V SA/Wa 130/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant referent Patrycja Młynarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi E. P. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia 5 października 2021 r. nr K/VIII/6/2021 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą nr K/VIII/6/2021 z 5 października 2021 r. Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej (dalej: "Prezydium NRA") działające w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej postanowiło stwierdzić niedopuszczalność zażalenia na uchwałę nr VIII/F-S-NG/7813/K/116/2021 z dnia 8 lipca 2021 r. Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w Warszawie (dalej: "Prezydium ORA"). Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: W dniu 30 czerwca 2021 r. do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: "Mazowiecki WIF") wpłynął wniosek o zmianę na stanowisku kierownika apteki szpitalnej Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej [...]. W dniu 1 lipca 2021 r. Mazowiecki WIF zwrócił się z wnioskiem do Okręgowej Rady Aptekarskiej OIA w Warszawie o opinię w sprawie stwierdzenia rękojmi należytego prowadzenia apteki szpitalnej dla mgr farm. E. P. - kandydatki na kierownika apteki. Do wniosku zostały dołączone dokumenty potwierdzające staż pracy w aptece szpitalnej za okres od 1 lipca 2020 r. do 31 marca 2021 r., tj. 9 miesięcy. Uchwałą z 8 lipca 2021 r. Prezydium ORA, działając na podstawie art. 88 ust. 2b w zw. z art. 93 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 974 i 981); dalej "u.p.f.", wydało negatywną opinię dotyczącą spełnienia warunków pełnienia funkcji kierownika apteki przez mgr farm. E. P. zlokalizowanej w P. przy ul. [...] jako jej kierownik. Prezydium ORA uznało, że skarżąca nie spełnia łącznie wszystkich ww. warunków, tj. nie posiada wymaganego przepisami stażu pracy jako farmaceuta w aptece szpitalnej lub zakładowej w pełnym wymiarze czasu pracy lub równoważniku czasu pracy do objęcia funkcji kierownika apteki szpitalnej i tym samym nie może pełnić funkcji kierownika apteki szpitalnej. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 93 ust. 2 i 3 u.p.f. kierownikiem apteki szpitalnej może zostać farmaceuta, który łącznie spełnia następujące warunki: posiada co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu zawodu w aptece szpitalnej lub zakładowej w pełnym wymiarze czasu pracy lub równoważniku czasu pracy; posiada tytuł specjalisty w dziedzinie farmacji szpitalnej, farmacji klinicznej lub farmacji aptecznej; daje rękojmię należytego pełnienia funkcji kierownika apteki; wypełnia obowiązek ustawicznego rozwoju zawodowego; wypełnia obowiązki członka samorządu zawodu farmaceuty. Rozpoznając zażalenie skarżącej Prezydium NRA uznało, że Prezydium ORA nieprawidłowo określiło, że uchwała dotyczy wydania, na podstawie art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.); dalej: "k.p.a.", zaświadczenia potwierdzającego spełnienie przez farmaceutkę warunków pełnienia funkcji kierownika apteki szpitalnej, zamiast wydania opinii w ramach procedury przewidzianej w art. 88 ust. 2b u.p.f., regulującej zasady opiniowania kandydatów na kierowników aptek, podejmowanych przez rady okręgowych izb aptekarskich na wniosek wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. Prezydium NRA wskazało również, że organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania (zażalenia) w pierwszej kolejności ma obowiązek ustalić, czy jest ono dopuszczalne. Zbadanie kwestii dopuszczalności środka odwoławczego ma doprowadzić do jednoznacznego ustalenia, czy organ ma do czynienia ze środkiem odwoławczym w rozumieniu k.p.a. Z analizy przepisów kodeksu wynika bowiem, że postępowanie odwoławcze może zakończyć się albo wydaniem postanowienia z art. 134 k.p.a. albo wydaniem jednej z decyzji określonych w art. 138 k.p.a. Podkreślono, że wniosku o niedopuszczalności odwołania nie można wyprowadzać z oceny zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu, ponieważ w razie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania jego merytoryczna treść, dotycząca istoty sprawy, nie podlega ocenie organu odwoławczego (orzeczenie NSA z dnia 24 lutego 1992 r., sygn. akt ISA 1318/91). Wobec