V SA/Wa 13/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Danuta Dopierała, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2009r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należnych składek; uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego po rozpatrzeniu wniosku W. M. z dnia [...] września 2008 r., dalej zwanego skarżącym, działając na podstawie art. 36 ust 1 pkt 10 oraz art. 41 a ust 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. nr 50 z 2008 r. poz. 291 ze zm., powoływanej dalej jako u.u.s.r.) odmówił umorzenia należności z tytułu odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od [...] kwartału 1998 r. do [...] kwartału 2002 r. w kwocie [...] zł. Decyzję tę Prezes KRUS uzasadnił podając jedynie treść wniosku skarżącego ubiegającego się o umorzenie wskazanych odsetek z uwagi na pogarszający się stan zdrowia jego i jego żony, konieczność leczenia i kosztów z tym związanych. Ponoszenia wydatków na lekarstwa w kwocie około [...] zł miesięcznie. Dodatkowo organ stwierdził, że skarżący przedstawił stosowne dokumenty co do stanu zdrowia i leczenia. Skarżący z żoną ma [...] zł dochodu miesięcznego. Ma też ulgę w postaci układu ratalnego na poczet którego wpływają potrącenia ze świadczeń. Całość zapisu została zakończona stwierdzeniem, że mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji decyzji. Pismem z dnia 15 października 2008 r. skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy, uwzględnienie jego aktualnej sytuacji finansowej, sytuacji zdrowotnej jego i żony oraz faktu, iż te choroby i wiek zainteresowanych się pogłębiają, że nie może on pracować w gospodarstwie rolnym, musiał wydzierżawić gospodarstwo. Obawia się, że nie będzie mógł kupić opału na zimę z braku środków finansowych. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego Prezes KRUS decyzją z [...] listopada 2008 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2008 r., podając, że skarżący nie przedstawił nowych okoliczności, które dawałyby możliwość zmiany dotychczasowego stanowiska. Wszystkie dowody zostały uwzględnione w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Choroba skarżącego i jego żony oraz koszty leczenia nie dają podstaw do umorzenia należności. Emerytury skarżącego i jego żony i potrącenia z nich dokonywane dają realną możliwość spłaty zadłużenia zdaniem organu. Dodatkowo organ stwierdził, że wziął pod uwagę mimo braku dowodów fakt, że w gospodarstwie skarżącego w latach [...] - [...] miały miejsce upadki bydła (tzn. [...] ). W uzasadnieniu decyzji została też przywołana treść art. 41 ust 1 pkt 1 u.u.s.r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zakwestionował zaskarżone rozstrzygnięcie. Podniósł, że organ nie dostrzegł wskazywanych przez niego argumentów na okoliczność stanu zdrowia, kosztów leczenia i ich wpływu na wysokość kwot pieniężnych pozostających mu na życie. Nie uwzględnił faktu, iż wniosek dotyczy umorzenia odsetek od zaległych kwot, a nie należności głównych, które są spłacane. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd brał po uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili jej wydania. Rozpoznając tę sprawę dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, które skutkowały wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego wynikające przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 41 a ust 2 u.u.s.r. należności z tytułu składek, w tym również odsetek za zwłokę w ich płatności, mogą być umorzone przez Prezesa KRUS w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w czterech opisanych tam przypadkach. Natomiast zgodnie z ust 1 art. 41 a u.u.s.r. istnieje możliwość umorzenia tychże należności w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego. Zatem wymieniony przepis stanowi o możliwości umorzenia zaległości przy zastosowaniu uznania administracyjnego. Przy czym uznanie to nie może być dowolne tylko oparte na ustaleniach i rozważaniach dokonanych w granicach zakreślonych przepisem. Zgodnie z ust. 1 przepisu 41 a ustalenia i rozważania organu mają dotyczyć ważnego interesu zainteresowanego wskazanego przez wnioskodawcę. Natomiast wg ust 2 przepisu 41 a podstawą ustaleń i rozważań organu może być zarzut całkowitej nieściągalności należności. Postępowanie poprzedzające wydanie decyzji przez Prezesa KRUS w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od pierwszej decyzji czyli wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymagało jej uzasadnienie. Uzasadnienie jest jednym ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. nie wynika, aby Prezes KRUS, jako organ rozpoznający sprawę po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dokonał ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu jest tylko mowa o tym, że Prezes KRUS kierował się sytuacją majątkową. Skarżącego oraz że z oceny możliwości płatniczych Skarżącego dokonanej przez Prezesa nie wynika brak możliwości zapłaty przez dłużnika należności z tytułu składek bowiem dokonywane są potracenia na poczet zawartego układu ratalnego. W uzasadnieniu brak jest natomiast rozważań Prezesa KRUS dotyczących oceny sytuacji majątkowej. Skarżącego koniecznej do zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego, regulujących kwestię umorzenia zaległości z tytułu składek. Skarżący wskazywał na brak środków finansowych do życia, na brak pieniędzy na wykup opału. Okoliczności te niewątpliwie dotyczyły sytuacji osobistej skarżącego, jego możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych wskazywanych do rozważań w kontekście przesłanki ważnego interesu zainteresowanego. Organ nie odniósł się do tych argumentów. Skoro zaskarżona decyzja nie oddaje pełnej oceny sprawy i nie obrazuje, jakimi względami kierował się Prezes KRUS przy podjęciu rozstrzygnięcia, to tym samym nie sposób uznać, iż odmowa umorzenia należności był oparta na właściwych przesłankach, mieszczących się w ramach uznania administracyjnego. Dodać też należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia przez Prezesa KRUS w sposób kompleksowy wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową Skarżącego, czyli związanych z przesłanką umorzenia należności, stanowiło o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Zdaniem Sądu naruszenie takie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Nie może przy tym być uznane, jak wadliwie wywodzi Prezes KRUS, że przeciwko zmianie decyzji przemawia to, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący nie wniósł żadnych nowych dowodów. Okoliczność, że Skarżący nie przedstawił nowych dowodów, czy też okoliczności w żadnym zakresie nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy i oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym. Organ odwoławczy musi ocenić, czy w tym stanie faktycznym organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne. W ocenie Sądu jednakże niedopuszczalne jest czynienie stronie zarzutu, iż składając w postępowaniu instancyjnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przedstawiła nowych dowodów lub nie wskazała nowych okoliczności. Na stronie nie ciąży bowiem tego typu obowiązek. Rolą natomiast Prezesa KRUS jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie i bez względu na to, czy materiał dowodowy został wzbogacony w stosunku od daty orzekania przez organ pierwszej instancji, czy też jest taki sam. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, istnieje konieczność wyeliminowania powyższych wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast dać jasny obraz motywów rozstrzygnięcia, zwłaszcza w zakresie tego, jak Prezes KRUS ocenia sprawę. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji.