V SA/Wa 1277/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z dnia .... maja 2019 r. nr w przedmiocie przyznania pomocy finansowej w części 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie na rzecz R. P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi R. P. (dalej: "skarżący", "strona", "wnioskodawca") jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR", "organ odwoławczy") z [...] maja 2019 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: "Kierownik Biura Powiatowego ARiMR") z [...] marca 2019 r., nr [...] o przyznaniu pomocy finansowej w części. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. 18 października 2018 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] wniosek o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, u którego w gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi - szkody na powierzchni uprawy w wysokości co najmniej 30% danej uprawy i mniej niż 70% danej uprawy. [...] marca 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję o przyznaniu pomocy finansowej w części, w wysokości 6 812,50 zł. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że zgodnie z § 13r ust. 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2015 r., poz. 187, ze zm.), dalej – "rozporządzenie RM" pomoc, o której mowa w ust. 1, pomniejsza się o 50%, jeżeli w dniu wystąpienia szkód w uprawach rolnych co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych od co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3. Organ ustalił, że całkowita powierzchnia upraw rolnych w gospodarstwie wnioskodawcy, z wyłączeniem łąk i pastwisk, wynosi 25,76 ha, natomiast w dniu wystąpienia szkód ubezpieczone były uprawy na powierzchni 13,20 ha, co stanowi 47,00% powierzchni wszystkich upraw rolnych, z wyłączeniem łąk i pastwisk. Z tych względów płatność została pomniejszona o 50% na podstawie § 13 r ust. 12 rozporządzenia RM. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] maja 2019 r., o numerze [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z [...] marca 2019 r. Organ odwoławczy wskazał, że tryb składania wniosków o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, u którego w gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi - szkody na powierzchni uprawy w wysokości co najmniej 30% danej uprawy i mniej niż 70% danej uprawy, reguluje § 13r rozporządzenia RM. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl § 13r ust. 12 rozporządzenia RM pomoc finansową pomniejsza się o 50%, jeżeli w dniu wystąpienia szkód w uprawach rolnych co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro w dniu wystapienia szkody ubezpieczone grunty stanowiły 47% powierzchni wszystkich upraw w gospodarstwie skarżącego, to słusznie zastosowano przesłankę obniżenia płatności o 50%, nie spełniono bowiem obowiązku ubezpieczenia co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] maja 2019 r., skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów: - art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli, co skutkowało błędnym utrzymaniem w mocy decyzji z [...] marca 2019 roku; - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; art. 11 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy administracji publicznej działań w celu wyjaśnienia skarżącemu przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy; art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe rozpoznanie materiału dowodowego w zw. art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego co skutkowało błędnym utrzymaniem w mocy decyzji z [...] marca 2019 r; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji i postawienie w niej zbyt ogólnych twierdzeń, błędnych wielkości oraz danych, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, oraz uniemożliwia dokonania kontroli zaskarżonej decyzji; 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja ta winna być uchylona w całości. Skarżący zarzucił błędne ustalenia faktyczne w zakresie braku rzeczywistego i prawdziwego określenia powierzchni upraw rolnych zgłoszonych we wniosku i powierzchni upraw rolnych objętych polisą ubezpieczeniową. Podniósł, że przedstawił dwie polisy ubezpieczeniowe obejmujące okres od 15 listopada 2017 roku do 15 września 2018 roku, dotyczące powierzchni 12,20 ha. Wskazał, że powierzchnia gospodarstwa zgłaszana do płatności obszarowych wynosi 32,21 ha. Na powierzchnię tę składają się użytki zielone o powierzchni 11,06 ha i grunty orne o powierzchni 21,15 ha. Podał, że na działce o pow. 11,06 ha znajdują się trawy, które utrzymywane więcej niż 5 lat winny być traktowane jako trwały użytek zielony w myśl rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 roku. Skarżący podniósł, że skoro w protokole z szacowania strat uwzględniono powierzchnię upraw rolnych w dniu wystąpienia szkód, z wyłączeniem łąk i pastwisk, jako 21,15 ha, to spełnia warunek ubezpieczenia co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji sąd uznał, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 80 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Istotę sporu stanowi kwestia czy orzekające organy prawidłowo ustaliły, że w sprawie nie został spełniony warunek ubezpieczenia przez skarżącego na dzień wystąpienia szkody w uprawach rolnych co najmniej 50% upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, stanowiący negatywną przesłankę do pomniejszenia wnioskowanej pomocy finansowej o 50%. Przepisy regulujące przyznawanie producentom rolnym pomocy finansowej w związku ze szkodami spowodowanymi przez niekorzystne zjawiska atmosferyczne zawarte zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. I tak, w myśl § 13r ust. 1 rozporządzenia RM w 2018 i 2019 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu: 1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2) w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy; 3) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014. Jak stanowi zaś § 13r