V SA/Wa 1307/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant specjalista - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] Przedsiębiorców we W. na decyzję Ministra Rozwoju (obecnie Ministra Rozwoju i Finansów) z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz Stowarzyszenia [...] Przedsiębiorców we W. kwotę 16 445 zł (szesnaście tysięcy czterysta czterdzieści pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją nr [...] z dnia [...] .12.2015 r Zarząd Województwa [...] będący organem Samorządu Województwa [...] określił . Stowarzyszeniu [...] kwotę do zwrotu w łącznej wysokości 207 860, 48 PLN stanowiącą : - w części równej 3435,12 PLN środki niewykorzystane w ramach projektu nr [...] pt.: "Szkolenia szansą rozwoju gminy [...] (dalej - Projekt), który był realizowany przez Stowarzyszenie [...] , ul. [...] (dalej - beneficjent), wynikające z rozliczenia otrzymanych zaliczek dofinansowania, - w części równej 204 425, 36 PLN wydatki uznane za niekwalifikowane w wyniku zastosowania reguły proporcjonalności z uwagi na niezrealizowanie w założonej wysokości wskaźnika rezultatu dotyczącego liczby pracujących osób dorosłych, które kończą udział w szkoleniach w ramach Projektu, który był realizowany przez Beneficjenta, oraz określił terminy naliczania odsetek jak dla zaległości podatkowych: - dla części kwoty równej 3435,12 PLN: od dnia 09.11.2012 r., tj. dnia przekazania transzy dofinansowania w wysokości 360 000,00 PLN (włącznie z tym dniem), do dnia zwrotu całości zadłużenia (włącznie z tym dniem) z uwzględnieniem następującego okresu zawieszenia ich naliczania: od dnia (...).04.2015 r., tj. dnia wszczęcia postępowania administracyjnego (włącznie z tym dniem), do dnia doręczenia decyzji (włącznie z tym dniem). - dla części kwoty równej 204 425, 36 PLN: od dnia 09.11.2012 r., tj. dnia przekazania transzy dofinansowania w wysokości 360 000,00 PLN (włącznie z tym dniem), z uwzględnieniem następującego okresu zawieszenia ich naliczania : od dnia 30.04.2015 r., tj. dnia wszczęcia postępowania administracyjnego (włącznie z tym dniem), do dnia doręczenia decyzji (włącznie z tym dniem). 2. W dniu 21.12.2015 r. (data obciążenia rachunku Beneficjenta) Beneficjent zwrócił na rachunek Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] kwotę 3435,12 PLN. 3. W tym samym dniu Beneficjent wniósł odwołanie w części dotyczącej kwoty 204 425, 36 PLN dowodząc wadliwości decyzji jej sprzeczności z ideą praworządności. Odwołujący zaskarżył decyzję organu I instancji zarzucając jej : I. Naruszenie następujących przepisów prawa: - art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie przez organ I instancji obowiązujących przepisów prawa, tj.: a) art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. 2014, poz. 1649), dalej - uzppr, poprzez błędne niezastosowanie zasady zakazującej pogorszenie zasad konkursu, warunków realizacji oraz nałożenie na beneficjenta dodatkowych obowiązków; b) art. 29 ust. 4a uzppr, poprzez błędne wyłączenie zasady wynikającej z art. 29 ust. 4 uzppr i pogorszenie zasad konkursu, warunków realizacji projektu oraz nałożenie na beneficjenta dodatkowych obowiązków, w wyniku zastosowania do realizacji projektu rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego w sprawie udzielenia pomocy publicznej w ramach PO KL z dnia 15 grudnia 2010 r. ( Dz.U. nr 239, poz. 1598) zwanego dalej " rozporządzeniem MRR" podczas gdy podstawą wyłączenia stosowania art. 29 ust 4 uzppr mogą być przepisy rangi ustawowej, - art. 7, art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie przez organ postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej, przejawiającym się: a) wprowadzeniem przez instytucję Pośredniczącą, dalej jako "IP", w drodze negocjacji poprzedzających zawarcie umowy o dofinansowanie zmian do projektu polegających na zmianie formy wkładu prywatnego beneficjenta na wkład wyłącznie pieniężny w formie gotówkowej z uwagi na planowane objęcie pomocą w ramach projektu osób zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych, a przez to utwierdzenie beneficjenta w przekonaniu o dopuszczalności rekrutowania osób zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych i to w sytuacji gdy w dniu podpisania protokołu kończącego negocjacje weszło w życie rozporządzenie zakazujące objęcia pomocą osób zatrudnionych na umowach cywilnoprawnych, b) przedstawieniem beneficjentowi w dniu 31.01.2011 r. umowy o dofinansowanie zawartej przez strony w dniu (...).02.2011 r., w której zawarto definicję " pracownika" niezgodną z obowiązującym od 21.12.2010 r., rozporządzeniem MRR, przez co ponownie wprowadzono w błąd odnośnie możliwości objęcia pomocą w ramach realizowanego projektu osób będących pracownikami zatrudnionymi na podstawie umów cywilnoprawnych, c) ignorowaniem wniosków beneficjenta o zmiany założeń do projektu, d) odmawianiem odbycia spotkania beneficjenta i IP, e) udzieleniem beneficjentowi odpowiedzi na pisma i wnioski po upływie przeszło miesiąca, a zatem naruszeniem art. 35 § 1 i 2 k.p.a., f) zmianą stanowiska przez organ w zakresie wnioskowanego przez beneficjenta rozszerzenia obszaru realizacji projektu oraz rozszerzenia grupy docelowej, – art. 9 k.p.a., poprzez niepoinformowanie przez organ I instancji strony postępowania w sposób wyczerpujący o okolicznościach faktycznych i prawnych, a w szczególności niepoinformowanie beneficjenta o treści przepisu art. 29 ust. 4a uzppr, – art. 11 k.p.a. , poprzez niewyjaśnienie przez organ stronie postępowania przesłanek, jakimi organ kierował się dokonując zmiany założeń projektu po upływie 13 miesięcy od złożenia przez beneficjenta pierwszego wniosku w tym zakresie, – art. 12 k.p.a., art. 35 § 3 k.p.a., poprzez naruszenie przez organ terminu do załatwienia sprawy i prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady szybkiego i wnikliwego działania organu, – art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie przez organ zebranego materiału w sposób wyczerpujący oraz niedokonanie jakiejkolwiek oceny zebranego materiału dowodowego, jak również poprzez zaniechanie podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy, – art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezawarcie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazania faktów, które organ I instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, a w szczególności: a) niewskazanie przez organ, na których oparł swoje rozstrzygnięcie, m.in. podstaw faktycznych zastosowanej przez organ reguły proporcjonalności i poprzestanie przez organ I instancji jedynie na opisaniu stanu faktycznego i korespondencji strony i organu, bez poddania zgromadzonych dowodów i dokumentów jakiejkolwiek ocenie, b) nieodniesienie się przez organ do powołanych przez stronę dowodów i nieuwzględnienie ich przy ocenie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności całkowite pominięcie okoliczności dowodzących dochowania przez beneficjenta należytej staranności przy realizacji projektu, podejmowanych przez beneficjenta szeregu działań zmierzających do osiągnięcia założeń projektu, braku winy beneficjenta w niezrealizowaniu wszystkich założeń projektu. II. Naruszenie przez organ reguły proporcjonalności poprzez: - wadliwe sformułowanie umowy przez organ I instancji, wprowadzające beneficjenta w błąd co do założeń do projektu, - zawarcie przez organ w umowie założeń wynikających z postępowania konkursowego, a następnie zmianę przez organ I instancji zasad realizacji projektu i pogorszenie jego warunków, z naruszeniem przepisu art. 29 ust. 4 i 4a uzppr, - zmianę przepisów prawa, niezawartych w sformułowanej przez organ I instancji umowie, a następnie egzekwowanie przez tenże organ, - bezczynność organu w zakresie rozszerzenia obszaru realizacji projektu i grupy docelowej, - zmianę przepisów prawa z zakresu ubezpieczeń społecznych i umniejszeniem grupy beneficjentów ostatecznych w związku z ich wcześniejszym przejściem na emeryturę, - ustalenie przez organ I instancji stopnia nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu z naruszeniem Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, zwanych dalej "Wytyczne" i nieuwzględnieniem okoliczności co do stopnia winy beneficjenta, dochowania należytej staranności przy realizacji projektu, czynności zewnętrznych mających wpływ na nieosiągnięcie założeń projektu, a w szczególności opóźnienia ze strony organu I instancji w zakresie rozszerzenia obszaru realizacji projektu, co realnie utrudniało realizację projektu i stanowi okoliczność wyłączającą winę beneficjenta. III. Naruszenie przez organ I instancji postanowień z umowy z dnia (...).02.2011 r. o dofinansowanie projektu w ramach PO KL poprzez: - naruszenie zapisu § 1 ust. 10 umowy, poprzez odmówienie beneficjentowi możliwości rekrutowania uczestników spośród osób świadczących pracę, także na podstawie umowy cywilnoprawnej; - naruszenie § 25 ust. 4 umowy, poprzez nie renegocjonowanie przez organ warunków umowy w sytuacji, gdy w wyniku prowadzonych kontroli organ powinien był powziąć podejrzenie o nieosiągnięciu rezultatów projektu, - naruszenie § 25 ust. 1 umowy, poprzez uniemożliwienie beneficjentowi dokonywania zmian w projekcie w terminie niezbędnym dla prawidłowego zrealizowania projektu, oraz wynikającego z zapisu umowy, tj. 15 dni na wydanie akceptacji zmiany przez organ. Mając powyższe na względzie odwołujący wniósł uchylenie decyzji nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w części zobowiązującej beneficjenta do zwrotu kwoty w wysokości 204 425,36 zł, tj. kwoty wynikającej z zastosowania reguły proporcjonalności. 