V SA/Wa 1299/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi W. na decyzję Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz W. kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi W. (dalej: skarżący lub strona) jest decyzja Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju nr [...] z [...] listopada 2014 r. odmawiająca przyznania środków finansowych. Rozstrzygnięcie to zostało wydane w wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego od decyzji Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. Zaskarżona decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych: Skarżący w ramach III Konkursu Programu Badań Stosowanych złożył wniosek nr 244412 o dofinansowanie projektu pt. "Przezskórna krioablacja zwoju nerkowego (Renal Plexus Cryoablation)". Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej Dyrektor NCBiR) po rozpatrzeniu wniosku odmówił skarżącemu przyznania środków finansowych. W uzasadnieniu stwierdził, że decyzją Dyrektora Centrum dla Ścieżki B w Obszarze "Nauki medyczne i farmaceutyczne" dofinansowanie uzyskały projekty, które otrzymały oceny w przedziale od 29,00 do 33,17 punktów na 35 możliwych oraz przekroczyły minimalny próg punktowy w każdym kryterium zgodnie z załącznikiem 8 Regulaminu. Wniosek skarżącego uzyskał 28,17 pkt i w związku z tym nie uzyskał dofinansowania. Pismem z 19 września 2014 r. strona złożył odwołanie od decyzji Dyrektora NCBiR z [...] sierpnia 2014 r., wnosząc o przeprowadzenia ponownej oceny merytorycznej wniosku w zakresie czterech (z sześciu) kryteriów i przyznanie środków finansowych na realizację projektu. W uzasadnieniu odwołania skarżący szczegółowo odniósł się do poszczególnych recenzji i podniósł określone zarzuty. Stwierdził, że część recenzji zostało przeprowadzonych nierzetelnie, zaś decyzja nie posiada zgodnego z faktami uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Decyzją z [...] listopada 2014 r. Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: Komisja Odwoławcza) odmówiła przyznania środków finansowych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Komisja Odwoławcza nie stwierdziła naruszeń o charakterze proceduralnym w trakcie przeprowadzonej oceny wniosku o dofinansowanie. Na każdym z etapów ocena ta przebiegała zgodnie z przyjętymi w tym zakresie zasadami, akceptowanymi przez wnioskodawców na etapie aplikowania w konkursie. Podkreślono, że recenzja przyznająca wnioskowi najmniejszą ilość punktów nie była brana pod uwagę przy ustalaniu końcowej oceny merytorycznej wniosku. Wyjaśniono także, że ocena ekspercka ma charakter oceny w pewnej mierze subiektywnej i dopóki granice niezależności eksperckiej nie zostaną przekroczone, nie można uznać, że przebiegała w sposób sprzeczny z ustalonymi w tym zakresie zasadami. Samo subiektywne odczucie odwołującego się, co do nieprawidłowości oceny nie może stanowić przesłanki uzasadniającej uznanie, że ocena w danym kryterium została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, skoro granice te w przedmiotowej sprawie nie zostały przekroczone. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uwzględnienie skargi oraz uchylenie decyzji z 26 listopada 2014 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. z 2010 r. nr 96, poz. 616 ze zm., dalej: ustawa o NCBiR) poprzez zaniechanie przez Komisję Odwoławczą przy wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy przyznania środków finansowych rozpatrzenia zarzutów postawionych w odwołaniu; 2) § 5 ust. 3 Regulaminu Komisji Odwoławczej Rady NCBiR poprzez brak zawarcia w zaskarżonej decyzji merytorycznego uzasadnienia i nieuwzględnienie zarzutów odwołania W odpowiedzi na skargę NCBiR wniosoł o jej oddalenie skargi podtrzymując wcześniejsze stanowisko. Odpowiadając na zarzuty dotyczące braku odniesienia się do zarzutów odwołania stwierdzono, że Komisja Odwoławcza nie jest zobowiązana do szczegółowego odnoszenia się w treści uzasadnienia decyzji do każdego zarzutu, co nie oznacza jednak, że zarzuty te nie są przez członków Komisji Odwoławczej analizowane. Organ wskazał, że szczegółowe powody nieotrzymania dofinansowania zawierają recenzje sporządzane przez ekspertów na etapie oceny merytorycznej, a w sytuacji, w której członkowie Komisji Odwoławczej przychylają się do już sporządzonej oceny, trudno wymagać, aby powielali argumenty znane już wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podstawę prawną kontroli decyzji wydawanych przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju stanowi przepis art. 3 § 1 i art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z treścią art. 40 ust. 4 ustawy o NCBiR. