V SA/Wa 1302/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Krajewska, Sędzia WSA Irena Jakubiec - Kudiura (spr.), Sędzia WSA Joanna Zabłocka, Protokolant Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia ... maja 2009 r. nr ... w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych; Oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z ... maja 2009r. nr ... Główna Komisja Orzekająca po rozpoznaniu wniosku Z. K., odmówiła wznowienia postępowania w sprawie ukarania go za naruszenie dyscypliny finansów publicznych zakończonego prawomocnym orzeczeniem Regionalnej Komisji Orzekającej przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w O. z dnia ... grudnia 2008 r. Postanowienie to wydane zostało w następującym stanie faktycznym: Z. K. jest Dyrektorem Powiatowego Urzędu Pracy w B., w którym to Urzędzie przeprowadzona została kontrola podatkowa przez Inspektora Kontroli Skarbowej w O.. Miała ona m.in. na celu kontrolę celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej w ramach realizacji Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich- płatność objęta wnioskiem nr ... w ramach projektu "Aktywna Kobieta". Umowa o dofinansowanie Projektu Aktywna Kobieta zawarta została ... lutego 2005 r. pomiędzy Ministrem Gospodarki a Samorządem Powiatu ... reprezentowany przez Z. K. jako Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B.. Umowa ta przewidywała, że Beneficjent otrzyma określone środki pieniężne, które miały zostać wydatkowane na cele określone umową, przy czym Beneficjent zobowiązał się do przestrzegania przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. W ramach realizacji umowy Z. K. z ramienia Powiatowego Urzędu Pracy w B. zorganizował ... szkolenia językowe, w tym ... języka ..., na które udzielił zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego. W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że w odniesieniu do jednego ze szkoleń języka ..., którego dotyczyła umowa z ... maja 2005 r. na kwotę ... zł brutto doszło do naruszenia art. 91 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych polegającego na tym ,że w wyniku popełnionego błędu przy ocenie ofert na podstawie kryteriów oceny ofert zawartych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, wybrano ofertę, która nie była najkorzystniejsza. Beneficjent udzielił wyjaśnień do protokołu kontroli po czym Rzecznik dyscypliny finansów publicznych wystąpił do Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w O. o ukaranie Z.a K. Regionalna Komisja Orzekająca orzeczeniem z ... grudnia 2008 r. uznała Z. K. winnym nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych w Powiatowym Urzędzie Pracy w B., określonego w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, polegającego na udzieleniu zamówienia publicznego z innym, niż wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 cyt. ustawy, naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych, które miało wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, poprzez udzielenie w dniu ... maja 2005 r. przez Powiat ... - Powiatowy Urząd Pracy w B., na podstawie umowy nr ..., zamówienia publicznego firmie O. sp. z o.o. w L. z naruszeniem art. 91 ustawy Prawo zamówień publicznych. Jednocześnie Komisja odstąpiła od wymierzenia kary Z. K. i obciążyła go kosztami postępowania. Orzeczenie to uprawomocniło się 2 lutego 2009 r. Pismem z 3 marca 2009 r. Z. K. zwrócił się do Głównej Komisji Orzekającej za pośrednictwem Regionalnej Komisji Orzekającej w O. o wznowienie postępowania w sprawie wnosząc o uchylenie orzeczenia Regionalnej Komisji Orzekającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. We wniosku