4. Postanowieniem z dnia [...] .1.2016 r. Zarząd Województwa [...] postanowił zarachować kwotę w wysokości 3 435,12 PLN zwróconą w dniu 21.12.2015 r. przez Stowarzyszenie [...] Przedsiębiorców : a) w części równej 2 742,68 PLN na poczet zwrotu środków niewykorzystanych w projekcie nr [...] stanowiących część kwoty głównej należności określonej w Decyzji nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] .12.2015 r., b) w części równej 692,44 PLN na poczet zapłaty odsetek naliczonych jak dla zaległości podatkowych przypadających na dokonany w dniu 21.12.2015 r. częściowy zwrot należności określonej w Decyzji nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] .12.2015 r. 5. Decyzją z dnia [...] .3.2016 r. Minister Rozwoju – stosownie do treści art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. oraz 207 ust.12 w zw. z ust. 9 w zw. z ust.1 pkt2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.), zwanej dalej "ufp" – postanowił utrzymać w mocy decyzję nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia 1 grudnia 2015 r. wydaną na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 w związku z art. 67 i 184 ufp, art. 27 ust. 1 pkt 6a uzppr art. 104 § 1 w związku z art. 107 k.p.a., art. 54 § 1 pkt. 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 749 z późn. zm.), zwanej dalej "op", oraz § 3 ust. 2 litera f Porozumienia w sprawie realizacji komponentu regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki nr [...] zawartego w dniu 22.06.2007 r. pomiędzy Ministrem Rozwoju Regionalnego a Samorządem Województwa [...] (z późn. zm.). W motywach decyzji Minister wskazał co następuje: a) brak zwrotu pełnej kwoty środków niewykorzystywanych w projekcie (wydatki niekwalifikowalne w wysokości 3 435,12 zł.). Zgodnie z § 8 umowy o dofinansowanie projektu nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r.: "dofinansowanie (...) na realizację projektu jest wypłacane w formie zaliczki (...). W szczególnie uzasadnionych przypadkach dofinansowanie może być wypłacane w formie refundacji kosztów poniesionych przez beneficjenta". Przekazywane środki finansowe na realizację projektu przez Odwołującego były wypłacane na wyodrębniony do projektu rachunek bankowy. Otrzymane transze dofinansowania Odwołujący zobowiązany był, na podstawie § 9 ww. umowy, rozliczyć we wnioskach płatność. Zatem, otrzymane dofinansowanie należy traktować jako rozliczone wyłącznie w sytuacji rozliczenia go w postaci wydatków kwalifikowalnych we wniosku o płatność. W przeciwnym wypadku, dofinansowanie należy uznać za niewykorzystane i jako takie, które podlega zwrotowi. Podstawą prawną zwrotu ww. kwoty jest § 28 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu, zgodnie z którym: "niewykorzystana część otrzymanych transz dotacji rozwojowej podlega zwrotowi na rachunek bankowy wskazany przez Instytucję Pośredniczącą w terminie 30 dnia od zakończenia realizacji projektu. W przypadku niedokonania zwrotu (...) nalicza się odsetki w wysokości jak dla zaległości podatkowych". Zgodnie z § 13 ww. umowy Jeżeli na podstawie wniosków o płatność lub czynności kontrolnych uprawnionych organów zostanie stwierdzone, że dofinansowanie jest przez beneficjenta: 1. wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2. wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ufp, 3. pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Beneficjent zobowiązuje się do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych". W świetle § 10 ust. 5 ww. umowy IP weryfikuje wnioski o płatność, a następnie przekazuje informację o wynikach weryfikacji wniosku o płatność. Powyższa informacja powinna zawierać, m.in. kwotę wydatków, które zostały uznane za niekwalifikowalne wraz z uzasadnieniem. IZ PO KL zauważa, że organ I instancji szczegółowo przedstawił w zaskarżonej decyzji rozliczenie projektu, w wyniku którego ustalił kwotę 3 435,12 zł. do zwrotu jako niewykorzystaną przez Odwołującego podlegającą zwrotowi. Organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji wyjaśnił, że na podstawie umowy o dofinansowanie projektu Odwołujący otrzymał dofinansowanie w wysokości 710 000,00 zł. W przedłożonych wnioskach o płatność Odwołujący rozliczył 627 111,21 zł dofinansowania. Z końcowego rozliczenia projektu dokonanego na podstawie wniosku o płatność nr (...) z dnia (...).08.2014 r. wynika, że Odwołujący nie wykorzystał wszystkich przekazanych mu środków dofinansowania oraz był zobowiązany do zwrotu kwoty 34 156,19 zł. Odwołujący dokonał następujących zwrotów: - w kwocie 11 624,62 zł w dniu 02.04.2013 r. (zwrot w terminie), - w kwocie 4 485,06 zł w dniu 13.09.2013 r. (zwrot po terminie), - w kwocie 18 450,26 zł w dniu 21.01.2015 r. (zwrot po terminie). W dniu 13 września 2013 r. Odwołujący dokonał zwrotu w wysokości 4 485,06 zł. Z uwagi na fakt, iż zwrot został dokonany po terminie, IP rozliczyła ww. kwotę proporcjonalnie na należność główną w wysokości 4 081,31 zł oraz na odsetki w wysokości 403,75 zł. Zatem do zwrotu pozostała kwota w wysokości 18 450,26 zł. Następnie pismem z dnia 09.02.2015 r. WUP poinformował Odwołującego, że wpłata dokonana w dniu 21.01.2015 r. z uwagi na zwrot dokonany po terminie, została zaliczona proporcjonalnie na poczet kwoty należności głównej (w wysokości 15 015,14 zł) i kwoty należnych odsetek za zwłokę (w wysokości 3 435,12 zł), zaś od pozostałej części środków w kwocie 3 435,12 zł zostaną naliczone odsetki jak dla zaległości podatkowych. Mając na uwadze powyżej ustalony stan faktyczny, IZ PO KL potwierdza prawidłowość wyliczenia kwoty pozostającej do zwrotu z tytułu rozliczenia otrzymanych zaliczek dofinansowania w ramach realizowanego projektu przez Odwołującego. Organ I instancji wyraźnie wskazał, że przy ustaleniu kwoty 3 435,12 zł oparł się o kwotę środków przekazanych Odwołującemu, rozliczonych przez niego jako kwalifikowalne w zatwierdzonych przez WUP wnioskach o płatność oraz kwotach dokonanych przez Odwołującego zwrotów środków dofinansowania. Naruszenie umowy o dofinansowanie projektu stanowi naruszenie przywołanych w art. 184 ust. 1 ufp procedur określonych w umowie międzynarodowej lub innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ufp. W świetle powyższego, spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp: "w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10." a) niezrealizowanie w założonej wysokości wskaźnika rezultatu dotyczącego liczby pracujących osób dorosłych, które zakończą udział w szkoleniach w ramach projektu (wydatki niekwalifikowalne w wysokości 204 425,36 zł). Organ II instancji wskazał, że w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, ze powodem żądania zwrotu ww. kwoty były wyniki weryfikacji końcowego wniosku o płatność nr [...] , w którym stwierdzono nieosiągnięcie wskaźnika określającego liczbę osób, które miały zostać objęte wsparciem w ramach realizowanego projektu, tj. 300 osób. Beneficjent na koniec realizacji projektu wykazał osiągnięcie ww. wskaźnika na poziomie 128 osób. W związku z powyższym Odwołujący nie osiągnął kluczowego wskaźnika produktu, który mierzył stopień osiągnięcia celów szczegółowych projektu, tj. "300 osób ukończy program szkoleniowy". Wskaźnik ten został zrealizowany na poziomie 42,67 %, z uwagi na to iż łącznie tylko 128 osób rozpoczęło i zakończyło udział w projekcie. Wskaźnik dotyczący liczby osób, które ukończyły program szkoleniowy, potwierdzony certyfikatem wyniósł 128, co stanowi 42,67% wartości docelowej (300). Przy końcowym rozliczeniu projektu IP zrezygnowała z zastosowania reguły proporcjonalności w odniesieniu do zadania nr 2 Szkolenia, pomimo, iż nie zostało ono zrealizowane w zakresie zgodnym z założeniami wniosku o dofinansowanie. Niemniej jednak, IP zdecydowała o zastosowaniu reguły proporcjonalności w stosunku do kosztów zarządzania projektem i kosztów pośrednich. IZ PO