V SA/Wa 129/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), , Protokolant - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2010 r. sprawy ze skargi N. B. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia ... października 2009 r. nr ... w przedmiocie: odmowy udzielenia zgody na pobyt tolerowany. Oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez N.B. (dalej: Skarżący) jest decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia ... października 2009 r. nr ... utrzymująca w mocy decyzję Wojewody ... z dnia ... kwietnia 2009 r. nr ... o odmowie udzielenia cudzoziemcowi zgody na pobyt tolerowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu ... sierpnia 2007 r. cudzoziemiec został zatrzymany – z uwagi na brak dokumentu tożsamości, wizy wymaganej do pobytu na terytorium RP - przez funkcjonariuszy Placówki Straży Granicznej .... podczas kontroli legalności pobytu cudzoziemców. W dniu ... sierpnia 2007 r. umieszczono cudzoziemca w areszcie w celu wydalenia na 90 dni i pobyt ten był przedłużany do dnia ... sierpnia 2008 r. W dniu ... sierpnia 2007 r. Wojewoda ... wydał decyzję nr ... o wydaleniu cudzoziemca z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu .... lipca 2008 r. Komendant ... Oddziału Straży Granicznej złożył wniosek o udzielenie zgody na pobyt tolerowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na niewykonalność decyzji o wydaleniu z przyczyn niezależnych od organu wykonującego decyzję o wydaleniu. Organ podkreślił, że Straż Graniczna podejmowała wszystkie dopuszczalne prawnie czynności w zakresie potwierdzenia danych i nie dysponuje jakimkolwiek dokumentem cudzoziemca, a Ambasada ... mimo monitów nie potwierdziła, do dnia złożenia wniosku, jego tożsamości. Decyzją z ... kwietnia 2009 r. Wojewoda ... odmówił cudzoziemcowi udzielenia zgody na pobyt tolerowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Organ stwierdził, że Straż Graniczna wystąpiła do Ambasady ... jedynie dwukrotnie, zaś sam wniosek tego organu jest tylko jednym z elementów sprawy, niewiążącym co do kierunku rozstrzygnięcia. Ponadto w piśmie z ... lipca 2008 r. Wojewoda wezwał stronę do dostarczenia kopii innych dokumentów potwierdzających jego tożsamość oraz wezwał go na przesłuchanie w celu złożenia wyjaśnień w sprawie, natomiast do dnia wydania decyzji cudzoziemiec nie stawił się na przesłuchanie, a jego pełnomocnik nie dostarczył dokumentów, z czego wynika, że wydalenie strony nie jest niewykonalne z przyczyn odeń niezależnych. Decyzją z dnia ... października 2009 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał w mocy decyzję Wojewody .... Organ wskazał, że cudzoziemiec ma obowiązek zastosowania się do decyzji o wydaleniu i w tym celu powinien podjąć wszelkie niezbędne czynności, podczas gdy nie jest jasne, czy cudzoziemiec własnoręcznie podpisał pismo oraz wniosek o potwierdzenie jego danych osobowych. Cudzoziemiec nie zastosował się także do wezwania celem złożenia wyjaśnień. W ocenie organu odwoławczego Komendant Straży Granicznej również nie wykazał, iż podjął właściwe działania i wyczerpał wszystkie środki mające na celu wykonanie decyzji Wojewody .... W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję strona podniosła naruszenie art. 7, 54, 77 § 1 i 220 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.], dalej: k.p.a. oraz art. 97 ust. 1 pkt 2 i art. 104 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1695 ze zm.). W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że rozstrzygnięcie obu organów jest oparte na przekonaniu, że Skarżący nie wykazał, iż decyzja o jego wydaleniu z terytorium RP jest niewykonalna. Według uzasadnienia Skarżący unika kontaktu z Ambasadą, a w szczególności nie dostarczył żądanego zaświadczenia wystawionego przez to przedstawicielstwo. W tym kontekście Skarżący wskazał, że zgodnie z art.220 §2 k.p.a. trudno bronić tezy, że nie nastąpiło naruszenie prawa, skoro organ – formułując żądanie złożenia zaświadczenia – nie wskazał jakiegokolwiek przepisu, któryby to sankcjonował. Trudno też nie uznać, iż jest to istotne naruszenie przepisów postępowania, skoro jest to główny powód odmowy udzielenia zgody na pobyt tolerowany. Zdaniem Skarżącego w uzasadnieniu decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców znajdują się też fragmenty, które świadczą o naruszeniu art.7 i art.77 §1 k.p.a. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraża pogląd, iż nie można uznać, że decyzja o wydaleniu jest niewykonalna z przyczyn niezależnych od organu wykonującego decyzję o wydaleniu, gdyż nadal trwają czynności zmierzające do potwierdzenia tożsamości cudzoziemca. Organ nie przesądza zatem czy decyzja jest wykonalna czy nie, lecz stwierdza, że nie zostało to wykazane. Nie jest to tylko kwestia niefortunnego sformułowania. Z kontekstu tej części uzasadnienia wynika, że organ nie twierdzi wcale by decyzja była wykonalna. Powołuje się na to, że nie zostało to wykazane w dotychczasowym postępowaniu. Jest to – zdaniem Skarżącego – nie do zaakceptowania z punktu widzenia art.7 i art.77 §1 k.p.a., które nakazują organowi wyjaśnić sprawę, dążyć do zgromadzenia takiego materiału dowodowego, który pozwoli przesądzić rozstrzygnięcie. Organ musi zająć jednoznaczne stanowisko co do wypełnienia przesłanek prawa materialnego; temu celowi służy postępowanie wyjaśniające. Nie można przyjąć – zdaniem Skarżącego – argumentacji, wedle której odmawia się czegoś stronie, gdyż spełnienie którejś z przesłanek nie jest pewne, organ nie jest przekonany, czy ona zachodzi. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców przyznał, że ta okoliczność nie została wyjaśniona, gdyż nadal trwają czynności wykonywane przez Ambasadę .... Jednak organ nie ma wiedzy, kiedy to postępowanie zostało zakończone. Nadto w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających, iż nadal władze ... wykonują czynności zmierzające do potwierdzenia jego tożsamości. Nie można bowiem uznać, że takim dowodem jest informacja ustna udzielona przez Konsula Ambasady ... z dnia 11 stycznia 2008 r., gdyż w aktach sprawy brak kserokopii protokołu czy jakiejkolwiek notatki na piśmie podającej jej treść oraz dane sporządzającej ją osoby. Przytaczając treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2009 r. (sygn. akt V SA/Wa 2064/05), Skarżący wskazał, iż nie można uznać za dowód w sprawie rozmowy z urzędnikiem, jeżeli nie została z niej sporządzona notatka lub protokół. Udzielenie zgody na pobyt tolerowany ma miejsce wówczas, kiedy wydalenie z terytorium Polski nie może zostać zrealizowane bez winy organu zobowiązanego do wykonania decyzji o wydaleniu. Nie można - zdaniem Skarżącego – twierdzić, iż winą Straży Granicznej (organu wykonującego decyzję o wydaleniu) jest ewentualne przeciąganie się postępowania mającego potwierdzić jego tożsamość, prowadzonego przez władze .... Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zarzuca Straży Granicznej, iż nie wykonał wszelkich czynności przewidzianych prawem, celem realizacji decyzji o wydaleniu. Jeśli nawet przyjąć – zdaniem Skarżącego – iż powyższe ma miejsce to rodzi się pytanie, czy strona postępowania administracyjnego powinna ponosić konsekwencje wadliwego postępowania i w ten sposób doznawać ograniczeń praw z uwagi na niedopełnienie obowiązków przez pracowników organu. Osobne uwagi Skarżący poświęcił art.104 ust.1 pkt 1 lit.b ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP. Wskazał, że celem wprowadzenia tej regulacji było doprowadzenie do powstania dychotomicznego podziału na cudzoziemców, którzy są legalnie i