powyższych ustaleń należy zgodnie z poglądem wyrażonym wśród przedstawicieli doktryny i orzecznictwa uznać, że dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. W ocenie Prezydium NRA, nie ulega wątpliwości, że pierwszy z warunków został spełniony, gdyż skarżąca miała prawo do wniesienia zażalenia, ze względu na przysługujący w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony. Art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zażalenie w przedmiotowej sprawie zostało wniesione przez E. P., której dotyczy opinia organu samorządu aptekarskiego wydana na skutek złożonego wniosku przez Mazowieckiego WIF, o wydanie opinii w sprawie stwierdzenia spełniania warunków do pełnienia funkcji kierownika apteki, w tym dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki. Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej wskazało, że nie ma możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy, gdyż brak jest podstaw prawnych do rozpatrywania środków odwoławczych od uchwał - opinii, które w rezultacie stanowią materiał dowodowy w ramach postępowania głównego. Zgodnie z treścią art. 88 ust. 2g u.p.f. wojewódzki inspektor farmaceutyczny niezwłocznie po otrzymaniu wniosku o zmianę kierownika apteki, zwraca się do właściwej miejscowo rady okręgowej izby aptekarskiej, której farmaceuta jest członkiem, o wydanie w terminie 14 dni opinii dotyczącej spełniania warunków pełnienia funkcji kierownika apteki. Brak wydania opinii w powyższym terminie przez radę okręgowej izby aptekarskiej uznaje się za brak przeciwwskazań do pełnienia funkcji kierownika apteki. Zgodnie z powyższymi zasadami od uchwały okręgowej rady aptekarskiej lub działającego w jej imieniu prezydium stanowiącej opinię w sprawie zmiany na stanowisku kierownika apteki, wydanej na skutek wniosku wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, przysługuje środek zaskarżenia tylko łącznie z odwołaniem od decyzji organu I instancji, kończącej postępowanie zgodnie z art. 142 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej wskazało, że w trakcie postępowania o zmianę na stanowisku kierownika apteki zasadnym jest wystąpienie przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego do okręgowej izby aptekarskiej z wnioskiem o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie, która następnie może stanowić dowód w ramach prowadzonego postępowania. Z uwagi na fakt, że apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia na prowadzenie apteki, a jednym z warunków wydania zezwolenia jest zatrudnienie osoby odpowiedzialnej dającej rękojmię należytego prowadzenia apteki, w każdym przypadku wydawania, przenoszenia, cofania zezwolenia na prowadzenia apteki oraz zmiany na stanowisku kierownika apteki celowym jest uzyskanie opinii właściwej okręgowej izby aptekarskiej. Wojewódzki inspektor farmaceutyczny nie powinien podejmować decyzji rozstrzygającej o zmianie na stanowisku kierownika apteki bez uzyskania od właściwej izby aptekarskiej opinii. Powyższe nie oznacza jednak, że od uchwały - opinii okręgowej izby aptekarskiej, jako stanowiącej dowód w ramach prowadzonego przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego postępowania, służy zażalenie w administracyjnym toku instancji do organu Prezydium NRA. Powyższe nie oznaczało również pozbawienia skarżącej ochrony prawnej. Od wydanej w sprawie decyzji wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego przysługiwać będzie odwołanie, zaś decyzja ostateczna podlega kontroli sądowej po wniesieniu skargi przez uprawniony podmiot. Stąd też na tym etapie postępowania brak jest podstaw do objęcia kontrolą uchwały rady okręgowej izby aptekarskiej. W skardze na powyższą uchwałę skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędną interpretację zebranego materiału dowodowego i w konsekwencji nieuchylenie uchwały z 8 lipca 2021 r., podczas gdy prawidłowa interpretacja zebranego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że powinno zostać wydane zaświadczenie potwierdzające spełnienie przez skarżącą warunków pełnienia funkcji kierownika apteki szpitalnej w SPZZOZ P. przy ul. [...]; - naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy skarżącej przysługiwało zażalenie na uchwałę z 