KL zauważa, że beneficjent założył we wniosku o dofinansowanie w ramach zadania nr 2 Szkolenia zrekrutowanie 300 osób, na które zaplanował kwotę w wysokości 951 000,00 zł, w rezultacie zrekrutował 128 osób i poniósł wydatki w kwocie 400 247,70 zł, co odpowiada na proporcjonalne poniesienie niższej kwoty wynikającej z objęcia mniejszej grupy docelowej w ramach zadania nr 2. Natomiast z informacji zawartej w końcowym wniosku o płatność wynika, że w ramach zadania Zarządzanie projektem Odwołujący wydatkował niemalże całą kwotę zaplanowaną na te zadanie (99%) oraz prawie całą kwotę (72%) przeznaczoną na koszty pośrednie w ramach wniosku o dofinansowanie. Organ I instancji w następujący sposób obliczył kwotę wydatków do zwrotu: wartość docelowa wskaźnika dot. liczby osób objętych wsparciem - 300, - wartość osiągnięta wskaźnika dot. liczby osób objętych wsparciem - 128, - % niezrealizowania wskaźnika - 57,33% [(300-128)/300], • Budżet zrealizowany w ramach zadania Zarządzanie projektem - 305 463,03 zł • Budżet zrealizowany w ramach Kosztów pośrednich - 51 113,56 zł. 1. Ustalenie wydatków niekwalifikowalnych w ramach kosztów zarządzania: (57,33% x 305 463,03 zł) x 100% = 175 121,96 zł, 2. Ustalenie wydatków niekwalifikowalnych w ramach kosztów pośrednich: (57,33% x 51 113,56 zł) x 100% = 29 303,40 zł. Łączna kwota wydatków niekwalifikowanych wyniosła 204 425,36 zł. W zaskarżonej decyzji organ I instancji zarzucił Odwołującemu, iż w: "niedostateczny sposób dokonał analizy ryzyka związanego z możliwością nieosiągnięcia wskaźników założonych w projekcie, w szczególności na etapie podpisywania umowy, konsekwencją czego były problemy we wprowadzeniu zmian do projektu oraz ostatecznie niezrealizowanie określonych celów. (...) beneficjent odpowiadał za udzielenie wsparcia grupom docelowym określonym we wniosku o dofinansowanie projektu. Nie obejmując więc wsparciem w projekcie założonej liczby uczestników beneficjent nie wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego". Odwołujący w odwołaniu podkreślał, że w dniu 21 grudnia 2010 r. weszło w życie znowelizowane rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego w sprawie udzielania pomocy publicznej w ramach PO KL (Dz. U. nr 239, poz. 1598), na podstawie którego została zmieniona definicja pracownika, zgodnie z którą z katalogu pracowników wyłączono osoby zatrudnione na podstawie umów cywilnoprawnych. Odwołujący zarzucił organowi I instancji, iż pomimo wejścia w życie ww. regulacji IP nie zaktualizowała dokumentacji konkursowej. W konsekwencji, projektodawcy przygotowali wnioski o dofinansowanie w oparciu o błędne założenie możliwości objęcia pomocą w ramach realizowanych projektów podmiotów zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych. Organ I instancji w zakresie powyższego zarzutu Odwołującego wskazał w zaskarżonej decyzji, iż "pomimo podpisania umowy o dofinansowanie w lutym 2011 r. beneficjent na moment rozpoczynania realizacji projektu działał według założeń i analizy przygotowanych jeszcze przed złożeniem wniosku o jego dofinansowanie na konkurs w lipcu 2010 roku, mając świadomość zmian przepisów prawa, o których również informował Wojewódzki Urząd Pracy w [...] poprzez swoją stronę internetową. Pomimo tego beneficjent wziął na siebie ryzyko ewentualnego niezrealizowania założeń projektu. Oczywistym jest, iż racjonalnym działaniem w takiej sytuacji byłaby ponowna analiza możliwości realizacji projektu według pierwotnych założeń i ich ewentualna modyfikacja w zaakceptowanym przez Instytucję Pośredniczącą wymiarze jeszcze przed przyjęciem na siebie zobowiązania do zgodnego z prawem i dokumentacją programową wykorzystania środków publicznych w postaci podpisania umowy. W badanym przypadku beneficjent bezkrytycznie założył osiągnięcie w 100% wskaźników celu projektu dotyczących objęcia wsparciem w ramach projektu dużej liczby beneficjentów ostatecznych, a możliwość osiągnięcia celu projektu na moment podpisania umowy oparł na analizie dokonanej ponad pół roku przed zaciągnięciem ww. zobowiązania. Beneficjent podpisując umowę powinien być przekonany o możliwości pełnej realizacji projektu i to przekonanie powinno być poparte rzetelną, aktualną analizą uwarunkowań prawnych, demograficznych i gospodarczych". Zgodnie z treścią Wytycznych (rozdz. 3.1.5 pkt 1), do których stosowania zobowiązany był Odwołujący na podstawie § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie: "reguła proporcjonalności dotyczy rozliczenia projektu pod względem finansowym w zależności od stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie projektu, (..) b) w przypadku niespełnienia kryterium strategicznego w ramach projektu lub nieosiągnięcia celu projektu wysokość wydatków w dotychczas zatwierdzonych wnioskach o płatność może zostać proporcjonalnie zmniejszona, co jednocześnie oznacza odpowiednie obniżenie kwoty dofinansowania określonej w umowie o dofinansowanie projektu; wysokość zmniejszenia dofinansowania uzależniona jest od stopnia niezrealizowania kryterium lub celu projektu; zmniejszenie dofinansowania dotyczy wydatków związanych z tym zadaniem merytorycznym (zadaniami merytorycznymi), którego założenia nie zostały osiągnięte lub kosztów zarządzania projektem i kosztów pośrednich". Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sytuacji mamy do czynienia z niezrealizowaniem założeń projektu z uwagi na nieosiągnięcie zaplanowanego wskaźnika dotyczącego liczby osób, które ukończyły program szkoleniowy, potwierdzony certyfikatami. Stąd, w ocenie IZ PO KL wystąpiły przesłanki do rozliczenia projektu z zastosowaniem reguły proporcjonalności. Jednocześnie, Wytyczne (rozdz. 3.1.5 pkt 3) wskazują, iż "zastosowanie reguły proporcjonalności ma miejsce pod warunkiem, że nieosiągnięcie założeń merytorycznych projektu wynika z przyczyn leżących po stronie Beneficjenta". Zatem, aby orzec wydatki niekwalifikowalne w związku z regułą proporcjonalności przeanalizowania wymaga, czy nieosiągnięcie założeń merytorycznych projektu wynika z przyczyn leżących po stronie Odwołującego. Jednocześnie w rozdz. 3.1.5 pkt 3 Wytycznych "podczas ustalania stopnia nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu podmiot będący stroną umowy bierze pod uwagę m.in.: stopień winy lub niedochowania należytej staranności przez Beneficjenta skutkujące nieosiągnięciem ww. założeń, (...) okoliczności zewnętrzne mające na to wpływ". Z analizy materiału dowodowego wynika, iż wystąpiły okoliczności zewnętrzne wynikające z wejścia w życie rozporządzenia MRR, których (Odwołujący nie mógł przewidzieć na etapie planowania założeń projektu, niemniej jednak ww. okoliczność wystąpiła na etapie planowania przed podpisaniem umowy o dofinansowanie nie zaś na etapie realizacji projektu. Beneficjent wiedział o zmianach w przepisach powszechnie obowiązujących przed podpisaniem umowy o dofinansowania, a zatem mógł zawnioskować o zmianę zapisów wniosku bądź odstąpić od podpisania ww. umowy. Natomiast, nieosiągnięcie określonego wskaźnika wynika bezpośrednio z nieuzyskania stosownych certyfikatów kończących program szkoleniowy przez założoną liczbę uczestników. W odwołaniu od zaskarżonej decyzji Odwołujący podniósł, iż "zakaz zrekrutowania pracowników zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych, wprowadzony po wyborze projektu wnioskodawcy, a przed zawarciem umowy o dofinansowanie, spowodował znaczne pogorszenie warunków realizacji projektu wnioskodawcy - okazało się bowiem, że przyjęte przez beneficjenta pierwotne założenia merytoryczne projektu są niemalże niemożliwe do spełnienia". Powyższe stwierdzenie miałoby świadczyć o braku winy Odwołującego co do niezrealizowania kwestionowanego wskaźnika. Dodatkowo Odwołujący wskazywał, że wnioskował o zmianę grupy docelowej polegającą na objęciu osób zamieszkałych powiat S., zaś IP nie wyrażała zgody, zgoda nastąpiła dopiero po roku od rozpoczęcia realizacji projektu. Organ odwoławczy zauważył że co prawda dokumentacja konkursowa zawierała zapis mówiący o tym, że grupę docelową mają stanowić przedsiębiorcy i ich pracownicy (w tym osoby wykonujące pracę na podstawie umów cywilnoprawnych). Niemniej jednak z zapisów wniosku o dofinansowanie nie wynika, że grupę docelową stanowią tylko i wyłącznie osoby wykonujące pracę na podstawie umów cywilnoprawnych. Tym samym w ocenie organu odwoławczego powyżej przytoczony argument nie znajduje uzasadnienia dla nieosiągnięcia zakładanego wskaźnika. Ponadto, Odwołujący w odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego przekazał Regulamin rekrutacji i uczestnictwa w projekcie "Szkolenia szansą rozwoju firm Gminy [...] " oraz zasady rekrutacji. Zgodnie z rozdziałem III Rekrutacja pkt 2: "w projekcie mogą uczestniczyć