cudzoziemców, którzy mogą być wydaleni. Ustawodawca dąży do wyeliminowania kategorii pośredniej (cudzoziemców, którzy nie mogą zalegalizować pobytu, a zarazem nie mogą być wydaleni). Dla tych osób stworzono instytucję zgody na pobyt tolerowany na terytorium RP. Sformułowanie przepisu nie jest przypadkowe, a w szczególności użycie w nim spójnika "lub" – gdy nie można zrealizować wydalenia, należy zalegalizować pobyt cudzoziemca. Organy uchylają się od respektowania tego obowiązku, wymagając od cudzoziemców spełnienia dodatkowych czynności (w tym przypadku dostarczenie dokumentów z Ambasady ...), których spełnienie jest niemożliwe lub bardzo utrudnione. Dlatego prawdziwe jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z celem prawa. Następnie Skarżący zwrócił uwagę na gwarancyjny charakter zgody na pobyt tolerowany. Instytucja ta została wprowadzona do polskiego prawa właśnie z myślą o podejmowaniu dalszych czynności przez Organy, które miałyby na celu usunięcie przeszkód, z powodu których decyzja o wydaleniu jest niewykonalna. Wreszcie Skarżący wskazał szereg decyzji, w których podjęto inne rozstrzygnięcia aniżeli w jego sprawie. Wskazał w związku z tym na obrazę treści art. 32 ust.1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami wyżej opisanych aktów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej, obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia: w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z. działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Skarga nie jest zasadna albowiem z treści art.13 ust.1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694 ze zm.) jednoznacznie wynika, że cudzoziemiec może przekroczyć górnicę oraz przebywać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli posiada ważny dokument podróży oraz wizę, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. W podstawie prawnej decyzji Wojewody ... Nr ... z dnia ... sierpnia 2007 r. powołano art. 88 ust.1 pkt 1,2,3,5 i 6 tej ustawy, który stanowi, że cudzoziemcowi wydaje się decyzję o wydaleniu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jeżeli: 1) przebywa na tym terytorium bez wymaganej wizy, zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, zezwolenia na osiedlenie się lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego WE; 2) wykonywał pracę niezgodnie z ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy albo podjął działalność gospodarczą niezgodnie z przepisami obowiązującymi w tym zakresie w Rzeczypospolitej Polskiej; 3) nie posiada środków finansowych niezbędnych do pokrycia kosztów pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i nie może wskazać wiarygodnych źródeł ich uzyskania; 4) jego dalszy pobyt stanowiłby zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego albo naruszałby interes Rzeczypospolitej Polskiej; 5) Niezgodnie z przepisami przekroczył lub usiłował przekroczyć granicę. Zasadność wydania tej decyzji ani jej podstawa prawna nie została zakwestionowana przez Skarżącego. W sytuacji wydania takiej decyzji zarówno cudzoziemiec jak i organ mają określone obowiązki polegające na wykazaniu dołożenia wszelkich starań do jej wykonania. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji wezwał dwukrotnie Skarżącego do osobistego stawienia się w charakterze strony w celu złożenia wyjaśnień w sprawie. Strona nie zastosowała się do powyższego co świadczy o lekceważącym stosunku cudzoziemca do organów administracji publicznej i przeczy deklarowanej chęci uzyskania dokumentu podróży na powrót do kraju pochodzenia i wykonania decyzji o wydaleniu. V. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art.97 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej to jest on bezzasadny albowiem przepis ten stanowi, że cudzoziemcowi udziela się zgody na pobyt tolerowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli jego wydalenie jest niewykonalne z przyczyn niezależnych od organu wykonującego decyzję o wydaleniu lub od cudzoziemca. Wskazać należy, iż to na organie wnioskującym ciąży obowiązek wykazania niemożności wykonania decyzji o wydaleniu. Przeprowadzone czynności dowodowe zgodnie z zasadnymi wynikającymi z k.p.a. nie doprowadziły do jednoznacznego potwierdzenia tożsamości cudzoziemca ani też nie wykazały faktycznego współdziałania cudzoziemca z placówką dyplomatyczną. Warto też zauważyć, że kompetentne władze ... w dalszym ciągu podejmują czynności mające na celu potwierdzenie tożsamości Skarżącego. Bezsprzecznie tę procedurę przyspieszyłby sam Skarżący współpracując z polskimi Organami, jak również z Ambasadą ... (k.27 akt adm.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem (sygn. akt V SA/Wa 2064/05), określona w art.97 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej niewykonalność wydalenia może mieć przyczynę faktyczną lub prawną. Przyczyną faktyczną będzie np. brak komunikacji z krajem, do którego cudzoziemiec ma być wydalony. Niewykonalność wydalenia pod względem prawnym będzie miała miejsce między innymi wtedy, jeżeli kraj, do którego cudzoziemiec ma być wydalony nie ma obowiązku cudzoziemca przyjąć. Tym samym zarzut naruszenia art.97 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz art.104 ust.1 pkt 1 lit. b jest niezasadny, bo jak wskazuje także Skarżący, dostarczenie przez niego dokumentów żądanych przez organ nie jest niemożliwe a jedynie chwilowo utrudnione. Organ w swojej decyzji wskazywał, iż istotnie Skarżący (faktycznie nie mogąc dostarczyć dokumentów) winien wykazać jakie czynności podejmował oraz, że wyczerpał wszelkie możliwości działania, co w niniejszej nie miało miejsca (dwukrotne uchylenie się od złożenia wyjaśnień). VI. Podobnie należy ocenić pozostałe zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. Organ wykonując czynność dążył do zebrania kompletnego materiału dowodowego i zmierzał do ustalenia wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Powyższe znalazło odzwierciedlenie w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym wskazano wszelkie dowody leżące u podstaw wydanego rozstrzygnięcia Stanowisko wyrażone w skardze bazuje na subiektywnym odczuciu Skarżącego, który dąży do zalegalizowania swojego pobytu, lecz organy administracji publicznej dostrzegając ów interes zobowiązane są do przestrzegania prawa a interes ten w takiej sytuacji (gdy dochodziłoby do naruszenia przepisów) doznaje istotnego ograniczenia. VII. W kwestii zaświadczenia wskazać należy, że jest ono zbyteczne chyba, że Organ je żądający poweźmie uzasadnioną wątpliwość, co do złożonego wniosku (k.52 akt adm.), albowiem "pieczątka" tam widniejąca, dokumentująca wpływ wniosku, nie została precyzyjnie odbita. Na marginesie trzeba zaznaczyć, że w dalszym ewentualnym postępowaniu należy oczekiwać, iż dokument ten zostanie przez Skarżącego przetłumaczony; wszak w postępowaniu administracyjnym obowiązuje ustawa z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz.U. Nr 90, poz. 999 ze zm.). Reasumując ten wątek trzeba stwierdzić, że również na Skarżącym ciąży obowiązek wykazania chęci współdziałania z polskimi Organami, które chcą wykonać ostateczną decyzję o jego wydaleniu. Unikanie przesłuchana świadczy o braku chęci wyjaśnienia istotnych kwestii od których zależy również przyznanie Skarżącemu zgody na pobyt tolerowany, którego się domaga. VIII. Podniesiona kwestia obrazy art. 32 ust.1 Konstytucji jest o tyle bezzasadna, że poza oznaczeniem spraw nie wskazano okoliczności w jakich rozstrzygnięcia zostały wydane. IX. Mając na uwadze treść art.151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.