8 lipca 2021 r. oraz w sytuacji, gdy skarżący został pouczony w treści uchwały z 8 lipca 2021 r. o prawie do wniesienia zażalenia do organu II instancji za pośrednictwem organu I instancji; - naruszenie art. 219 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że skarżącemu nie przysługiwało prawo wniesienia zażalenia na uchwałę z 8 lipca 2021 r., - naruszenie art. 112 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy - zdaniem organu II instancji - skarżąca została błędnie pouczona o prawie zaskarżenia, to zgodnie z zasadą wynikającą z w/w przepisów błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o zawodzie farmaceuty (Dz. U. z 2022 r. poz. 1873); dalej: u.z.f." poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji nieuchylenie uchwały z 8 lipca 2021 r. w przedmiocie odmówienia wydania zaświadczenia potwierdzającego spełnienie przez skarżącą warunków pełnienia funkcji kierownika apteki szpitalnej w SPZZOZ P. przy ul. [...] z uwagi na nieposiadanie przez skarżącą wymaganego przepisami stażu pracy jako farmaceuta w aptece szpitalnej lub zakładowej w pełnym wymiarze czasu pracy lub równoważniku czasu pracy do objęcia funkcji kierownika apteki szpitalnej, podczas gdy skarżąca pełniła funkcję kierownika apteki szpitalnej należącej do SPZZOZ w P. w dniu wejścia w życie u.z.f., a co za tym idzie - zgodnie z art. 91 ust. 2 u.z.f. może nadal pełnić tę funkcję nawet pomimo niespełniania wymagań przewidzianych odpowiednio w art. 88 ust. 2 lub art. 93 ust. 3 lub 4 u.p.f. Skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie uchwał. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.), sąd administracyjny przeprowadza kontrolę pod względem zgodności z prawem, aktów wydawanych przez organy administracji publicznej. Uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy jej wydanie nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ); dalej: "p.p.s.a.". Ponadto, podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów należało uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Prezydium NRA trafnie wskazało, że uchwała Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej OIA w Warszawie dotyczyła wydania opinii w ramach procedury przewidzianej w art. 88 ust. 2b u.p.f., regulującej zasady opiniowania kandydatów na kierowników aptek, podejmowanych przez rady okręgowych izb aptekarskich na wniosek wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych, a nie wydania na podstawie art. 217 k.p.a. zaświadczenia potwierdzającego spełnienie przez farmaceutkę warunków pełnienia funkcji kierownika apteki szpitalnej. Organ odwoławczy po otrzymaniu zażalenia w pierwszej kolejności miał obowiązek ustalić, czy jest ono dopuszczalne. Zbadanie kwestii dopuszczalności środka odwoławczego ma doprowadzić do jednoznacznego ustalenia, czy organ ma do czynienia ze środkiem odwoławczym w rozumieniu k.p.a. Prezydium NRA prawidłowo wskazało, że nie ma możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy i weryfikacji ewentualnych uchybień organu I instancji, gdyż brak jest podstaw prawnych do rozpatrywania środków odwoławczych od uchwał - opinii, które w rezultacie stanowią materiał dowodowy w ramach postępowania głównego. Zgodnie z treścią art. 88 ust. 2g u.p.f. wojewódzki inspektor farmaceutyczny niezwłocznie po otrzymaniu wniosku o zmianę kierownika apteki, zwraca się do właściwej miejscowo rady okręgowej izby aptekarskiej, której farmaceuta jest członkiem, o wydanie w terminie 14 dni opinii dotyczącej spełniania warunków pełnienia funkcji kierownika apteki. Brak wydania opinii w powyższym terminie przez radę okręgowej izby aptekarskiej uznaje się za brak przeciwwskazań do pełnienia funkcji kierownika apteki. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na uchwałę Prezydium NRA. Należy zatem zauważyć, że przepisy ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2019 r. poz. 1419, z późn. zm.); dalej: "u.i.a." w obecnym brzmieniu w ogóle nie przewidują możliwości zaskarżania uchwał podejmowanych przez rady aptekarskie do sądu administracyjnego. Przepisy, które przewidywały taką możliwość, zawarte w art. 19 ust. 3 u.i.a. w brzmieniu obowiązującym do 15 kwietnia 2021 r., zostały przeniesione do u.z.f., która weszła w życie z dniem 16 kwietnia 2021 r. Przy czym art. 24 ust. 1 i 2 u.z.f. określa, na jakie uchwały okręgowych rad aptekarskich przysługuje odwołanie do Naczelnej Rady Aptekarskiej oraz wskazuje, na które uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej służy zainteresowanemu skarga do sądu administracyjnego. Zatem zgodnie z tą regulacją skarga do sądu administracyjnego przysługuje wyłącznie na uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej, w określonych w powołanym przepisie sprawach. Zgodnie z powyższymi zasadami od uchwały okręgowej rady aptekarskiej lub działającego w jej imieniu prezydium stanowiącej opinię w sprawie zmiany na stanowisku kierownika apteki, wydanej na skutek wniosku wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, przysługuje środek zaskarżenia tylko łącznie z odwołaniem od decyzji organu I instancji, kończącej postępowanie zgodnie z art. 142 k.p.a. Oznacza to, że w trakcie postępowania o zmianę na stanowisku kierownika apteki zasadnym jest wystąpienie przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego do okręgowej izby aptekarskiej z wnioskiem o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie, która następnie może stanowić dowód w ramach prowadzonego postępowania. Powyższe nie oznacza jednak, że od uchwały - opinii okręgowej izby aptekarskiej, jako stanowiącej dowód w ramach prowadzonego przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego postępowania, służy zażalenie w administracyjnym toku instancji do Prezydium NRA. Powyższe nie oznaczało również pozbawienia skarżącej ochrony prawnej. Od wydanej w sprawie decyzji wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego przysługiwać będzie odwołanie, zaś decyzja ostateczna podlega kontroli sądowoadministracyjnej po wniesieniu skargi przez uprawniony podmiot. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia przez organ art. 91 ust. 2 u.z.f. Prezydium NRA trafnie wskazało, że umowa o pracę z 4 marca 2021 r. na stanowisku kierownika apteki zakładowej, która miała obowiązywać od dnia 1 kwietnia 2021 r., była nieskuteczna w zakresie możliwości objęcia tej funkcji w SPZOZ w P. przez skarżącą ze względu na fakt, że w tej dacie funkcję kierownika apteki pełniła formalnie mgr farm. H. K., która pełniła tę funkcję do dnia 31 lipca 2021 r. W świetle tych ustaleń niemożliwe jest zastosowania przepisu art. 91 ust. 2 u.z.f. W konsekwencji powoduje to, że obowiązują skarżącą wymogi wynikające z art. 93 ust. 3 u.p.f. w brzmieniu nadanym ustawą o zawodzie farmaceuty, które wymagają do objęcia funkcji kierownika apteki szpitalnej co najmniej dwuletniego stażu pracy w zawodzie farmaceuty w aptece szpitalnej lub zakładowej. Z powyższych powodów zarzut powyższy jest niezasadny. Niezasadne są zarzuty procesowe. Zaskarżona uchwała spełnia wymagania powołania podstawy faktycznej i prawnej. Wskazuje właściwe do oceny przedmiotowej sprawy przepisy prawa - ustawy Prawo farmaceutyczne i przedstawia uzasadnienie w tym zakresie. W ocenie Sądu, nie można również przyjąć, że zaskarżona uchwała stanowi formę współdziałania z organem administracji, o której mowa w art. 106 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, opinia ma wyłącznie charakter "konsultacyjny" i w żaden sposób nie wpływa na przyjęty kierunek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej co do jej istoty przez organ prowadzący postępowanie. Czym innym bowiem jest obowiązek współdziałania organu załatwiającego sprawę skorelowany z obowiązkiem działania innego organu, polegającym na zajęciu stanowiska (pozytywnego lub negatywnego), a czym innym niewiążący tryb konsultacyjny, przewidziany w art. 88 ust. 2g u.p.f. Należy podkreślić, że przypadku trybu z art. 106 k.p.a. organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin (§ 3). Istotne przy tym także jest to, że organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (§ 4), a samo zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia zaskarżalnego w toku instancji (§ 5), a w sytuacji niezajęcia stanowiska w określonym terminie stosuje się odpowiednio przepisy art. 36-38 (§ 6), służące zwalczaniu bezczynności organu opiniującego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, oddalając skargę.