osoby, które w chwili przystąpienia do projektu spełniają łącznie następujące kryteria: wiek 45-64 lata; uczestniczące w kursie z własnej inicjatywy; osoby zatrudnione lub samozatrudnione; osoby zamieszkałe (zgodnie Kodeksem Cywilnym) na terenie województwa w.; firma zlokalizowana jest na terenie powiatu s.; są zainteresowane nabyciem, uzupełnieniem lub podwyższeniem swojej wiedzy". Powyższe kryteria rekrutacji również nie wskazują, aby Odwołujący angażował do projektu tylko osoby zatrudnione na podstawie umowy o pracę. Zgodnie z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 czerwca 1993 r. (Dz. U. 1993, nr 50, poz. 233) "pojęcie zatrudnienia jest bowiem dwuznaczne i w ujęciu wąskim identyfikuje się ze stosunkiem z pozostawaniem w stosunku pracy, (...) zaś w ujęciu szerokim obejmuje ponadto wykonywanie pracy w oparciu o zarobkowe umowy prawa cywilnego". Zatem Regulamin rekrutacji również nie wskazywał na objęcie uczestników projektów tylko osoby zatrudnione na podstawie umowy o pracę. W ocenie organu odwoławczego powyżej przytoczony argument nie znajduje uzasadnienia dla nieosiągnięcia zakładanego wskaźnika. W przedmiotowej sprawie bezsprzecznym jest, iż za zrealizowanie założeń projektu, w tym również tych określonych poprzez wskaźniki, odpowiadał beneficjent. Niniejsze zobowiązanie wynika wprost z zapisów wniosku o dofinansowanie, który stanowił załącznik do podpisanej przez beneficjenta umowy o dofinansowanie. Projekt i wskaźniki to autorski pomysł Odwołującego, który podkreślając we wniosku o dofinansowanie znaczenie certyfikatów zdecydował się na uwzględnienie kryterium strategicznego. Wobec czego nieosiągnięcie założonego poziomu kwestionowanego wskaźnika oznacza brak wystarczających działań ze strony beneficjenta zmierzających do realizacji założonych celów Ponadto, beneficjent w odwołaniu podkreśla, że zmiana definicji pracownika zawarta w rozporządzeniu MRR wpłynęła na nieosiągnięcie zakładanego wskaźnika w projekcie. Organ odwoławczy zauważa, że z dokumentacji przekazanej przez organ I instancji wynika, że Odwołujący był świadomy zmian w przepisach obowiązujących i pomimo to nie zgłaszał przed podpisaniem umowy o dofinansowania zmiany zakresu grupy docelowej objętej projektem. Potwierdzeniem powyższego jest protokół z przesłuchania świadka pana [...] (odpowiedzialnego za przygotowanie założeń projektu), który na pytanie pracownika WUP: "Kiedy powzięto informację o zmianie prawa skutkującej koniecznością rekrutowania do projektu "Szkolenia szansą rozwoju firm Gminy [...]" tylko osób zatrudnionych na umowę o pracę?" odpowiedział: "z tego co pamiętam informację tę powzięto w fazie negocjacji z WUP. Ponadto, WUP w dniu 14 stycznia 2011 r. na swojej stronie internetowej poinformował o zmianach w prawie. Beneficjent mógł więc odstąpić od podpisania umowy, jeżeli stwierdził, że zmiana definicji pracownika zawarta w rozporządzeniu MRR może przyczynić się do niezrealizowania jego założeń w projekcie. IZ PO KL podkreśla, że Odwołujący przed podpisaniem umowy o dofinansowanie nie zgłaszał zastrzeżeń wynikających ze zmiany rozporządzenia MRR, podpisał ją w dniu (...).02.2011 r., a następnie pismem z dnia 7.04.2011 r. zwrócił się do IP z prośbą o zmianę grupy docelowej polegającą na objęciu osób zamieszkałych Powiat [...]. Powyższe działanie Odwołującego wskazuje na świadome działanie beneficjenta, w celu otrzymania dofinasowania. Dodatkowo należy wskazać, iż organ I instancji w zaskarżonej decyzji wskazał, że: "beneficjent powołał się na zmiany ilościowe oraz jakościowe w/ grupie docelowej osób powyżej 45 roku życia związane z przechodzeniem na renty, wcześniejsze emerytury, utratę przez nich pracy czy też przebywaniu na długotrwałych zwolnieniach lekarskich. W opinii Instytucji Pośredniczącej powyższe kwestie są jak najbardziej charakterystyczne dla powyższej grupy docelowej (...) Dlatego też przy ocenie wniosków o dofinansowanie podczas konkursu, w ramach którego beneficjent aplikował o środki, objęcie wsparciem tylko tej grupy beneficjentów ostatecznych premiowane było dodatkowymi punktami w ramach kryterium strategicznego. Nie powinny więc one stanowić czynników, których nie można zdiagnozować i włączyć do prowadzonej analizy i diagnozy problemu, przezwyciężeniu którego projekt miał służyć. (...) Wskazać należy, iż beneficjent aplikując o środki na dofinansowanie projektu objętego specyficznymi regułami pomocy publicznej na szkolenia, musi być świadomy wszelkich uregulowań prawnych z tym związanymi oraz na bieżąco monitorować ich aktualność, w szczególności gdy uregulowania te funkcjonują na poziomie prawa europejskiego oraz w dalszej konsekwencji krajowego i są obowiązkowe zarówno dla instytucji zaangażowanych we wdrażanie środków unijnych jak i ich beneficjentów". Organ odwoławczy zgadza się z powyższą argumentacją organu I instancji. Organ II instancji nie zgadza się ze stanowiskiem Odwołującego, iż przyczyna nieosiągnięcia wskaźnika wynikała ze zmiany definicji pracownika wynikającej z rozporządzenia MRR. IZ PO KL zwraca uwagę, iż obowiązek zrekrutowania odpowiedniej grupy docelowej, która będzie zmotywowana do udziału w szkoleniach, a co za tym idzie będzie chciała skorzystać również z możliwości zdobycia certyfikatów, spoczywał na Odwołującym. W ocenie organu odwoławczego Odwołujący nie przeanalizował dokładnie potrzeb grupy docelowej na etapie aplikowania o środki unijne, a także nie przeprowadził rekrutacji do projektu z należytą starannością, aby zapewnić sobie gwarancję, co do osiągnięcia zakładanych wskaźników. W konsekwencji zrekrutował mniejszą liczbę osób do projektu, co świadczy także o błędnie sporządzonej przez Odwołującego diagnozie potrzeb. Stąd organ odwoławczy podziela opinię organu I instancji co do stwierdzonych wydatków niekwalifikowalnych w związku z rozliczeniem projektu wg reguły proporcjonalności, a także nieokreślania wydatków niekwalifikowalnych odnosząc się do łącznych kosztów rozliczonych w zadaniu nr 2 Szkolenia. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy stwierdził naruszenie § 3 pkt 1 umowy o dofinansowanie poprzez niezrealizowanie projektu zgodnie z założeniami wniosku o dofinansowanie, § 3 pkt 4 ww. umowy poprzez naruszenie Wytycznych w części podrozdziału 3.1.5. Kwotę wydatków uznanych za niekwalifikowalne w ramach projektu należy uznać za nieprawidłowość w rozumieniu rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego Rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. W ramach PO KL jako nieprawidłowość należy bowiem traktować wszelkie naruszenie przepisów prawa wspólnotowego lub prawa krajowego lub zapisów umowy o dofinansowanie wynikające z działania lub zaniechania ze strony beneficjenta, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w ogólnym budżecie Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Beneficjent nie zrealizował warunków wynikających z podpisanej umowy o dofinansowanie projektu, których skutkiem było uznanie wydatków za niekwalifikowalne w ramach projektu współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, co stanowi o szkodzie finansowej w ogólnym budżecie Unii Europejskiej. Niekwalifikowalność zaś wydatku wynika z działania beneficjenta, które spowodowało naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ufp. Art. 184 ust. 1 ufp stanowi, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych m.in. ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowym, naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu (L. Lipiec - Warzecha, Komentarz do art. 207 ufp), ale również procedur określonych w Wytycznych Instytucji Zarządzającej (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 336/12). Zapisy tych dokumentów stanowią bowiem szczególną regulację normującą, jak otrzymane środki mają być wydatkowane, aby uznać je za tzw. koszty kwalifikowalne realizowanego projektu. Tym samym, stanowiąc o sposobie wydatkowania środków pieniężnych, są rodzajem swoistej procedury wiążącej strony umowy w zakresie wykorzystania środków projektowych i bez wątpienia są tymi innymi procedurami obowiązującymi przy wykorzystaniu środków finansowych, o których jest mowa w art. 184 ust. 1 ufp. Zatem ww. naruszenie - jako że oznacza naruszenie procedury z art. 184 ust. 1 ufp - stanowi podstawę do zwrotu środków, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp. W odwołaniu z dnia 21 grudnia 2015 r. Odwołujący zarzuca organowi I instancji, że naruszył przepis art. 29 ust. 4 i 4a uzppr. Zgodnie z art. 29 ust. 4 uzppr: "do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie projektu z beneficjentami wyłonionymi w konkursie lub w wyniku rozpatrzenia środków odwoławczych przewidzianych w ustawie, instytucja ogłaszająca konkurs nie może spowodować pogorszenia zasad konkursu, warunków realizacji projektu oraz nakładać na podmioty ubiegające się o dofinansowanie dodatkowych obowiązków". Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 4a uzppr: "przepis ust. 4 nie ma zastosowania do przypadków, gdy konieczność zmiany wynika ze zobowiązań międzynarodowych lub przepisów innych ustaw". IZ PO KL zauważa, że rozporządzenie MRR wynika wprost z art. 21 ust. 3 uzppr: "właściwy minister albo minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego - w zakresie programów operacyjnych (...) określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe przeznaczenie, warunki i tryb udzielania pomocy, o której mowa w ust. 1, mając w szczególności na uwadze konieczność zapewnienia zgodności udzielanej pomocy z warunkami jej dopuszczalności, w przypadku gdy odrębne przepisy nie określają szczegółowych warunków i trybu udzielania tej pomocy". W ocenie organu odwoławczego nie doszło do naruszenia powyżej wymienionych przepisów prawa przez organ I instancji z uwagi na fakt, że instytucja organizująca konkurs nie mogła przewidzieć na moment ogłoszenia konkursu zmian w przepisach powszechnie obowiązujących. Poza tym beneficjent miał świadomość o zmianach wprowadzanych rozporządzeniem MRR, co zostało wyżej udowodnione, mimo to nie negocjował zmian zapisów wniosku przed podpisaniem umowy. Ponadto zapisy wniosku o dofinasowanie oraz regulamin rekrutacji w ramach realizowanego projektu nie wskazują na fakt, iż grupą docelową objęto tylko osoby zatrudnione na podstawie umów cywilnoprawnych. Jednakże należy podkreślić, iż IP ostatecznie wyraziła zgodę na rozszerzenie grupy docelowej na Powiat [..] . Pomimo tego, powyższa zgoda IP nie przyczyniła się do osiągnięcia przez beneficjenta określonego we wniosku o dofinansowanie wskaźnika. Dodatkowo Odwołujący zarzuca organowi I instancji, iż nie zmienił zapisów dokumentacji konkursowej zgodnie z przyjętą definicją w rozporządzeniu MRR. IZ PO KL zauważa, że rozporządzenie MRR weszło w życie w dniu 21 grudnia 2010 r. Z dokumentacji konkursowej, co prawda wynikało że nabór wniosków będzie prowadzony od 30.06.2010 r. do wyczerpania środków jednak nie dłużej niż do dnia 31.12.2010 r. Z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie wynika, że Odwołujący już na początku grudnia 2010 r. wiedział o tym, że jego projekt został pozytywnie oceniony i otrzymał dofinansowanie w ramach ogłoszonego konkursu. Poza tym w dniu 5.12.2010 r. Odwołujący zwrócił się z prośbą do WUP o przeprowadzenie negocjacji, które ostatecznie odbyły się w dniu 16 grudnia 2010 r. Tym samym zapisy dokumentacji konkursowej nie podlegały zmianie wynikającej z rozporządzenia MRR, gdyż większość projektów została wyłoniona do dofinansowania na początku grudnia 2010 r. Zatem o zmianach wynikających z rozporządzenia MRR, WUP informował na negocjacjach z beneficjentami oraz za pośrednictwem swojej strony internetowej. Odwołujący zauważa, że definicja pracownika w zawartej umowie o dofinansowanie z dnia (...) lutego 2011 r. nie uwzględniała zmiany wynikającej z rozporządzenia MRR. Jednakże powyższa definicja była powołana ze względu na ochronę danych osobowych w umowie o dofinansowanie (słowo pracownik pojawia się w § 22 dotyczącym ochrony danych osobowych). Jednocześnie ww. umowa określa grupę docelową objętą projektem we wniosku o dofinansowanie, który nie posługuje się ww. definicją pracownika. Odnośnie postawionego organowi I instancji przez Odwołującego zarzutu naruszenia zapisów art. 7 k.p.a. "w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli", w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. "organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy", oraz art. 80 k.p.a. "organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona", w ocenie organu odwoławczego materiał zebrany w sprawie był kompletny, a ustalenia organu I instancji prawidłowe. Jednocześnie fakt, że na podstawie tego materiału organ I instancji doszedł do innych wniosków niż Odwołujący nie świadczy o naruszeniu art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a.. Tym samym organ II instancji stwierdza prawidłowość przeprowadzonego postępowania administracyjnego przez organ I instancji pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzyganej niniejszą decyzją. Odnosząc się do zarzutu Odwołującego w zakresie naruszenia przez organ I instancji art. 9, 12, art. 35 § 3 k.p.a., IZ PO KL zauważa, że: "sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, o których mowa w art. 35 § 3, powinny być załatwiane przez organ pierwszej instancji nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. W związku z art. 12 § 2 i art. 35 § 2 należy przyjąć, że są to sprawy, których załatwienie w formie decyzji wymaga od organu administracji publicznej zbierania dowodów, informacji i wyjaśnień, w szczególności przeprowadzenia rozprawy (art. 89 § 2), a zatem sprawy, dla których załatwienia nie jest wystarczające oparcie się organu na dowodach wymienionych w art. 35 § 2. (...). Zakwalifikowanie danej sprawy jako "sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego" względnie jako "sprawy szczególnie skomplikowanej" należy do organu prowadzącego postępowanie. Ze względu na doniosłe konsekwencje takiej kwalifikacji należy przyjąć, że organ administracji publicznej powinien powiadomić o tym stronę (uczestników postępowania).(W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 159)". W przedmiotowej sprawie organ I instancji na wniosek Odwołującego przesłuchał świadków, a o każdej niemożności wydania decyzji informował Stronę. Zgodnie z art. 67 ufp: "do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.)". Tym samym, mając na uwadze zapisy op w myśl art. 54 § 1 pkt 7: "odsetek za zwłokę nie nalicza się (...) za okres od dnia wszczęcia postępowania podatkowego do dnia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli decyzja nie została doręczona w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania", organ odwoławczy stwierdza, iż powyższy przepis znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie do postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Jak wynika z przedstawionej dokumentacji organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w dniu (...) kwietnia 2015 r., zaś decyzja została wydana w dniu (...) grudnia 2015 r. Organ I instancji prawidłowo wyłączył w swojej decyzji naliczanie odsetek za ww. okres. Jednocześnie Organ II instancji dostrzegł iż właściwość Ministra Rozwoju do wydania przedmiotowej decyzji wynika z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rozwoju (Dz. U. z 2015, poz. 1895). 6. W skardze – postulującej uchylenie decyzji Organów obu instancji w części zobowiązującej do zwrotu kwoty 204 425,36 zł oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz kwoty 17,00 tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa zarzucono: I. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1) art. 207 ust. 12 w zw. z ust. 9 w zw. z ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ufp oraz w związku z pkt 3.1.5 sekcja 5 ppkt 3) Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL poprzez błędne ustalenie, że skarżący wykorzystał środki przyznane na dofinansowanie projektu nr [...] z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 ufp i w konsekwencji środki te podlegają zwrotowi w wysokości ustalonej przy zastosowaniu reguły proporcjonalności, podczas gdy okoliczności towarzyszące realizacji projektu wskazują, że nieosiągnięcie założeń projektu wynika w całości z przyczyn nie leżących po stronie beneficjenta (co wyklucza zastosowanie reguły proporcjonalności), takich jak: a) wejście w życie rozporządzenia MRR w sprawie udzielania pomocy publicznej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 15 grudnia 2010 r., b) egzekwowaniu przez IP zapisów ww. cyt. Rozporządzenia MRR, podczas gdy nie mogło ono mieć zastosowania do projektu realizowanego przez skarżącego, c) pozostawaniu przez beneficjenta w chwili zawarcia umowy o dofinansowanie w usprawiedliwionym błędzie odnośnie do możliwości rekrutowania do udziału w projekcie osób zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych, który to błąd został wywołany działaniem IP, d) naruszenie przez IP wynikającego z art. 29 ust. 4 uzppr zakazu pogarszania zasad konkursu, warunków realizacji projektu oraz nakładania na beneficjentów dodatkowych obowiązków, e) zastosowaniu przez instytucję pośredniczącą klauzuli z art. 29 ust. 4a uzppr pogorszeniu warunków realizacji projektu w zw. z wejściem w życie ww. rozporządzenia podczas gdy pogorszenie warunków realizacji projektu byłoby możliwe, zgodnie z ww. przepisem jedynie na mocy przepisów rangi ustawowej, f) niepoinformowanie beneficjenta przez IP o możliwym pogorszeniu zasad konkursu, warunków realizacji projektu oraz możliwości nałożenia na beneficjenta dodatkowych obowiązków i usunięciu z dokumentacji konkursowej zapisów o możliwym wyłączeniu klauzuli o której mowa w art. 29 ust. 4 uzppr. II. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. polegające na prowadzeniu przez organ postępowania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, tj.: a) § 40 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 p. 3 a w zw. z § 2 p.8 cyt. Rozporządzenia MRR poprzez zastosowanie definicji pracownika określonej w ww. rozporządzeniu do projektu realizowanego przez beneficjenta, b) art. 29 ust. 4 uzppr poprzez błędne niezastosowanie zasady wynikającej z art. 29 ust. 4, zakazującej pogorszenia zasad konkursu, warunków realizacji projektu oraz nałożenia na Beneficjenta dodatkowych obowiązków, c) art. 29 ust. 4a uzppr poprzez błędne jego zastosowanie i wyłączenie zasady wynikającej z art. 29 ust. 4 uzppr i pogorszenie zasad konkursu, warunków realizacji projektu, oraz nałożenie na Beneficjenta dodatkowych obowiązków, w wyniku zastosowania do realizacji projektu cyt. Rozporządzenia MRR, 2. art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej, przejawiający się: a) wprowadzeniem przez IP w drodze negocjacji poprzedzających zawarcie umowy o dofinansowanie zmian do projektu polegających na zmianie formy wkładu prywatnego beneficjenta na wkład wyłącznie pieniężny w formie gotówkowej z uwagi na planowane objęcie pomocą w ramach projektu osób zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych i przewidziany na tę okoliczność obowiązek wnoszenia wyłącznie wkładów gotówkowych (wymaganych w przypadku objęcia pomocą osób zatrudnionych na umowach cywilnoprawnych) (vide: str. 18 Dokumentacji Konkursowej), a przez to utwierdzenie beneficjenta w przekonaniu o dopuszczalności rekrutowania osób zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych i to w sytuacji, gdy w dniu podpisania protokołu kończącego negocjacje weszło w życie rozporządzenie zakazujące objęcia pomocą osób zatrudnionych na umowach cywilnoprawnych, b) przedstawieniem beneficjentowi w dniu 31.01.2011 r. umowy o dofinansowanie, zawartej następnie przez strony w dniu 16.02.2011 r., w której zawarto definicję "pracownika" niezgodną z obowiązującym od 21.12.2010 r. rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego w sprawie udzielenia pomocy publicznej w ramach programu operacyjnego kapitał ludzki z dnia 15 grudnia 2010 r., stosowanym i egzekwowanym przez IP przy realizacji projektu Stowarzyszenia (...), c) ignorowaniem wniosków beneficjenta o dokonanie zmiany założeń do Projektu, zbywaniem jego pism i próśb w zakresie usprawnienia realizacji projektu, d) odmawianiem odbycia spotkania beneficjenta i IP w celu negocjowania i ustalenia możliwości działania i zmian w zakresie założeń do Projektu, w celu umożliwienia jego realizacji, e) udzielaniem beneficjentowi odpowiedzi na pisma i wnioski po upływie przeszło miesiąca, a zatem z rażącym naruszeniem dyspozycji przepisu art. 35 § 1 i 2 k.p.a., nakazującego organom załatwiać sprawy niezwłocznie, f) zmianą stanowiska przez organ w zakresie wnioskowanego przez beneficjenta rozszerzenia obszaru realizacji projektu oraz rozszerzenia grupy docelowej i to w oparciu o niezmienione podstawy faktyczne powoływane przez beneficjenta w pismach datowanych: 07.04.2011 r., 17.06.2011 r., 18.08.2011r. 07.11.2011 r. 11.01.2012 r., i to po przeszło 13 miesięcznym okresie bezczynności Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] w tym zakresie, co przyczyniło się do nieosiągnięcia przez beneficjenta założeń Projektu, 3. art. 9 k.p.a., poprzez niepoinformowanie przez organ strony postępowania w sposób wyczerpujący o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków Beneficjenta w toku niniejszego postępowania, a w szczególności niepoinformowanie beneficjenta o treści przepisu art. art. 29 ust. 4a uzppr (i nie zamieszczenie w/w przepisu w Dokumentacji Konkursowej nr PO [...] ), 4. art. 11 k.p.a. i art. 8 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie przez organ stronie przesłanek postępowania jakimi organ kierował się dokonując zmiany założeń do projektu po upływie 13 miesięcy od złożenia przez beneficjenta pierwszego wniosku w tym zakresie, 5. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie i nie rozpatrzenie przez organ zebranego materiału w sposób wyczerpujący, oraz niedokonanie jakiejkolwiek oceny zebranego materiału dowodowego, jak również poprzez zaniechanie podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy. III. Naruszenie przez organ postanowień umowy z dnia (...).02.2011 r. o dofinansowanie projektu w ramach programu operacyjnego kapitał ludzki poprzez: 1. naruszenie zapisu § 1 ust. 10 Umowy, poprzez odmówienie Beneficjentowi możliwości rekrutowania uczestników spośród osób świadczących pracę także na podstawie umowy cywilnoprawnej, 2. naruszenie § 25 ust. 4 Umowy, poprzez nierenegocjowanie przez organ warunków Umowy w sytuacji gdy w wyniku prowadzonych kontroli organ powinien był powziąć podejrzenie o nieosiągnięciu rezultatów Projektu, 3. naruszenie § 25 ust. 1 Umowy, poprzez uniemożliwienie Beneficjentowi dokonywania zmian w projekcie w terminie niezbędnym dla prawidłowego zrealizowania Projektu, oraz wynikającego z zapisu umowy, tj. 15 dni na wydanie akceptacji zmiany przez organ. 7. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia podniesiono argumenty zbliżone z motywami rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tego aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obowiązującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwieniem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych - co do zasady - sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność ( a niekiedy bezczynność) tego organu. Nie może zatem – co do zasady – zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w którym, wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych – w pierwszym rzędzie weryfikowana poprzez pryzmat podstawowych zasad postępowania administracyjnego – stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparaty administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa (vide P. Piszczek: Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego w świetle orzecznictwa NSA, Episteme 2008, nr 79, s. 21 – 54). III. W powyższym kontekście – stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.a.- należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego - Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm. ( dalej k.p.a.) lub w innych przepisach (np. w art. 247 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm. - dalej o.p.). Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. Za usprawniające tok postępowania administracyjnego należy uznać rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w art. 145 § 3 p.p.s.a. polegające na tym, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 tego przepisu, Sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza to postępowanie. IV. Kolejną - istotną zmianą - służącą usprawnieniu postępowania administracyjnego jest przyznanie sądom administracyjnym uprawnienia do merytorycznego orzekania (art. 145a p.p.s.a.), które stanowi odstępstwo od funkcjonującego równolegle modelu kasacyjnego. Celem zmian jest przyznanie sądowi - w zakresie objętym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 p.p.s.a. - uprawnienia zobowiązania organu w kwestii wydania decyzji lub postanowienia o wskazanym rozstrzygnięciu w określonym przez Sąd terminie. O ile okoliczności sprawy będą uzasadniały wydanie stosownego rozstrzygnięcia, Sąd nie tylko może uchylić zaskarżony akt administracyjny, ale wskazać – w wiążący sposób – tryb załatwienia sprawy albo jej rozstrzygniecie. Regulacja ta przyznaje więc Sądowi prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia, które jest jednak wyłączone, gdy przepisy pozostawiają to uznaniu organu. V. Istotnym – z punktu widzenia zakresu przedmiotowego kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne I instancji – jest art. 134 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – wprowadzony został wyjątek od tej zasady dotyczący skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego. Przeprowadzona zmiana wynika z brzmienia dodanego art. 57a p.p.s.a., który wprost stanowi związaniu sądu administracyjnego granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną w tego rodzaju sprawach. VI. Nie ulega wątpliwości – co trzeba dostrzec w trybie art.134 p.p.s.a. – że decyzja Organu I instancji została zaskarżona tylko w części kwoty, a mianowicie co do 204425, 36 PLN, a zatem w pozostałym zakresie stała się ostateczną (zresztą – co wynika z pktu 2 uzasadnienia Sądu – w dniu 21.12.2015 r. beneficjent wpłacił 3435, 12 PLN, którą tą kwotę zaliczono na poczet należności głównej i odsetek – vide pkt 4 uzasadnienia Sądu). Oczywiste jest, że błędne jest rozstrzygniecie Organu II Instancji, którym utrzymano tę decyzję w mocy. Należało ją utrzymać w mocy zaskarżonej części – na co Sąd zwraca uwagę ex officio. Utrzymanie decyzji Organu II Instancji w mocy – części dotyczącej kwoty 3435,12 PLN – nie uwzględnia także i tego, że beneficjent dokonał w dniu 21.12.205 r. wpłaty, a zatem wierzytelność zmalała; gdyby w tej mierze decyzja nie cechowała się walorem ostateczności, to rozstrzygnięcie winno ulec zmianie. W ocenie Sądu utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji w części, w jakiej była ostateczna, stanowi istotne naruszenie prawa. VII. Trafnie dostrzega Organ II instancji (str. 7 decyzji), że "wytyczne (rozdz. 