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.), natomiast zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Sąd stwierdza, że ustawa o NCBiR nie przewiduje stosowania przepisów k.p.a. w prowadzonych przez Centrum postępowaniach konkursowych, w tym także w procedurze odwoławczej przewidzianej w art. 40 tej ustawy. Brak w ustawie o NCBiR regulacji dotyczące stosowaniu przepisów k.p.a. to zamierzone rozwiązanie legislacyjne. Zakładając racjonalność ustawodawcy stwierdzić należy, iż gdyby do postępowań w sprawie przyznania dofinansowania miałyby być stosowane wprost lub odpowiednio przepisy k.p.a., wynikałoby to z ustawy o NCBiR. Należy pamiętać, że ustawy szczególne regulujące działalność innych od Centrum państwowych agencji wykonawczych odwołują się wprost do przepisów k.p.a. lub do pojęcia decyzji administracyjnych. Podkreślić należy, że dla uznania, że w danej sprawie mamy do czynienia z decyzją administracyjną musi istnieć przepis prawa przyznający określonemu podmiotowi prawo do podejmowania decyzji administracyjnych rozumianych jako oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A .Kabat, M. Niezgódka-Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Zakamycze 2005; s.18). To w ustawie o NCBiR oraz w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 września 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu realizacji zadań Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. nr 178, poz. 1200, dalej: rozporządzenie) określone zostały zasady postępowania w przypadku ubiegania się o dofinansowanie projektów, o których mowa w ustawie o NCBiR. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o NCBiR przyznawanie przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju środków finansowych na wykonanie projektów następuje w drodze decyzji Dyrektora wydawanej na podstawie listy rankingowej pozytywnie zaopiniowanych wniosków, przy czym decyzja ta nie jest decyzją w rozumieniu k.p.a. Od decyzji, o której mowa w ust. 1, lub promesy, o której mowa w art. 37 ust. 2, wnioskodawcy przysługuje odwołanie do komisji odwoławczej Rady, a w przypadku konkursów, o których mowa w art. 17 pkt 6 - do Komitetu Sterującego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji (ust. 2 art. 40 ustawy o NCBiR). Komisja odwoławcza Rady lub Komitet Sterujący wydaje decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania (art. 40 ust. 3). Natomiast przepis ust. 4 tego artykułu stanowi, że na decyzję komisji odwoławczej Rady lub Komitetu Sterującego przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że wydając rozstrzygnięcie Komisja Odwoławcza uprawniona jest do przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych, nie ma natomiast kompetencji do utrzymania w mocy kontrolowanej decyzji. To cytowany art. 40 ust. 3 ustawy o NCBiR wprost wskazuje na rodzaje możliwych do wydania rozstrzygnięć, t.j: przyznanie bądź odmowa przyznania środków finansowych. Regulacja w tym zakresie jest kompleksowa. W rozpoznawanej sprawie ocena Sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania NCBiR z ustawą o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju, Regulaminem konkursu. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o NCBiR Dyrektor Centrum ustala i ogłasza regulamin konkursu, który wyłania wykonawców projektów, obejmujących badania naukowe lub prace rozwojowe nakierowane na zastosowanie w działalności gospodarczej. Dyrektor Centrum wyznacza również ekspertów lub powołuje zespoły ekspertów spośród wybitnych przedstawicieli środowisk naukowych, gospodarczych i finansowych, w tym ekspertów zagranicznych, którzy oceniają wnioski złożone w konkursie i na tej podstawie przygotowują i przekazują dyrektorowi listę rankingową pozytywnie zaopiniowanych wniosków (art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o NCBiR). Eksperci opiniują wnioski konkursowe, posiłkując się w szczególności katalogiem kryteriów z art. 39 ustawy o NCBiR oraz wymienionych w Regulaminie każdego konkursu. Zgodnie z Regulaminem III Konkursu w Ramach Programu Badań Stosowanych – rozdziałem VI Procedura Odwoławcza: od decyzji, o której mowa w rozdziale IV pkt 1.8 Regulaminu, wnioskodawcy przysługuje pisemne odwołanie do Komisji Odwoławczej Rady Centrum w terminie 14 dni od doręczenia wnioskodawcy decyzji. Rozpatrywanie odwołań odbywa się zgodnie z informacją dotyczącą zasad rozpatrywania odwołań, zamieszczoną na stronie internetowej Centrum. Komisja Odwoławcza Rady Centrum wydaje decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania. Na decyzję Komisji Odwoławczej NCBiR przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że eksperci uczestniczący w procesie oceny projektów zgłoszonych do dofinansowania dysponują wiedzą specjalistyczną, Sąd nie posiada instrumentów do kwestionowania ilości przyznanych przez nich w ramach danego kryterium punktów i do przesądzania, że tych punktów powinno zostać przyznanych więcej, aniżeli uczynił to ekspert. Sądy administracyjne nie kontrolują poprawności opinii ekspertów pod względem merytorycznym, nie wkraczają w szczegółowe rozważania na temat przedłożonych przez wnioskodawcę rozwiązań technicznych w związku z aktualnym stanem wiedzy w tym zakresie (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2937/12, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1783/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyniki