V SA/Wa 1309/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska (spr.), Protokolant: referent - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie o nadanie statusu uchodźcy. skargę oddala Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Rady do Spraw Uchodźców (dalej: Rada) z [...] marca 2010 r. o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o nadanie statusu uchodźcy. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z 4 grudnia 2009 r. pełnomocnik Z. S. wystąpił o stwierdzenia nieważności decyzji Rady z [...] maja 2009 r. o numerze [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] października 2008 r. o numerze [...] o umorzeniu postępowania w sprawie nadania statusu uchodźcy wobec stwierdzenia, że wniosek jest niedopuszczalny. W podstawie prawnej wniosku powołano przepis art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż rozstrzygnięcia organu pierwszej i drugiej instancji rażąco naruszają prawo. Pełnomocnik podniósł, iż organ pierwszej instancji błędnie zastosował przepis art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 128, poz. 1176 ze zm.), bowiem nie można zgodzić się z twierdzeniem, że kolejny wniosek cudzoziemki o nadanie statusu uchodźcy oparty jest na tych samych co poprzednie podstawach. Zasadnicze znaczenie – zdaniem pełnomocnika – ma kwestia tożsamości spraw. Wskazując na nowelizację przepisów omawianej ustawy (wprowadzenie instytucji "ochrony uzupełniającej") zauważył, iż nie można uznać za tożsamą sprawy, która rozstrzygana była na podstawie innego stanu prawnego. W konsekwencji organy wydające decyzje, naruszając prawo materialne zawarte w ustawie o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP dopuściły się również naruszenia zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 6, 7 i 77 § 1, 8 i 11 k.p.a., a naruszenie to ma charakter rażący. Decyzją z [...] stycznia 2010 r. o numerze [...] Rada postanowiła odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] października 2008 r. oraz decyzji własnej z [...] maja 2009 r. W uzasadnieniu faktycznym organ wskazał, iż pierwszy wniosek o nadanie statusu uchodźcy skarżąca złożyła w dniu 20 grudnia 2004 r. Decyzją z [...] czerwca 2005 r. Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców postanowił odmówić cudzoziemce nadania statusu uchodźcy i nakazał opuszczenie terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wobec stwierdzenia, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie zgody na pobyt tolerowany. Decyzją z [...] lipca 2005 r. Rada utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W późniejszym okresie skarżąca jeszcze czterokrotnie składała wnioski o nadanie jej statusu uchodźcy, a kolejne postępowania były umarzane na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zaś po nowelizacji ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP – w oparciu o art. 40 ust 1 i ust. 2 pkt 2 tej ustawy. W sprawie co do której zgłoszono wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, strona złożyła czwarty wniosek w dniu 9 maja 2008 r. Decyzją nr [...] z [...] października 2008 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP postanowił umorzyć postępowanie w sprawie wobec stwierdzenia, że wniosek jest niedopuszczalny. W uzasadnieniu prawnym podniesiono, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji w części odmawiającej nadania statusu uchodźcy nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jego podstawy – pomimo ilości zarzutów sformułowanych na płaszczyźnie każdej z nich – nie idą w parze z jurydyczną i językową jakością wywodów przytoczonych w uzasadnieniu wniosku. Organ zauważył, iż istotą wniosku strony jest polemika z przyjętą powszechnie wykładnią pojęcia "tożsamość spraw", tj. polemika dotycząca interpretacji przyjętej przez organy administracji treści art. 105 § 1 k.p.a. i art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, a nie rażące naruszenie prawa. Rozpatrując sprawę na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] marca 2010 r. o numerze [...], Rada utrzymała w mocy decyzję własną. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności stwierdził, iż podtrzymuje swoje stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2009 r., że cudzoziemka w kolejnym wniosku powołała się na te same okoliczności, które były przedmiotem oceny organów orzekających. Wskazano przy tym, iż zgodnie z art. 32 ust. 3 i 4 Dyrektywy Rady 2005/85/WE z 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w Państwach Członkowskich, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy wszczętej na skutek wniesienia kolejnego wniosku o nadanie statusu uchodźcy jest uzasadnione w sytuacji, gdy po wstępnym rozpatrzeniu tego wniosku zaistniały lub zostały przedstawione przez wnioskodawcę nowe elementy lub informacje, znacznie zwiększające prawdopodobieństwo spełnienia przez wnioskodawcę warunków statusu uchodźcy. Znowelizowana ustawa z 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2008 r. Nr 70, poz. 416), która weszła w życie w dniu 29 maja 2008 r., na podstawie art. 40 ust. 1 nakłada obowiązek wydania decyzji, przez organ prowadzący postępowanie, o umorzeniu postępowania z powodu niedopuszczalności wniosku. Mając na uwadze powyższe Rada zauważyła, iż obowiązkiem organu jest wyłącznie zbadanie podstaw, na których oparty jest kolejny wniosek oraz wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku stwierdzenia, że po otrzymaniu decyzji ostatecznej o odmowie nadania statusu uchodźcy wnioskodawca złożył nowy wniosek oparty na tych samych podstawach. Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nie zgodził się ze stanowiskiem, że złożenie kolejnego wniosku opartego na dokładnie tych samych podstawach musi prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia tylko dlatego, że w międzyczasie nastąpiła zmiana prawa. Zdaniem Rady, w takim przypadku nadal zachodzi tożsamość strony i okoliczności faktycznych oraz jej żądania. W konsekwencji Rada doszła do wniosku, że w sprawie brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności jej decyzji z [...] maja 2009 r. na podstawie przepisu art. 156 § 1 i 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie cudzoziemka wniosła o uchylenie decyzji Rady z 23 marca 2010 r. w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż organ błędnie zinterpretował przepis art. 23 ust. 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Powołując się na wcześniejsze wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona podniosła, iż organ wydający decyzję błędnie interpretował przepis art. 40 ww. ustawy przez co zaskarżana decyzja jest wadliwa. Ponadto wskazano na decyzję Rady podjętą w innej sprawie, której treść dowodzi – w ocenie skarżącej – sprzeczności rozstrzygnięć podejmowanych przez ten organ. W odpowiedzi na skargę Rada podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślenia jeszcze raz wymaga, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o nadanie statusu uchodźcy. Podkreślenie takie jest konieczne, bowiem w skardze wniesiono wprawdzie o uchylenie kontrolowanej decyzji, jednakże jej uzasadnienie skupia się na polemice z decyzją o umorzeniu postępowania w sprawie o nadanie statusu uchodźcy. Niezależnie od powyższego zaznaczyć należy, iż sąd administracyjny jest uprawniony do badania legalności zaskarżonej decyzji, jak również postępowania, w którym skarżone rozstrzygnięcie zapadło, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze. Uprawnienie takie przysługuje sądowi z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. W tym miejscu wskazać jednakowoż należy – co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 22 października 2007 r. – iż rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (vide: post. NSA z 23.10.2007 r., sygn. akt I GSK 2218/06, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżoną decyzją Rada utrzymała w mocy decyzję własną o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] października 2008 r. oraz decyzji własnej z [...] maja 2009 r., wydaną w następstwie wniosku cudzoziemki. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych (wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a.), stąd może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. zaś wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający, w żadnym przypadku rozszerzający. Cudzoziemka wnioskowała o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej w oparciu o przepis art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. podnosząc, iż wskazane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż ustawodawca nie zdefiniował, co należy rozumieć pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", jednakże w orzeczeniach sądów administracyjnych, jakie zapadły na tym gruncie, wypracowano pogląd, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest zatem to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (por. wyrok WSA z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3763/02, publ. Lex Nr 156952). Powyższe stanowisko jest w pełni podzielane przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Wskazać ponadto trzeba, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nadzoru ma obowiązek rozpatrzyć sprawę tylko w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, a tym bardziej nie może rozpatrywać sprawy w jej całokształcie, w zakresie różnych wątków z tą sprawą związanych. Dlatego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie jest dopuszczalne przeprowadzanie ponownego postępowania, analiza materiału dowodowego, jego ponowna ocena i kontrola zasadności wydanej decyzji, z wyjątkiem oceny, czy nie doszło do rażącego naruszenia określonej normy prawnej. