan finansowy firmy, co doprowadziło do jej bankructwa. Wskazał na problemy rodzinne – rozwód w 2006 r., zmianę miejsca zamieszkania, brak środków do życia. Podniósł, że obecnie zamieszkuje w zrujnowanym domu po rodzicach, który był przez kilkanaście lat niezamieszkały i że utrzymuje się z dzierżawy gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha. Do protokołu przesłuchania strona zeznała m.in., iż otrzymała dopłatę bezpośrednią do gospodarstwa, która wynosi ok. [...] zł rocznie i że dochodem jest również sprzedaż płodów rolnych. Jedynym jego majątkiem ruchomym jest samochód [...] rok prod. [...], będący przedmiotem współwłasności wnioskodawcy z córką. Decyzją z [...] października 2008 r. nr [...] Zakład odmówił stronie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił m.in., iż prowadząc działalność gospodarczą wnioskodawca był zobowiązany do opłacania składek na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych [Dz.U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.] - dalej: u.s.u.s., niezależnie od wysokości osiąganego dochodu, które to składki nie zostały opłacone w ustawowym terminie i wysokości, w związku z czym od składek tych należne są odsetki za zwłokę. Zakład dodał, że miał ograniczone możliwości weryfikacji danych przedstawionych przez zobowiązanego. Nie udokumentowano jakichkolwiek kosztów utrzymania oraz dzierżawy gospodarstwa rolnego, nie przedłożono dokumentów potwierdzających przewlekłą chorobę wnioskodawcy lub konieczność stałego przyjmowania leków, jak również orzeczenia świadczącego o stopniu niepełnosprawności wnioskodawcy lub konieczności sprawowania osobistej opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Dodatkowo wskazał, że według informacji Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. strona nie jest objęta pomocą społeczną. Prezes Zakładu decyzją z [...] czerwca 2009 r. znak sprawy [...], wydaną po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego środkiem odwoławczym strony utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ powołał się na art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. oraz na rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne [Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365], dalej: rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej i powtórzył argumentację zawartą w decyzji pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał także na uznaniowy charakter decyzji i podkreślił, że podejmując się wykonywania działalności gospodarczej płatnik wziął na siebie ryzyko z tym związane, tak więc nie może go przerzucać na Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zobowiązany powtórzył swą argumentację przedstawioną we wniosku wszczynającym postępowanie oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący podniósł, iż zawarł z Zakładem umowę, na podstawie której on płaci składki a organ zapewnia mu świadczenia chorobowe, emerytalne i rentowe. Umowa została zerwana przez skarżącego z powodu niewydolności finansowej i również Zakład nie wywiązywał się z przyjętych na siebie zobowiązań w kresie, gdy skarżący nie odprowadzał składek, co uzasadnia ich umorzenie. Wskazał, że nic nie posiada i że jest chory. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz składek na określone fundusze została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw [Dz. U. Nr 121, poz. 1264]. Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił – z dniem 1 lipca 2004 r. – brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tę kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych – sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kierując się powyższymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie z powodów w niej wskazanych. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 28 u.s.u.s. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z powyższego wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Niemniej jednak Sąd może badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych, właściwie uzasadniając swoje stanowisko. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej sprawia, że rozstrzygnięcie organu nosi cechę dowolności. Warunkiem koniecznym wydania poprawnej decyzji administracyjnej jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym. Stosownie do przepisu art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, natomiast na mocy przepisu art. 8 k.p.a. obowiązane są one prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Przepis art. 11 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zgodnie z przepisem art. 107 § 1 k.p.a. zdanie pierwsze decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Stosownie do § 3 powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podstawą do ubiegania się przez skarżącego o umorzenie nieopłaconych składek były wskazane we wniosku oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności związane z trudną sytuacją majątkową, zdrowotną i rodzinną. Organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie uznał, że miał ograniczone możliwości weryfikacji danych przedstawionych przez zobowiązanego i nie stwierdzone zostało, aby wnioskodawca znajdował się na granicy ubóstwa czy też w sytuacji, w której nie posiada środków na zaspokojenie elementarnych potrzeb życiowych. Stwierdzając powyższe organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, którego wynik dawałby podstawę do takiego uznania – w kontekście zbadania ,,całkowitej nieściągalności’’ oraz ,,uzasadnionych przypadków’’, tj. przesłanek określonych w art. 28 u.s.u.s., a przede wszystkim nie przeanalizował możliwości wszczęcia egzekucji i ewentualnie jej wpływu na możliwości płatnicze strony i nie porównał dochodów skarżącego z ponoszonymi przezeń wydatkami – co pozwoliłoby na ustalenie, czy rzeczywiście pomimo trudnej sytuacji finansowej ma on możliwość zapłaty należności. Nie można bowiem w sprawie pominąć okoliczności, ze skarżący praktycznie nie posiada majątku nieruchomego i utrzymuje się jedynie z dochodów uzyskiwanych z dzierżawionego gospodarstwa. Niezależnie od tego dopiero porównanie wysokości otrzymywanych świadczeń oraz ponoszonych wydatków pozwoliłoby ustalić, czy opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Brak przeprowadzenia w omawianym zakresie postępowania wyjaśniającego i - mimo tego - odmówienie istotnego znaczenia w sprawie okolicznościom związanym z trudną sytuacją czyni twierdzenie organu nieuprawnionym. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy, przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji. Organ, orzekając na podstawie przepisu opartego na uznaniu administracyjnym, tak jak w niniejszej sprawie, ma wprawdzie prawo wyboru rozstrzygnięcia i nawet w sytuacji uznania, iż strona spełnia przesłanki w nim wskazane może wydać negatywne dla niej orzeczenie, jednak przed jego podjęciem jest zobligowany do rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony, tj. winien w odpowiedni logiczny sposób przedstawić swoje argumenty również i w tym zakresie. Rozpoznając sprawę ponownie organ ma możliwość wezwania strony do wskazania wydatków ponoszonych na leki i na utrzymanie gospodarstwa (np. na zakup nasion). Może również ponownie przesłuchać stronę, jak również samodzielnie ustalić – na podstawie informacji dostępnych na stronie internetowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – czy i w jakiej wysokości zobowiązany otrzymuje dopłaty do gospodarstwa ze środków unijnych. Na obecnym etapie postępowania wypowiedź Sądu co do prawidłowości dokonanej przez organy rentowe oceny istnienia przesłanek umorzenia należności obciążających skarżącego oraz ocena zasadności zarzutów skargi w tym zakresie byłaby przedwczesna, gdyż uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek o umorzenie należności uznano za zasadny bądź niezasadny, ponieważ kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny Prezesa. Zasady prowadzenia postępowania odwoławczego wymagają przy tym nie tylko dokonania kontroli postępowania przeprowadzonego w pierwszej instancji, ale też ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez stronę okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy. Odnosząc się jednakże do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP Sąd wskazuje, że sądy administracyjne, podobnie jak inne organy działające na podstawie i w granicach prawa nie mogą w swoich rozstrzygnięciach stosować kryteriów pozaprawnych takich jak sprawiedliwość społeczna, dlatego zarzut ten uznać należy za chybiony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt I OSK 79/09). Sąd wyjaśnia również, że stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 5 u.s.u.s. obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym podlegają, z zastrzeżeniem art. 8 i 9 ustawy, osoby fizyczne, które na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej są osobami prowadzącymi pozarolniczą działalność oraz osobami z nimi współpracującymi, dlatego też podniesiony na rozprawie w dniu 11 stycznia 2010 r. zarzut braku podstawy prawnej żądania Zakładu nie jest zasadny. Z uwagi na powyższe okoliczności i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.