Z. K. podniósł, że po wydaniu orzeczenia wyszły na jaw nowe okoliczności, które nie były mu znane w toku postępowania, a które jego zdaniem mają istotny wpływ na wynik postępowania. Wskazał, że ukarano go na podstawie protokołu z kontroli a podstawą wszczęcia postępowania powinna być decyzja administracyjna, której nie wydano. Jako dowody załączył do wspomnianego wniosku pismo Powiatowego Urzędu Pracy w B. z ... listopada 2008 r. zawierającego opis sprawy i prośbę o interpretację art. 205 i 202 ustawy o finansach publicznych oraz pismo Ministerstwa Finansów z ... lutego 2009 r. stanowiącego odpowiedź na wspomniane pismo. W piśmie z ... lutego 2009 r. powołując się na treść umowy zawartej z Beneficjentem oraz na stosowne przepisy ustaw o kontroli skarbowej i ustawy o finansach publicznych, jego autor Podsekretarz Stanu wyjaśnił, że środki przeznaczone na finansowanie projektu, którego dotyczy umowa zawarta z Beneficjentem tj. środki publiczne i pochodzące z Unii Europejskiej, w przypadku konieczności ich zwrotu, Beneficjent zwraca na pisemne wezwanie, przy czym forma tego wezwania nie jest określona. Niezależnie od tego na podstawie art. 24 ust.1 pkt 2 lit. a ustawy z 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej organ kontroli skarbowej kończy postępowanie kontrolne wynikiem kontroli, który powinien zawierać m. in. końcowe wnioski i ustalenia w tym wysokość wydatków uznanych za niekwalifikowalne oraz termin usunięcia nieprawidłowości. Kontrolowany zaś jest zobowiązany w terminie 30 dni usunąć nieprawidłowości i poinformować organ o sposobie usunięcia nieprawidłowości. Autor wyraził pogląd, że w takim przypadku nie ma drogi odwoławczej tak jak to ma miejsce w przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ponadto przyznając, że zgodnie z art. 202 ustawy o finansach publicznych w brzmieniu sprzed nowelizacji z 29 grudnia 2006 r. przy wydatkowaniu opisywanych środków, stosuje się odpowiednio zasady rozliczania określone dla dotacji z budżetu państwa, zwrócił uwagę na to, że sankcje z tytułu nieprawidłowego ich rozliczenia określa art. 205 ustawy o finansach publicznych sprzed nowelizacji. Postanowieniem z ... maja 2009 r. Główna Komisja Orzekająca odmówiła wznowienia postępowania w sprawie. Komisja wskazała, że podstawą orzeczenia z ... grudnia 2008r., którego dotyczy wniosek o wznowienie, były ustalenia kontroli dokonanej przez Urząd Kontroli Skarbowej, który uznał środki wydatkowane w kwocie ... zł brutto ( ... zł netto ) za wydatkowane z naruszeniem przepisu ustawy o zamówieniach publicznych i uznane za niekwalifikowalne. Mocą wspomnianego orzeczenia Z. K. został uznany winnym nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Naruszenie prawa polegało na niezgodnym ze specyfikacją warunków zamówienia wyborem najkorzystniejszej oferty czyli naruszeniem treści art. 91 ustawy Prawo zamówień publicznych. W postępowaniu Z. K. brał czynny udział, wyjaśnił także, że dokonał zwrotu środków uznanych za niekwalifikowalne mimo, że w sprawie nie wydano w tej mierze decyzji. Komisja wskazała, że naruszenie prawa zamówień publicznych, było wynikiem błędnego obliczenia ilości punktów w toku oceny ofert przez Komisję Konkursową, co miało wpływ na wynik postępowania i doprowadziło do wyboru oferty, która nie mogła być uznana za najkorzystniejszą. Doszło do naruszenia prawa ustawy o zamówieniach publicznych, a to, że w wyniku kontroli środki Unii Europejskiej zostały uznane za niekwalifikowalne i przewidziane do zwrotu ma znaczenie uboczne. Kwestia wydania decyzji w sprawie, była przedmiotem rozważań Regionalnej Komisji czego dowodzi treść uzasadnienia, lecz okoliczność ta słusznie została pominięta, ponieważ nie ma to znaczenia dla oceny poprawności przeprowadzenia postępowania o zamówienie publiczne. Główna Komisja Orzekająca uznała, że okoliczności, na które wskazywał Z. K. nie są nowymi okolicznościami, które na podstawie art. 162 pkt 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, mogłyby doprowadzić do wznowienia postępowania w sprawie. Z. K. od postanowienia tego złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i wznowienie postępowania w sprawie orzeczenia wydanego przez Regionalną Komisję Orzekającą przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w O.. W uzasadnieniu skargi Z. K. podniósł, że został ukarany na podstawie wyników kontroli skarbowej określonych w protokole, tymczasem jego zdaniem Minister Finansów w swoim piśmie wskazał, że w przedmiocie zwrotu środków publicznych i pochodzących z UE powinna być wydana decyzja. Wydanie decyzji ma istotne znaczenie w sprawie ponieważ umożliwi złożenie środków odwoławczych, w związku z czym nastąpi ponowne zbadanie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Skarżący wskazał, że Powiatowy Urząd Pracy w B. zwracał się do Instytucji Zarządzającej Sektorowym Programem Operacyjnym Rozwoju Zasobów Ludzkich - Ministerstwa Rozwoju Regionalnego o zbadanie postępowania przetargowego i ustalenie, czy błąd liczbowy może mieć skutek w postaci naruszenia dyscypliny finansowej. Niezależnie od tego skarżący wniósł o zbadanie przez sąd, czy procedury dotyczące funkcjonowania SPO - Rozwoju Zasobów Ludzkich opracowane i wdrażane przez Instytucję Zarządzającą, nie naruszają ustawy o finansach publicznych, a w szczególności sytuacja, w której nie wydaje się decyzji o zwrocie środków a jedynie pismo będące czynnością materialno - techniczną. Postępowanie w sprawie zwrotu środków uniemożliwiło też Powiatowemu Urzędowi Pracy w B. domagania się zbadania wysokości korekty finansowej wydatkowanych środków i zbadania rzeczywistej wysokości szkody. Skarżący wskazał ponadto, że Powiatowy Urząd Pracy wystąpił do WSA w Warszawie ze skargą na bezczynność Ministerstwa Rozwoju Regionalnego ( w zakresie wydania decyzji w sprawie zwrotu środków), co powoduje, że sprawa ta zarejestrowana pod sygn. V Ko/Wa 105/09 ( obecnie V SAB/Wa 18/09), ma istotne znaczenie w sprawie. Do skargi Z. K. załączył odpisy: skargi na bezczynność z 14 maja 2009 r., pisma Ministerstwa Finansów z ... lutego 2009 r., pisma dotyczącego wymierzania korekt finansowych bez daty. W odpowiedzi na skargę Główna Komisja Orzekająca wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty w sprawie. Z. K. złożył dodatkowe pisma procesowe w sprawie, w których przedstawiał swoje stanowisko, przy czym przy piśmie z 26 października 2009 r. skarżący przedłożył pismo Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z ... października - Kartę zamknięcia projektu nr ... z ... listopada 2004 "Aktywna kobieta", w którym to piśmie w pkt 17 stwierdzono w odniesieniu do zwróconej kwoty ... zł w tym kwoty zwróconej ...12.2007r. ( czyli ... zł.), że jest to kwota niewykorzystana a nie, że jest to kwota niekwalifikowalna. Okoliczność ta w ocenie skarżącego ma istotne znaczenie w sprawie wznowienia postępowania. Dodatkowo do akt sprawy wpłynęła informacja Powiatowego Urzędu Pracy w B., z której wynika, że w związku z treścią wspomnianej wyżej karty Powiatowy Urząd Pracy cofnął skargę kasacyjną od postanowienia WSA wydanego w sprawie V SAB/Wa 18/09, którym WSA odrzucił skargę jako niedopuszczalną - co wiadomo sądowi z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przede wszystkim trzeba wyjaśnić, że w wyniku złożonej skargi sąd administracyjny bada prawidłowość zastosowania przez organa administracyjne