3.1.5 pkt 3) wskazują iż zastosowanie reguły proporcjonalności ma miejsce pod warunkiem, że nie osiągnięcie założeń merytorycznych projektu wynika z przyczyn leżących po stronie beneficjenta. Zatem aby orzec wydatki niekwalifikowalne w związku z regułą proporcjonalności zbadać należy, czy nieosiągnięcie założeń merytorycznych projektu wynika z przyczyn leżących po stronie odwołującego. Jednocześnie w rozdziale 3.1.5 pkt 3 Wytycznych wskazuje się: podczas ustalania stopnia nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu podmiot będący stroną umowy bierze pod uwagę, m. in. – stopień winy lub niedochowania należytej staranności przez beneficjenta skutkujący nieosiągnięciem ww. założeń, (...) okoliczności zewnętrzne mające na to wpływ". Nie ulega wątpliwości – za co ponosi winę IP – że umowa o dofinansowanie projektu została sformułowana wadliwie, a w szczególności jej § 1 pkt 10, w którym wskazano, że ilekroć w umowie jest mowa o "pracowniku" oznacza to osobę świadczącą pracę na podstawie stosunku pracy lub stosunku cywilnoprawnego. Jeżeli weźmie się pod uwagę wejścia w życie rozporządzenia MRR, co nastąpiło zgodnie z § 42 – 21.12.2010 r., to przygotowanie umowy o dofinansowanie wbrew zawartym tam dyrektywom (§ 2 pkt. 8) świadczy co najmniej o braku profesjonalizmu ze strony IP. VIII. W ocenie Sądu IP naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie projektu z dnia (...).02.2011 r. Organ odwoławczy nie odniósł się także do sformułowanych w odwołaniu z dnia 21.12.2015 r. zarzutów naruszenia przez IP postanowień umowy o dofinansowanie. IX. W toku realizacji projektu "Szkolenia szansą rozwoju firm gminy [...]" IP naruszyła art. 29 ust. 4 uzppr . Z przepisu wynika wprost, że zmiany dokonane w trakcie konkursu nie mogą pogarszać sytuacji wnioskodawcy, który przystąpił do konkursu, składając wniosek o dofinansowanie. Wnioskodawca złożył wniosek o dofinansowanie projektu sporządzony w oparciu o przygotowaną przez IP dokumentacje konkursową, w której określono wymagania dotyczące grupy docelowej projektu. Zmiany w obowiązującym stanie prawnym, wprowadzone rozporządzeniem MRR z dnia 15 grudnia 2010 r. spowodowały, że z grupy docelowej projektu wyłączono osoby zatrudnione na podstawie umów cywilnoprawnych (przy czym Beneficjent podtrzymuje, że rozporządzenie to z uwagi na przepisy przejściowe i końcowe w ogóle nie powinno być stosowane do realizowanego przez Stowarzyszenie [...] Przedsiębiorców). W Konsekwencji, doprowadziło to do znacznego ograniczenia grupy docelowej projektu, a przez to utrudniło rekrutację osób, które spełniają nowe wymagania dotyczące grupy docelowej. Zakaz rekrutowania pracowników zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych, wprowadzony po wyborze projektu wnioskodawcy, a przed zawarciem umowy o dofinansowanie, spowodował znaczne pogorszenie warunków realizacji projektu wnioskodawcy – okazało się bowiem, że przyjęte przez beneficjenta pierwotne założenia merytoryczne projektu (przeszkolenie 300 osób z grupy wiekowej 45 +, będących przedsiębiorcami bądź ich pracownikami, w tym zatrudnionymi na podstawie umów cywilnoprawnych, mających miejsce zamieszkania bądź pracujących na terenie gminy P.) były niemalże niemożliwe do spełnienia. Po wprowadzeniu zakazu rekrutowania osób zatrudnionych na umowach cywilnoprawnych grupa docelowa "skurczyła się" i to w sposób, którego beneficjent nie mógł przewidzieć sporządzając wniosek o dofinansowanie. Tym samym, w niniejszej sytuacji powinna znaleźć zastosowanie norma z art. 29 ust 4 uzppr gwarantująca wnioskodawcom, że warunki realizacji projektu, do którego przystąpili, nie pogorszą się w trakcie jego realizacji. W ocenie Sądu przedmiotowe rozporządzenie MRR nie mogło wyłączyć klauzuli z art. 29 ust. 4 uzppr, bowiem wyłączenie takie jest zgodne z art. 29 ust. 4a uzppr jedynie na mocy przepisów rangi ustawowej. Bezpodstawnie zatem IP egzekwowała od beneficjenta zakaz rekrutowania do udziału w projekcie pracowników zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych. Działanie IP naruszyło zakaz pogarszania sytuacji projektodawców, o którym mowa w art. 29 ust .4 uzppr i przyczyniło się do niezrealizowania założeń merytorycznych projektu. W tym miejscu zaznaczyć należy, że opracowana przez Instytucję Pośredniczącą dokumentacja konkursowa zawiera pouczenie dotyczące obowiązku stosowania się projektodawców do aktualnych wersji dokumentów stanowiących podstawę prawną realizacji projektów w ramach PO KL . Instytucja Pośrednicząca zastrzegła możliwość dokonania zmian w dokumentacji konkursowej. W pouczeniu przywołano przepis art. 29 ust. 4 uzppr, zgodnie z którym wprowadzone zmiany nie mogą powodować pogorszenia zasad konkursu. W pouczeniu pominięto natomiast treść art. 29 ust. 4a uzppr, zgodnie z którym powyższego zastrzeżenia (korzystnego dla potencjalnych beneficjentów, gwarantującego niezmienność zasad realizacji projektów) nie stosuje się do przypadków, gdy konieczność zmiany wynika jedynie ze zobowiązań międzynarodowych lub przepisów innych ustaw – nie rozporządzeń (vide str.16 dokumentacji konkursowej). Nie zawarcie w treści pouczenia kluczowej dla beneficjenta informacji o możliwości wyłączenia korzystnej dla niego klauzuli gwarantującej niezmienność zasad realizacji projektu stanowi naruszenie wynikające z art. 9 k.p.a. obowiązku organów administracji publicznej wyczerpującego informowania uczestników postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że Instytucja Pośrednicząca w toku realizacji projektu "Szkolenia szansą rozwoju firm gminy [...]" nakazała beneficjentowi rekrutować do udziału w projekcie wyłącznie pracowników zatrudnionych na podstawie umów o pracę, postępując przy tym sprzecznie z dyspozycją § 1 ust. 10 umowy o dofinansowanie , zgodnie z którym w ramach realizowanego projektu pod pojęciem "pracownika" należy rozumieć także osoby zatrudnione na podstawie umów cywilnoprawnych. W ocenie Sądu Instytucja Pośrednicząca naruszyła obowiązek lojalności kontraktowej, z jednej strony informując Beneficjenta o tym, że pod pojęciem "pracownika" należy rozumieć także osoby zatrudnione na podstawie umów cywilnoprawnych, a z drugiej strony egzekwując od beneficjenta zakaz rekrutowania w ramach projektu pracowników zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych. Instytucja Pośrednicząca wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu decyzji z dnia (...).12.2015 r., nie posiada wyłącznie uprawnień wynikających z zawartej umowy o dofinansowanie (sprowadzających się do kontroli realizacji projektu przez beneficjenta i obserwowania podejmowanych przez Beneficjenta działań), lecz także zostaje obciążona określonymi obowiązkami i posiada instrumenty umożliwiające ich realizację. Nie może być tak, że w sytuacji, gdy beneficjent zostaje obiektywnie pozbawiony możliwości prawidłowej realizacji założeń projektu Instytucja Pośrednicząca pozostaje bierna i ignoruje jego prośby i wnioski, niejako wyczekując upływu okresu realizacji projektu po to tylko, by w końcowym rozliczeniu przerzucić na beneficjenta odpowiedzialność i konsekwencje finansowe niezrealizowania założeń projektu. Tymczasem taką właśnie postawę Instytucja Pośrednicząca przyjęła wobec Odwołującego. X. Zgodnie z zawartą umową o dofinansowanie w przypadku powzięcia przez organ podejrzenia, że rezultaty projekt nie zostaną osiągnięte, Instytucja Pośrednicząca posiada inicjatywę negocjowania warunków umowy o dofinansowanie. Nieprawdą jest jak to przedstawiono w uzasadnieniu decyzji z dnia (...).12.2015 r., że to "nie w gestii Instytucji Pośredniczącej leży inicjowanie zmian w projektach, gdyż te są realizowane przez beneficjentów". W § 25 ust. 4 umowy z dnia (...).02.2015 r. wyraźnie przyznano Instytucji Pośredniczącej