oceny merytorycznej stanowią podstawę do ułożenia listy rankingowej projektów rekomendowanych do finansowania, na podstawie której wydawana jest decyzja Dyrektora Centrum o przyznaniu środków finansowych albo o odmowie przyznania środków finansowych.Od decyzji wydanej przez Dyrektora NCBiR przysługuje odwołanie do Komisji Odwoławczej Rady Centrum w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji Dyrektora NCBiR. Komisja odwoławcza Rady Centrum wydaje decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania. Natomiast w myśl § 5 ust. 1 Uchwały nr 6/2012 Rady NCBiR z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu Komisji Odwoławczej Narodowego Centrum Badań Regulaminu Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: Regulamin Komisji Odwoławczej) Komisja wydaje decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych w terminie 60 dni od dnia przekazania odwołania Przewodniczącemu Komisji przez Dyrektora NCBiR. Wnioskodawcy przysługuje na decyzję skarga do sądu administracyjnego (art. 40 ust. 4 ustawy o NCBiR). Wskazać należy, że Komisja Odwoławcza rozpoznając odwołanie powinna merytorycznie odnieść się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu i uzasadnić dlaczego zarzuty strony dotyczące przebiegu konkretnego etapu oceny są nieuzasadnione lub uzasadnione. Powyższe wynika z treści § 5 ust. 3 Regulaminu Komisji Odwoławczej, który stanowi, że Komisja sporządza uzasadnienie decyzji o przyjęciu lub odrzuceniu zarzutów podniesionych w odwołaniu. Co więcej z § 5 ust. 3 regulaminu wynika, że Komisja Odwoławcza może zwrócić się do Dyrektora NCBiR o powołanie eksperta, który dokona oceny zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów w stosunku do oceny merytorycznej wniosku. Z przepisów tych jasno wynika, że uzasadnienie decyzji Komisji Odwoławczej powinno odnosić się do merytorycznych zarzutów odwołania. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie uzasadnienia takiego zabrakło. Zasadnie podniesiono w zarzutach skargi, że organ wydający zaskarżone rozstrzygnięcie nie odniósł się w ogóle do merytorycznych zarzutów odwołania. W odwołaniu skarżący wskazał popełnione jego zdaniem konkretne uchybienia ocen eksperckich. Nie dotyczą one przy tym jedynie tej oceny, która nie miała wpływu na końcową ocenę projektu. Skarżący w konsekwencji stwierdził, że uwzględnienie jego zastrzeżeń wskazanych w odwołaniu pozwoliłoby na przyznanie wnioskowi wyższej punktacji, co mogłoby spowodować jego skierowanie do dofinansowania. Zatem brak uzasadnienia w tym zakresie ma istotne znaczenie w sprawie. Także w ocenie Sądu pominięcie konkretnych zarzutów wskazanych w odwołaniu mogło mieć wpływ na ostateczną decyzję w przedmiocie dofinansowania projektu. Wskazać należy, że brak szczegółowego uzasadnienia pozbawia Sąd możliwości weryfikacji, czy w sposób prawidłowo zostało rozpatrzone odwołanie. Jak wyżej wskazano ocena merytoryczna projektów ma ekspercki charakter. Sąd nie dysponuje fachową wiedzą, jaką posiadają eksperci, dlatego bez szczegółowego uzasadnienia nie ma możliwości weryfikacji tego etapu oceny. Brak szczegółowego uzasadnienia oceny dokonanej przez Komisję Odwoławczą sprawia, że przewidziana przez ustawodawcę możliwość złożenia skargi staje się iluzoryczna, albowiem Sąd nie ma możliwości dokonania kontroli tego etapu oceny projektu. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Komisja Odwoławcza Rady NCBiR winna zatem przeprowadzić procedurę odwoławczą zgodnie z wymogami zawartymi w ustawie o NCBiR, Regulaminie wydanym na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o NCBiR, a także w wewnętrznych przepisach dotyczących postępowania odwoławczego (Regulaminie Komisji Odwoławczej). Organ odwoławczy dokona oceny merytorycznej środka zaskarżenia, ocena ta nie powinna być przy tym dowolna. Prawidłowy efekt ponownej oceny wniosku powinien zostać należycie uzasadniony. W szczególności powinny zostać wyjaśnione wszystkie sporne okoliczności, które zdecydowały o przyznaniu projektowi konkretnej liczby punktów. Brak należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie może nie budzić obawy o obiektywizm rozstrzygnięcia i może stanowić o dowolności podjętej decyzji. Sąd na marginesie wskazuje, że stosowanie wewnętrznych przepisów jest dopuszczalne, gdy przepisy te nie wkraczają w materię ustawowa i są zgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Przepisy te bowiem regulują tylko kwestie techniczne, a nie merytoryczne. Tym samym Sąd dopatrzył się naruszenia powołanego w skardze art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o NCBiR poprzez rozstrzygnięcie w sprawie odmowy przyznania środków finansowych przy pominięciu przez organ odwoławczy zarzutów i argumentów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu. Z tych przyczyn, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach sądowych rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.