przepisów prawa materialnego i procesowego w sprawie, której dotyczy skarga. Nie może zatem rozstrzygać o prawidłowości działania organów administracyjnych w innych sprawach nie objętych skargą nawet jeśli istnieje związek między tymi sprawami. W tym stanie rzeczy WSA w niniejszej sprawie nie był władny badać prawidłowości zastosowania przepisów i mechanizmów rozliczania przyznanych środków unijnych i pochodzących z budżetu państwa i ich zgodności z przepisami ustawy o finansach publicznych, w szczególności, czy wezwanie do zwrotu środków powinno przybrać formę decyzji, czy też pisma. Te okoliczności mogły być wyjaśniane w sprawie o bezczynność, w której Powiatowy Urząd Pracy domagał się od sądu zobowiązania Ministerstwa Rozwoju Regionalnego wydania decyzji. W sprawie V SAB/Wa 18/09 sąd administracyjny zajął stanowisko w postanowieniu wydanym ... sierpnia 2009 r. Sprawa ta zakończyła się w związku z cofnięciem przez Urząd skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie natomiast zadaniem sądu jest wyłącznie zbadanie tego, czy orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej z ... maja 2009 r. dotyczące odmowy wznowienia postępowania jest właściwe, czy też nie, a w związku z tym czy Komisja trafnie oceniła nowe okoliczności, które pojawiły się po wydaniu prawomocnego orzeczenia Regionalnej Komisji Orzekającej z ... grudnia 2008 r. Tymi nowymi okolicznościami są pismo Powiatowego Urzędu Pracy w B. z ... października 2008 r. i stanowiące odpowiedź na nie pismo Ministerstwa Finansów z ... lutego 2009 r. zawierające interpretację przepisów ustawy o finansach publicznych, ze szczególnym uwzględnieniem treści art. 202 i 205 ustawy o finansach publicznych w brzmieniu przed nowelizacją z 29 grudnia 2006 r. Skarżący powołując się na pismo Ministerstwa dowodził, że traktuje ono o obowiązku orzeczenia o zwrocie przyznanych środków w formie decyzji, mimo, że w ocenie sądu w piśmie tym takiej konkluzji wyraźnie nie zawarto. Skarżący dowodził w związku z tym, że taka forma orzeczenia o zwrocie środków, pozwoliłaby na dokonanie sprawdzenia prawidłowości przeprowadzenia przetargu, w związku z możliwością skorzystania ze środków odwoławczych. Nie zajmując jednak stanowiska w tej kwestii (chodzi o decyzję), sąd musi ocenić, czy forma w jakiej zażądano zwrotu środków za kurs języka ... w wysokości ... zł. brutto, które określono jako niekwalifikowalne, mogłaby mieć istotne znaczenie w sprawie ukarania Z. K. za naruszenie dyscypliny finansowej, bo tylko w takim przypadku ta nowa okoliczność, jako mająca istotne znaczenie, mogłaby doprowadzić do wznowienia postępowania w sprawie o ukaranie. W tym kontekście ocenić należy również posiłkowo okoliczność dotyczącą zmiany charakteru wspomnianych środków z niekwalifikowalnych na niewykorzystane, która wprawdzie nie była znana GKO w dacie orzekania tj. ... maja 2009 r. ponieważ pojawiła się w piśmie z października 2009 r. ale wiąże się bezpośrednio z okolicznością pierwotną, podnoszoną przez skarżącego. W ocenie sądu nowa okoliczność podnoszona przez Z. K. nie ma żadnego znaczenia w sprawie jego ukarania i stanowisko zawarte w orzeczeniu Głównej Komisji Orzekającej należy uznać za słuszne. W tym stanie rzeczy bez znaczenia pozostaje również nowa okoliczność, która stała się znana dopiero sądowi, ponieważ w połączeniu z okolicznością pierwotną, nie mogła doprowadzić do uchylenia skarżonego rozstrzygnięcia. Wynika to z tego, że ażeby prawidłowo ocenić znaczenie powoływanych okoliczności dla sprawy należy mieć na uwadze za jakie naruszenie dyscypliny finansowej został ukarany skarżący. Jak wynika z orzeczenia Regionalnej Komisji Orzekającej Z. K. został