kompetencje do działania na rzecz zmiany warunków umowy wobec podejrzenia, że założenia projektu nie zostaną zrealizowane. Zaniechanie podjęcia negocjacji warunków umowy i to w sytuacji, w której beneficjent usilnie zabiegał o wprowadzenie zmian w postaci rozszerzenie obszaru realizacji projektu stanowi naruszenie przywołanego zapisu umowy o dofinansowanie z dnia (...).02.2015 r. renegocjacji należało także oczekiwać w sytuacji wadliwie sporządzonego § 1 pkt umowy w kontekście wyników rekrutacji, która nie została zrealizowana chociażby w 50%. XI. Postawa Instytucji Pośredniczącej przejawiająca się uporczywym ignorowaniem kolejnych prób beneficjenta o renegocjowanie warunków realizacji projektu uniemożliwiła Beneficjentowi realizację uprawnienia, o którym mowa w § 25 ust. 1 umowy o dofinansowanie (tj. prawa do wprowadzenia zmian w projekcie), a w konsekwencji stała się bezpośrednią przyczyną niezrealizowania założeń projektu. Na podstawie przywołanego zapisu beneficjent może dokonywać zmian w umowie o dofinansowanie projektu, nie jest zatem niczym nadzwyczajnym sytuacja, w której nawet tuż po rozpoczęciu realizacji projektu beneficjent występuje z wnioskiem o zmianę warunków jego realizacji. Jedynym ograniczeniem czasowym dotyczącym wprowadzania zmian do projektu jest termin jego zakończenia (zmian dokonywać można najpóźniej na 1 mc przed planowanym zakończeniem realizacji). Odmowa akceptacji zmian w projekcie umotywowana, jak to wyjaśnił organ, zbyt krótkim okresem od rozpoczęcia realizacji projektu, stanowi naruszenie § 25 ust. 1 umowy o dofinansowanie z dnia (...).02.2011 r. Sztandarowym przykładem swego rodzaju nieprzewidywalności w podejmowaniu jednoznacznych decyzji jest kwestia rozszerzenia realizacji projektu na obszar powiatu S. pomimo wcześniejszej odmowy. Sąd zwraca uwagę, że na pozytywne w tej kwestii rozstrzygnięcie - niezmienionym stanie faktycznym – beneficjent oczekiwał kilkanaście miesięcy. Biorąc pod uwagę fakt, że nastąpiło to w końcówce realizacji projektu – zmiana stanowiska IP nie wpłynęła znacząco na nabór uczestników. Przypomnieć należy, że beneficjent pierwszą prośbę o zmianę warunków realizacji projektu skierował do Instytucji Pośredniczącej w dniu 07.04.2011 roku, i prośby te ponawiał nieustannie aż do 25.05.2012 r., kiedy to organ ostatecznie zaakceptował zmianę obszaru realizacji projektu. W ocenie beneficjenta zmiana stanowiska IP nie była podyktowana obiektywnymi przesłankami, a wynikała ze zmiany osoby pełniącej funkcje dyrektora w IP. Instytucja Pośrednicząca nie wyjaśniła wyczerpująco przyczyn zarówno odmowy rozszerzenia obszaru realizacji projektu, ani też nagłej zmiany stanowiska w tym zakresie. Zaproponowana przez beneficjenta zmiana obszaru realizacji projektu z terenu gminy [..] na obszar całego powiatu szamotulskiego nie mogła doprowadzić do naruszenia warunków realizacji projektu, bowiem zgodnie z wymaganiami dotyczącymi grupy docelowej, określonymi w dokumentacji konkursowej, grupę docelową projektu stanowić miały osoby i podmioty z terenu województwa w. (osoby posiadające na terenie województwa w. miejsce zamieszkania bądź siedzibę). Z punktu widzenia realizacji określonych w dokumentacji konkursowej wymagań dotyczących grupy docelowej projektu bez znaczenia było, to czy osoby rekrutowane przez beneficjenta w ramach projektu pochodzić będą z obszaru gminy [...], czy tez z terenu całego powiatu s.. Wymagania konkursowe nie mogły stanowić przeszkody w akceptacji wniosku beneficjenta o rozszerzenie obszaru realizacji projektu. Tym bardziej niezrozumiały jest opór IP we wprowadzeniu zmian do projektu. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem IP, że akceptacja zmiany projektu dokonana po 13 miesiącach usilnych starań beneficjenta uzasadniona była zgromadzeniem przez IP większej ilości informacji odnośnie podjętych przez beneficjenta działań. Nadmienić należy, że w toku postępowania na bieżąco informował IP zarówno o podejmowanych działaniach jak i napotykanych w toku realizacji projektu trudnościach. Nagła zmiana stanowiska IP dokonana w sytuacji, gdy nie zmieniły się żadne z okoliczności faktycznych towarzyszących sprawie, świadczy o całkowicie dowolnej ocenie podejmowanych przez beneficjenta działań i narusza dyspozycję art. 11 w zw. z art. 8 k.p.a. XII. Okoliczności faktyczne sprawy świadczą o rażącym naruszeniu przez IP zasady wzbudzania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, szczególnie w aspekcie zakazu przerzucania na obywatela skutków błędnych działań administracji. IP prowadziła postępowanie w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej, co przejawiało się m.in.: a) niewprowadzeniem do Dokumentacji Konkursowej zmiany dotyczącej grupy docelowej projektu a następnie stosowaniem rozporządzenia. W dokumentacji wciąż widniały zapisy informujące o tym, że grupę docelową projektów stanowić mogą osoby zatrudnione na umowach cywilnoprawnych - wnioskodawcy opracowywali wnioski o dofinansowanie w oparciu o założenia (sporządzone przez organ) niezgodne z przepisami stosowanymi przez organ, b) wprowadzeniem przez Instytucję Pośredniczącą z własnej inicjatywy zmian do projektu (w drodze negocjacji poprzedzających zawarcie umowy o dofinansowanie) w zakresie wkładu własnego beneficjenta tak, aby beneficjent mógł objąć pomocą osoby zatrudnione na umowach cywilnoprawnych, c) przedstawieniem Beneficjentowi w dniu 31.01.2011 r. umowy o dofinansowanie projektu w której widniała definicja "pracownika" sprzeczna z rozporządzeniem z dnia 21.12.2010 r. rozporządzeniem MRR i to w sytuacji, gdy na IP ciążył obowiązek precyzyjnego sformułowania umowy o dofinansowanie, d) ignorowaniem pism i wniosków beneficjenta o renegocjację warunków umowy w związku z trudnościami w realizacji założeń projektu i odmawianiem, aż do maja 2013 r., wprowadzenia do projektu zmiany polegającej na rozszerzeniu obszaru realizacji projektu. Konsekwencję opisanych powyżej uchybień IP zostały w całości przerzucone na beneficjenta, który będąc przekonanym o dopuszczalności objęcia pomocą w ramach realizowanego projektu podmiotów zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych i utwierdzony w tym przekonaniu przez IP, przyjął na siebie zobowiązania wynikające z realizacji projektu opracowanego zgodnie z dokumentacją konkursową i to w sytuacji, w której już w chwili zawarcia umowy o dofinansowanie realizacja założeń projektu była nadzwyczaj utrudniona. Także na etapie realizacji projektu IP naruszyła zasadę pogłębienia zaufania do organów administracji poprzez ignorowanie kolejnych pism beneficjenta informujących o trudnościach w rekrutacji uczestników projektu, wynikających przede wszystkim ze zmiany obowiązujących przepisów w zakresie dopuszczalności rekrutacji pracowników zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych, zmianą przepisów w zakresie zabezpieczenia społeczno-emerytalnego i znacznym wzrostem bezrobocia w grupie docelowej projektu. IP ignorowała także kolejne prośby beneficjenta o udział w spotkani informacyjnym. Tym samym, nagła zmiana stanowiska IP w zakresie rozszerzenia obszaru realizacji projektu, świadczy o dowolności oceny działań beneficjenta i stanowi przejaw naruszenia zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej, a także narusza postulat przewidywalności zachowań administracji publicznej, wyprowadzony z art. 8 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. XIII. Reasumując: W ocenie Sądu organy postępowania zbyt pochopnie uznały wydatki poniesione w ramach kosztów zarządzania projektem i kosztów pośrednich jako wydatki niekwalifikowalne i bezpodstawnie zobowiązały beneficjenta do zwrotu tych środków w wysokości ustalonej w oparciu o regułę proporcjonalności. Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem organu pierwszej i drugiej instancji, że nieosiągnięcie założeń projektu wynika z niedostatecznej analizy ryzyka związanego z możliwością nieosiągnięcia wskaźników założonych w projekcie. Zdaniem Sądu niezrealizowanie pierwotnych założeń projektu - wskaźnika rezultatu dotyczącego liczby pracujących osób dorosłych, które zakończą udział w szkoleniach w ramach projektu, wynika także z okoliczności niezależnych od beneficjenta, co wyłącza jego wyłączną odpowiedzialność za niezrealizowanie założeń projektu. Przypomnieć należy, że nieosiągnięcie założeń merytorycznych wynika z przyczyn leżących po stronie beneficjenta; znaczącą ich część – będącą efektem działań/zaniechań IP – wskazano wyżej. Mając na względzie potrzebę uwzględnienia powyższych rozważań Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy należało, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1a i c w zw. z art 200 p.p.s.a., orzec jak w sentencji.