V SA/Wa 1306/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant st. sekr. sąd. - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi J.A. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i przyznania płatności w pomniejszonej wysokości w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z., 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz J.A. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J.A. jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR Nr [...] z [...].01.2015 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Nr [...] z dnia [...].10.2014 r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: J.A. złożył w dniu [...].05.2012 r. w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 r. zgodnie z art. 18 ust. 2 Ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 r. nr 35 poz. 217 z późn. zm.) wraz z załącznikami graficznymi. W dniu [...].12.2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją o Nr [...] przyznał wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 w wysokości 6.835,38 zł. W związku z podjętymi wątpliwościami co do powierzchni uprawnionej do objęcia płatnościami w gospodarstwie J.A. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR na mocy postanowienia Nr [...] z dnia [...].10.2014 r., wznowił postępowanie w sprawie oraz dokonał weryfikacji powierzchni PEG działek ewidencyjnych. W wyniku przeprowadzonych czynności ustalono, że na działce o nr ewidencyjnym 7649 położonej w województwie mazowieckim, powiecie Z. m, gminie Z. powierzchnia PEG a więc powierzchnia kwalifikująca się do objęcia płatnościami wynosi 0,00 ha W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy w sprawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z., decyzją o Nr [...] z dnia [...].10.2014 r. uchylił decyzję dotychczasową i przyznał wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 w pomniejszonej wysokości ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. W dniu [...].10.2014 r. J.A. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Do odwołania wnioskodawca dołączył wypis z rejestru gruntów oraz Umowę dzierżawy z dnia [...].02.2001 r. oraz aneks do umowy z dnia [...].04.2012 r. Wskazaną na wstępie decyzją organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie zaś z art. 7 ust. 1a Ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Zgodnie z 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L316/65 z 02.12.2009 r.) nie można dokonać żadnych płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną. Dalej Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wyjaśnił, iż składając wniosek rolnik wskazuje powierzchnię, w stosunku do której ubiega się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na dany rok. Powierzchnia ta jest następnie weryfikowana przez organy ARiMR w toku postępowania administracyjnego i dopiero tak ustalony obszar użytkowany rolniczo oraz sposób jego zagospodarowania stanowi podstawę przyznania płatności. Narzędziem służącym weryfikacji podanych przez stronę w treści wniosku informacji są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 Ustawy w zakresie określonym w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, agencja płatnicza oraz podmioty wdrażające przeprowadzają kontrole, których celem, zgodnie z art. 26 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 jest skuteczne zweryfikowanie zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest płatność. Natomiast zgodnie z art. 10 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 państwa członkowskie zobligowane zostały do wykorzystywania podczas weryfikacji warunków na jakich przyznawana jest płatność Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli - system ZSZiK, o którym mowa w tytule II rozdział IV Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009. I tak zgodnie z art. 15 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 system ZSZiK składa się z kilku współistniejących systemów, w tym Systemu Identyfikacji Działek Rolnych - system LPIS, który zgodnie z art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 "(...) ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000.". Art. 28 ust. 1 lit. c) Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wymaga, aby podczas kontroli administracyjnej wniosków dokonywać porównania "zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy ". Organ odwoławczy wskazał, że podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią dane wynikających z systemu informacji geograficznej, o którym mowa powyżej zweryfikowane w celu zyskania pewności. W ten sposób organ I instancji ustalił a organ II instancji zweryfikował oraz potwierdził, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest większa od powierzchni uprawnionej do uzyskania płatności, bowiem wartość maksymalnego obszaru kwalifikowanego (PEG) wyznaczonego na działce o nr ewidencyjnym 7649 wynosi 0,00 ha. Na przedmiotowej działce o powierzchni całkowitej 28,10 ha znajduje się las o powierzchni 26,85 ha, na pozostałej powierzchni występują rowy oraz tereny zakrzaczone, pokryte wieloletnią roślinnością. Zdaniem organu dowody przedłożone przez stronę w postaci wypisu z rejestru gruntów oraz umowy dzierżawy i aneksu oraz zdjęcia, na którym nie określono ani daty ani miejsca jego wykonania, nie mają wpływu na poczynione przez organy ARiMR ustalenia w zakresie powierzchni uprawnionej do płatności. Powierzchnie działek ewidencyjnych zawarte w EGiB (Ewidencji Gospodarstw i Budynków) nie mogą stanowić podstawy do żądania objęcia gruntów płatnościami obszarowymi. Dane zawarte w ewidencji gruntów i rejestrze gruntów mają charakter pomocniczy, a ich celem jest określenie położenia działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego oraz ich ilości na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Nie można przy tym utożsamiać pojęcia działki ewidencyjnej z pojęciem działki rolnej, powierzchnia działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i powierzchnia działek rolnych znajdujących się na tych działkach ewidencyjnych nie oznacza tego samego. Ilość działek rolnych, sposób ich wykorzystania, a także powierzchnia działek rolnych może się zmieniać w czasie, przy niezmienionych danych zawartych w rejestrze gruntów co do działek ewidencyjnych, ich powierzchni, rodzaju użytków rolnych na tych działkach i co do sposobu użytkowania działek rolnych. Dla ustalenia prawa do otrzymania płatności podstawowych znaczenie ma bowiem rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona określona uprawa. Organ wyjaśnił, że w świetle art. 2 pkt. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 "działka rolna" oznacza zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw. Wobec powyższego w związku z wynikami kontroli administracyjnej różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego a stwierdzoną wyniosła z tytułu JPO 18,66 %. Na podstawie art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 w świetle którego jeśli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej wówczas kwota jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę przyznano płatność JPO. Od powyższej decyzji J.A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagał się w niej uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenia na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie artykułu 16 § 1 w związku z artykułem 145 § 1 punkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną Decyzją Nr [...] Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] grudnia 2012 roku w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej: "Decyzja 2012") pomimo braku podstawy prawnej do wznowienia postępowania, w szczególności pomimo braku wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych ani nowych dowodów istniejących w dniu wydania Decyzji 2012 nieznanych organowi; w razie uznania przez Sąd, że istniały podstawy uzasadniające wznowienie postępowania zakończonego wydaniem Decyzji 2012, naruszenie artykułu 146 § 2 KPA polegające na uchyleniu Decyzji 2012 pomimo, iż w wyniku wznowienia postępowania powinna zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie Decyzji 2012; naruszenie artykułu 10 § 1 KPA, polegające na niewłączeniu do akt postępowania rzekomych dowodów stanowiących podstawę wydania Decyzji I oraz Decyzji II, w tym wytycznych w zakresie obsługi spraw z kampanii 2012 dostarczonych do Organu I w dniu [...] lipca 2014 roku oraz pomiaru "obszaru PEG pochodzącego z ortofotomapy z roku 2012'", co uniemożliwiło Skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów rzekomo zgromadzonych w sprawie przez Organ I oraz Organ II; naruszenie artykułu 80 w związku z artykułem 81 KPA polegające na uznaniu za udowodnioną okoliczności, że powierzchnia kwalifikująca się do płatności obszarowych jest mniejsza niż powierzchnia przyjęta za podstawę Decyzji 2012 na podstawie rzekomego pomiaru "obszaru PEG pochodzącego z ortofotomapy z roku 2012" pomimo iż Skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się co do rzekomego pomiaru "obszaru PEG pochodzącego z ortofotomapy z roku 2012"; naruszenie artykułu 80 KPA polegające na wydaniu Decyzji I oraz Decyzji II w oparciu o rzekomy pomiar "obszaru PEG pochodzącego z ortofotomapy z roku 2012" z pominięciem całokształtu materiału dowodowego; co w konsekwencji doprowadziło do: naruszenia artykułu 151 § 2 KPA polegającego na uchyleniu Decyzji 2012 pomimo braku podstaw do uchylenia Decyzji 2012; oraz naruszenia artykułu 7 ustęp 1 oraz la ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 roku, poz. 1164 ze zm.; dalej: "Ustawa") oraz artykułu 6 ustęp 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Numer 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 roku (dalej: "Rozporządzenie"), polegającego na błędnym ustaleniu maksymalnego obszaru kwalifikowanego i przyznaniu jednolitej płatności obszarowej za 2012 rok w pomniejszonej wysokości. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2015 r. wniósł o dopuszczenie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a dowodu z wydruku ortofotomapy, która była podstawą do wznowienia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. Nr 270; dalej: "p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 1. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na fakt, iż zaskarżona decyzja zapadła w wyniku wznowienia postępowania, co w żadnym względzie nie znajduje odbicia w treści uzasadnienia. Organ wyjaśnia zasady przyznawania płatności jednolitej w roku 2012, ale w żaden sposób nie uzasadnia przesłanek do wznowienia postępowania. Z treści postanowienia z [...].10.2014 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wynika, że postępowanie zakończone decyzją ostateczna o przyznaniu płatności zostało wznowione w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. tzn. z powodu wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w chwili wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. Z treści uzasadnienia powyższego postanowienia wynika, że w dniu [...].07.2014 r. do Biura Powiatowego w Z. została przekazana wytyczna w zakresie obsługi spraw z kampanii 2012 r. objętych wsteczną oceną działek ewidencyjnych, na których została wymieniona (zaktualizowana) ortofotomapa. W zestawieniu tym znalazła się działka zgłoszona do płatności przez Skarżącego o nr [...]. Żadne dodatkowe okoliczności dot. podstaw wznowienia postępowania nie wynikają też z uzasadnienia organu I instancji. Nie sposób więc poddać kontroli kwestii czy w sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. tzn. czy ta nowa zaktualizowana ortofotomapa może zostać uznana za dowód o jakim mowa w w/w przepisie. Nie ulega wątpliwości, że ortofotomapa stanowi podstawę do wyznaczania PEG, więc jest dowodem o istotnym znaczeniu dla sprawy. Jednak, aby było możliwe wznowienie postępowania musi to być jeszcze dowód organowi nieznany w chwili wydawania decyzji i wtedy istniejący. Należy przy tym mieć na względzie, że zasadą wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. jest ochrona trwałości decyzji ostatecznych. Przesłanki do ich uchylenia czy zmiany nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Kwestie te nie były w ogóle przedmiotem rozważań przez organy obu instancji. Stanowi do istotne naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. Należy przy tym dodatkowo zauważyć, że decyzja z [...].12.2012 r. o przyznaniu płatności za rok 2012 została wydana po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej, a więc dane podane przez rolnika we wniosku o płatność zostały przez organ zweryfikowane. Kwestie te wymagają szczegółowego wyjaśnienia przez organ w toku ponownego rozpoznania sprawy, co oczywiście powinno znaleźć stosowne odbicie w uzasadnieniu decyzji. 2. Również trafne są zarzuty skargi dot. naruszenia podstawowych reguł postępowania dowodowego. W aktach brak jest bowiem dokumentów, z powołaniem się na które doszło do wznowienia postępowania. Oznacza to, że gdyby nawet organy odniosły się do wyżej omówionych kwestii istnienia przesłanek do wznowienia postępowania, to niemożliwa byłaby kontrola zaskarżonych decyzji i weryfikacja twierdzeń organów ze stanem faktycznym. W oczywisty sposób zostały też naruszone prawa strony wynikające z art. 10 § 1 k.p.a. W konsekwencji zaskarżona decyzja została wydana również z naruszeniem art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Braku tego nie można było usunąć przez przeprowadzenie dowodu z wydruku ortofotomapy w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż jest to tryb przewidziany do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, zaś w/w okoliczności związane z ortofotomapą mają dla sprawy znaczenie podstawowe i powinny zostać rozważone i wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy szczegółowo rozważą czy sprawie rzeczywiście zachodzą przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. do wznowienia postępowania, włączając uprzednio do akt postępowania dokumenty, z powołaniem się na które postępowanie zostało wznowione. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W punkcie drugim wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 u.p.p.s.a. w związku § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 Nr 461), gdyż strona skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez adwokata.