uznany za winnego nieumyślnego złamania dyscypliny finansów publicznych określonego treścią art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansowej z 17 grudnia 2004 r. ( Dz. U. Z 2005 r. nr 14, poz.114 ze zm.), polegającego na naruszeniu treści art. 91 ustawy prawo zamówień publicznych. Treść art. 17 ust 1 pkt 4 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych stanowi " naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest udzielenie zamówienia publicznego z innym, niż wymienione w pkt 1-3, naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego". Na podstawie okoliczności sprawy RKO uznała, że w sprawie w wyniku błędu w obliczeniach Komisji Konkursowej przy ocenie ofert, jeden z oferentów dostał wyższą ilość punktów niż należna, co spowodowało wybór właśnie tej oferty, a nie oferty, która obiektywnie była najkorzystniejsza ( czyli istotnie uzyskała największą ilość punktów liczonych zgodnie z kryteriami zawartymi w SIWZ). Błąd w ocenie oferty miał zatem wpływ na wynik postępowania przetargowego, ponieważ doprowadził do naruszenia art. 91 ustawy o zamówieniach publicznych. W toku postępowania przed Regionalną Komisją orzekającą Z. K. powoływał się na swoją staranność przy realizacji projektu "Aktywna kobieta" i wyjaśnił, że zwrócił kwestionowaną kwotę, mimo, że nie została w tej mierze wydana decyzja. Zdaniem sądu okoliczność polegająca na sposobie oceny ofert polegająca na popełnieniu błędu rachunkowego a co za tym idzie, wyborze innej niż korzystniejsza oferty, nie została w żadnej formie zakwestionowana a zatem obiektywnie nadal istnieje. Treść art. 17 ust.1 pkt 4 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansowej, nie wiąże wskazanych w nim skutków od umyślności postępowania w toku udzielenia zamówienia publicznego, ani nie uzależnia wspomnianego naruszenia od wysokości jakiejkolwiek kwoty rozumianej jako niewłaściwie wydatkowanej, czy nadpłaconej. Dla uznania, że naruszenie jakiegokolwiek przepisu o zamówieniach publicznych, jest naruszeniem dyscypliny finansowej konieczne jest jedynie, żeby miało ono wpływ na wynik postępowania przetargowego. W sprawie związanej z kwestionowanym kursem języka ... taki wpływ naruszenia przepisu o zamówieniach publicznych, który miał wpływ na wynik postępowania przetargowego miał miejsce. Przy czym odpowiedzialność na mocy art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 17 grudnia 2004. r. powstaje niezależnie od tego w jaki sposób zostanie zakwalifikowana kwota do zwrotu, jaka jest jej wysokość lub też w jakiej formie zażądano jej zwrotu. Należy zwrócić uwagę na to, że w zakresie przypisanego skarżącemu czynu, nie pojawia się uznanie go za odpowiedzialnego za wydatkowanie środków uznanych za niekwalifikowalne, toteż późniejsza ich klasyfikacja już po dokonanym zwrocie, nie ma zdaniem sądu żadnego znaczenia dla sprawy ukarania Z.a K.. W tej sytuacji również fakt braku decyzji (abstrahując od tego czy było to niezbędne), nie ma znaczenia dla sprawy, tym bardziej, że niezależnie od pisma Ministerstwa Finansów z ... lutego 2009 r., Z. K. uznawał potrzebę jej wydania i fakt braku decyzji podnosił przed RKO, przed wydaniem orzeczenia z ... grudnia 2008 r. W kontekście podniesionych okoliczności należy uznać, że Główna Komisja Orzekająca trafnie oceniła wartość wskazywanych, nowych okoliczności przez Z. K. i uznając, w świetle treści art. 162 pkt 3 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności finansowej za naruszenie dyscypliny finansowej, że nie są to okoliczności istotne dla sprawy, prawidłowo odmówiła wznowienia postępowania w sprawie ukarania skarżącego. W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.