ust. 12 rozporządzenia RM, pomoc, o której mowa w ust. 1 pomniejsza się o 50%, jeżeli w dniu wystąpienia szkód w uprawach rolnych co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy w pierwszej kolejności, że w sprawie bezspornym jest, że skarżący jako producent rolny uprawniony był do wystąpienia z wnioskiem o pomoc finansową udzielaną przez ARiMR w związku z powstaniem w jego gospodarstwie rolnym szkód w produkcji roślinnej, spowodowanych wystąpieniem w 2018 r. suszy, obejmujących powyżej 30% upraw rolnych. Przedłożony przez skarżącego "Protokół nr 53/2018 z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego", sporządzony w 27 lipca 2018 r. przez komisję ds. oszacowania szkód w gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powołaną przez Wojewodę [...], potwierdza wystąpienie szkód w postaci obniżenia dochodu w produkcji roślinnej oraz w produkcji zwierzęcej towarowej bez produkcji ryb, powstałych w wyniku suszy. Okoliczność ta była bezsporna pomiędzy stronami postępowania. W protokole tym stwierdzono, że całkowita powierzchnia upraw rolnych w danym sezonie wegetacyjnym, z których w danym roku przewidziany jest zbiór plonu w gospodarstwie rolnym (zgodnie z wnioskiem o płatności w ramach wsparcia bezpośredniego, o ile został złożony) wynosi 32,21 ha, w tym powierzchnia upraw rolnych w dniu wystąpienia szkód (z wyłączeniem łąk i pastwisk) – 21,15 ha, a powierzchnia upraw rolnych dotkniętych zjawiskiem wynosi 27,25 ha. Z przedłożonych przez skarżącego dwóch polis ubezpieczeniowych wynika, że w okresie ubezpieczenia od 15.11.2017 r. do 15.09.2018 r. umową ubezpieczenia upraw rolnych objętych było łącznie 12,20 ha upraw zbóż w gospodarstwie rolnym skarżącego. Skarżący w dokumentami dołączonymi przez niego do wniosku o udzielenie pomocy finansowej wykazał więc, że został spełniony warunek ubezpieczenia upraw rolnych w dniu wystąpienia szkód, niezbędny do uzyskania w pełnej wysokości pomocy, o której mowa w § 13r ust. 1 rozporządzenia RM. Organy I i II instancji w stwierdziły niezgodność pomiędzy powierzchnią gruntów ornych, wskazaną przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności obszarowych za 2018 r., a wskazaną we wniosku o przyznanie pomocy finansowej powierzchnią upraw rolnych w dniu wystąpienia szkód (z wyłączeniem łąk i pastwisk). Organ I instancji, powołując się na dane dostępne w systemach informatycznych ARiMR ustalił, że całkowita powierzchnia upraw rolnych w gospodarstwie skarżącego (z wyłączeniem łąk i pastwisk) wynosi 25,76 ha, wobec czego ubezpieczone grunty stanowią 47% powierzchni wszystkich rolnych (z wyłączeniem łąk i pastwisk) w gospodarstwie skarżącego. Organ odwoławczy podtrzymał te ustalenia faktyczne. W ocenie sądu dokonane przez organy ustalenia faktyczne co do całkowitej powierzchni upraw rolnych w gospodarstwie skarżącego (z wyłączeniem łąk i pastwisk) są dowolne gdyż nie znajdują oparcia w materiale dowodowym zawartym w aktach administracyjnych sprawy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji lakonicznie tylko odwołał się do danych zawartych we wniosku skarżącego o przyznanie płatności obszarowych za 2018 r., natomiast w aktach sprawy brak odpisów tych wniosków, co uniemożliwia sądowi kontrolę prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń. Ponadto w sytuacji, gdy organy stwierdziły niespójności pomiędzy informacjami podanymi przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności obszarowych i wniosku o udzielenie pomocy finansowej, powinny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia jaka była rzeczywista powierzchnia upraw o jakiej mowa w § 13r ust. 12 rozporządzenia RM, a nie przyjmować automatycznie jako podstawę ustaleń informacje podane przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności obszarowych. Skarżący, składając protokół oszacowania szkód, sporządzony zgodnie z § 5 ust. 5 rozporządzenia RM, w którym komisja stosownie do § 5 ust. 8 pkt 4 zawarła informację o powierzchni upraw rolnych w danym sezonie wegetacyjnym, w tym powierzchni upraw rolnych w dniu wystąpienia szkód, wykazał dokumentem urzędowym, że powierzchnia upraw rolnych w dniu wystąpienia szkód (z wyłączeniem łąk i pastwisk) wynosiła 21,15 ha. W tej sytuacji ciężar udowodnienia, że rzeczywista powierzchnia upraw rolnych w dniu wystąpienia szkód (z wyłączeniem łąk i pastwisk) była inna, niż stwierdzona przez komisję w protokole oszacowania szkód, spoczywał na organie, który powinien w tym celu przeprowadzić odpowiednie postępowanie wyjaśniające. Ze szczególnego uregulowania zawartego w art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wynika, że jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Z treści powołanego przepisu wynika, że w zakresie prowadzenia postępowania w sprawie o udzielenie przez Agencję pomocy finansowej ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 k.p.a. i nie nałożył na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a.). Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność i działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Stosownie jednak do art. 80 k.p.a. organy prowadzące postępowanie zobowiązane są do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, gdyż powołany przepis wymaga, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną była oparta na całokształcie materiału dowodowego. Naruszeniem tej zasady jest orzekanie na podstawie okoliczności faktycznych znanych organowi, ale nie znajdujących potwierdzenia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach administracyjnych. Stanowi to wadliwość postępowania mogącą mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia gdyż brak możliwości stwierdzenia na podstawie akt administracyjnych zaistnienia okoliczności, które zostały przez organ administracyjny ustalone jako istotne rozstrzygnięcia uniemożliwia sądowoadministracyjną kontrolę legalności decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi.