V SA/Wa 1291/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Asesor WSA - Andrzej Kania, Protokolant - M. W., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2007 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Przedmiotem skargi z [...] lutego 2007 r. wniesionej przez S.M. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2007 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję nr [...] Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2006 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...] maja 2006 r. zainteresowany złożył wniosek o umorzenie jego zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne motywując go faktem przedawnienia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z lat 1993-1995 r. Ponadto wskazał, iż ZUS obciążył hipoteką przymusową jego nieruchomość, na której znajdują się pokłady żwiru i piasku co daje możliwość założenia przedsiębiorstwa produkującego materiały budowlane. Wnioskodawca zaznaczył, iż oddłużenie pozwoli na pozyskanie inwestora wnoszącego do spółki park maszynowy. Decyzją nr [...] z [...] października 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż w przypadku dłużnika nie występuje całkowita nieściągalność, gdyż jest właścicielem nieruchomości z urządzoną księgą wieczysta nr KW [...]. Ponadto Prezes Zakładu wskazał, iż dłużnik posiada dochody z tytułu wypłacanego przez GOPS w N. K. zasiłku stałego w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ rentowy zaznaczył, iż z tytułu posiadania gruntów o powierzchni 3,97 ha fizycznych co stanowi 1,5660 ha przeliczeniowych przypisany jest zainteresowanemu zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. (DZ. U. Nr 64, poz. 593) o pomocy społecznej , dochód w wysokości [...] zł miesięcznie. Powołując się na oświadczenie dłużnika z dnia [...] sierpnia 2006 r. wskazano, iż posiada także źródło dochodu w postaci kwot uzyskiwanych ze sprzedaży zbieranego runa leśnego i złomu. Organ odniósł się także do zarzutu przedawnienia należności z tytułu składek wskazując, iż lipcu 2000 r. wszystkie należności Zakładu zostały zabezpieczone poprzez wpis hipoteki do księgi wieczystej KW nr [...] urządzonej dla nieruchomości, której wnioskodawca jest właścicielem. Prezes Zakładu powołał treść art. 24 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskazując, iż należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką nie ulegają przedawnieniu. Organ rentowy zaznaczył, iż zainteresowany w złożonym wniosku o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek wskazał na możliwość wznowienia prowadzenia działalności gospodarczej, a tym samym uzyskiwania dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia wobec Zakładu także w postaci układu ratalnego. Pismem z [...] października 2006 r. S. M. wniósł o ponowne rozpatrzenie jego sprawy. W treści wniosku dłużnik poinformował, iż ze względu na stan zdrowia nie zamierza wznowić działalności gospodarczej. Ponadto zaznaczył, iż pokłady piasku i żwiru znajdujące się na jego nieruchomości są zbyt małe by zainteresować nimi dużą firmę, a tym samym pozyskać środki na spłatę zadłużenia w systemie ratalnym. Zainteresowany podkreślił, iż spłata zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek z jego obecnych dochodów jest niemożliwa. Decyzją nr [...] z [...] stycznia 2007 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż dłużnik prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Ponadto posiada dochody w postaci zasiłku stałego wypłacanego przez GOPS w N. K. w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ rentowy zaznaczył, iż z tytułu posiadania gruntów o powierzchni 3,97 ha fizycznych co stanowi 1,5660 ha przeliczeniowych przypisany jest zainteresowanemu zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. (DZ. U. Nr 64, poz. 593) o pomocy społecznej, dochód w wysokości [...] zł miesięcznie. Powołując się na oświadczenie dłużnika z dnia [...] sierpnia 2006 r. wskazano, iż posiada także źródło dochodu w postaci kwot uzyskiwanych ze sprzedaży zbieranego runa leśnego i złomu. Prezes Zakładu wskazał, iż pismem z dnia [...] października 2006 r. dłużnik został poinformowany o prawie czynnego udziału w postępowaniu, w tym również prawie wglądu w akta sprawy. Organ odniósł się także do zarzutu przedawnienia należności z tytułu składek zawartego we wniosku z dnia [...] czerwca 2006 r. wskazując, iż w lipcu 2000 r. wszystkie należności Zakładu zostały zabezpieczone poprzez wpis hipoteki do księgi wieczystej KW nr [...] urządzonej dla nieruchomości, której wnioskodawca jest właścicielem. Prezes Zakładu powołał treść art. 24 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskazując, iż należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką nie ulegają przedawnieniu. Organ rentowy zaznaczył, iż wartość posiadanych przez dłużnika nieruchomości przy średniej cenie 1ha ziemi równej [...] zł. kształtuje się w granicach [...] złotych zaś zadłużenie z tytułu składek wynosi [...] zł plus należne odsetki i opłatą dodatkową. Prezes Zakładu odniósł się do zawartych we wnioskach o umorzenie zaległych składek informacji dotyczących założenia przedsiębiorstwa produkującego materiały budowlane z pokładów piasku i żwiru znajdujących się na nieruchomości zobowiązanego wskazując, iż dłużnik nie wykluczył w ogóle możliwości prowadzenia przedsiębiorstwa przez inne osoby, które będą miały szanse czerpać dochody z tytułu działalności prowadzonej na terenie nieruchomości zainteresowanego. W ocenie organu można domniemywać, iż będzie przysługiwało dłużnikowi prawo ubiegania się od przyszłego przedsiębiorcy gratyfikacji z tytułu użytkowania jego nieruchomości. W związku tym z uzyskanych w ten sposób środków zainteresowany będzie w stanie uregulować w przyszłości należne składki. W związku z powyższym organ uznał, iż nie zostały spełnione przesłanki do umorzenia zaległości wobec ZUS. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z [...] stycznia 2007 r. S. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o umorzenie zadłużenia lub zdjęcia hipoteki przymusowej z jego nieruchomości lub przejęcie nieruchomości przez ZUS. Skarżący wskazał, iż nieruchomość została wyceniona przez ZUS na kwotę [...] złotych podczas gdy w rzeczywistości nie ma żadnej wartości. Ponadto zaznaczył, iż posiadanie tej nieruchomości powoduje, że żyje w skrajnym ubóstwie poniżej minimum biologicznego. Jego jedyny stały dochód wynosi [...] zł z tytułu zasiłku wypłacanego przez GOPS w N. K.. Zainteresowany podkreślił, iż pozbycie się nieruchomości spowodowałoby zwiększenie mu zasiłku o [...] zł. Skarżący zaznaczył, iż suma [...] zł jest dochodem wirtualnym. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Na wstępie zauważyć należy, że sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako Pr. o p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. Zaznaczyć trzeba, że w świetle art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) do należności finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 powołanej ustawy dotyczącego umarzania należności. Składki finansowane przez ubezpieczonego podlegają bowiem szczególnej ochronie. Umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych następuje w trybie art. 28 w związku z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 28 ust. 2 i 3 powołanej ustawy, należności składkowe mogą być umorzone - w całości lub w części - w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Całkowita nieściągalność należnych od osoby fizycznej składek ubezpieczeniowych zachodzi wyłącznie w przypadkach wymienionych w ustawie, gdy: 1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60), 4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 5. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 6. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 7. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zgodnie z art. 28 ust. 3a powołanej ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Szczegółowe zasady umarzania, o których mowa w art. 28 ust. 3 a ustawy są określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W świetle powyższego, umorzenie zaległości składkowych to forma prawna prowadząca do zwolnienia z obowiązku ich opłacenia, która może zaistnieć jedynie w ściśle określonych przypadkach, których granice wyznaczają ustawowe przesłanki całkowitej nieściągalności, bądź ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Przy czym pojęcie "całkowitej nieściągalności" określone zostało enumeratywnie, a poprzez "ważny interes zobowiązanego" należy uznać sytuację, gdy zapłacenie zadłużenia pociągnęłoby za sobą zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego. Umorzenie zadłużenia z tytułu składek ma charakter instytucji nadzwyczajnej, bowiem zasadą jest opłacanie składek przez płatników. W powyższym kontekście trzeba stwierdzić, iż zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W dalszej części tego przepisu zwrócono uwagę, iż organ może w każdym czasie zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Tymczasem organ prowadzący postępowanie zastosował oryginalną metodę oceny materiału dowodowego w postaci przekreślania określonych dokumentów i pomijania ich całkowicie milczeniem w motywach decyzji. Ta wielce zaskakująca metoda, nosząca znamiona nowatorstwa, dotyczy dokumentu zamieszczonego na k. 58-59 akt administracyjnych. Wynika z niego, iż sytuacja skarżącego daje podstawę do umorzenia egzekwowanych należności. Zdaniem Sądu treści zawarte w tym przekreślonym dokumencie zawierają prawidłowy wniosek w przedmiocie konieczności umorzenia należności objętych obiema decyzjami ZUS. Naruszono też - w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji - treść art. 10 k.p.a. uniemożliwiając stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony (art. 147 k.p.a.) - vide B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 85, teza 5. Zwrócić też należy uwagę, że w przygotowaniu decyzji drugoinstancyjnej brali udział pracownicy, którzy uczestniczyli w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Taka sytuacja sprzeczna jest z dyrektywą dwuinstancyjności postępowania i de facto uniemożliwia obiektywną weryfikację rozstrzygnięcia. Rodzi się pytanie: czy ci sami pracownicy, którzy prowadzą postępowanie, a następnie przygotowują rozstrzygnięcie (w organach obu instancji) będą skłonni zmienić stanowisko aby - tym samym - podważyć swoją pierwotną koncepcję rozstrzygnięcia sprawy? Odpowiedź nasuwa się sama (w postępowaniu przed organem I i II instancji braki udział: B. B. (k. 63, 71 akt adm.), B. L. (k. 63, 72 akt adm.), I. G. (k. 63, 78 akt administr.). Mając powyższe na względzie - należało stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1b i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzec jak w sentencji uznając między innymi, iż doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływa na wynik sprawy.