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie został rażąco naruszony żaden przepis prawny, którego oczywiste i jednoznaczne naruszenie skutkować by mogło uwzględnieniem wniosku cudzoziemki. Podstawą materialnoprawną decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] października 2008 r. jest przepis art. 40 ust. 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, zgodnie z którym, jeżeli organ prowadzący postępowanie stwierdzi, że wniosek jest niedopuszczalny, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania z powodu niedopuszczalności wniosku. Z kolei w myśl art. 40 ust. 2 pkt 2 tej ustawy wniosek jest niedopuszczalny, gdy po otrzymaniu decyzji ostatecznej o odmowie nadania statusu uchodźcy wnioskodawca złożył nowy wniosek oparty na tych samych podstawach. Z akt sprawy wynika, że decyzją Prezesa Urzędu z [...] czerwca 2005 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją Rady z [...] lipca 2005 r. odmówiono skarżącej nadania statusu uchodźcy i nakazano opuszczenie terytorium Polski wobec stwierdzenia, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie zgody na pobyt tolerowany. Wydanie tej decyzji było następstwem złożenia przez Z. S. wniosku o nadanie statusu uchodźcy z 20 grudnia 2004 r. W toku postępowania organy ustaliły, iż cudzoziemka po odejściu męża obawiała się o bezpieczeństwo swoje i syna w kraju pochodzenia. W czasie składania zeznań wyraziła przypuszczenie, że być może mąż został porwany przez [...]. Męża nie szukała oficjalnie ani nie zawiadomiła władz o jego zaginięciu, bowiem nie uzyskała na takie postępowanie zgody rady starszych. Będąc już w Polsce obejrzała w telewizji pożar domu w [...] (granica [...]) i oświadczyła, że rozpoznaje dom swoich krewnych, co wzmocniło jej obawy o bezpieczeństwo. W ocenie Rady, zasadniczym motywem wyjazdu cudzoziemki z D. była wola uniknięcia skutków życia w kraju pochodzenia, w odczuciu strony niebezpiecznym, a przede wszystkim by jej syn mógł chodzić do szkoły oraz aby mu nie groziło niebezpieczeństwo. Na decyzję Rady cudzoziemka nie złożyła skargi do sądu administracyjnego, wobec czego stała się ona prawomocna. We wniosku o nadanie statusu uchodźcy z 9 maja 2008 r., który wszczął postępowanie zakończone decyzją Rady z [...] maja 2009 r. (o której nieważność wnioskowano) cudzoziemka podała, iż wyjechała gdyż życie jej i syna było zagrożone. Wskazała, iż była prześladowana z powodu działalności męża, który był poszukiwany. Analizując materiał dowodowy zebrany przez organy orzekające w sprawie z wniosków cudzoziemki o nadanie statusu uchodźcy z dnia 20 grudnia 2004 r. oraz z dnia 9 maja 2008 r., rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania oparte na treści przepisu art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, jest w ocenie Sądu w pełni uzasadnione. Zauważyć należy, iż wskazywane przez stronę podstawy ubiegania się o nadanie statusu uchodźcy są tożsame i opierają się na subiektywnej obawie o bezpieczeństwo rodziny, związanej w ocenie wnioskującej strony ze zniknięciem jej męża. Podkreślić należy, iż zadaniem organów rozpatrujących kolejny wniosek cudzoziemki, złożony po zakończeniu wcześniejszego postępowania (w takim samym przedmiocie) decyzją o odmowie nadawania statusu uchodźcy, jest w pierwszej kolejności analiza wszystkich twierdzeń i dowodów jakie przedstawiła skarżąca pod kątem ewentualnej zmiany okoliczności sprawy, tj. zbadanie czy pojawiły się takie dowody, które mogłyby stanowić pozytywna przesłankę do nadania status uchodźcy. Zatem wobec stwierdzenia, że strona ponowie powołuje się na te same zdarzenia, nie przedstawiając jednocześnie nowych dowodów jakie mogłyby uprawdopodobniać ziszczenie się przesłanek pozytywnych, obowiązkiem organu jest zastosowanie przepisu jaki legł u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazać dodatkowo należy, iż zgodnie z treścią art. 32 ust. 3 i 4 Dyrektywy Rady 2005/85/WE z 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w Państwach Członkowskich, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy wszczętej na skutek wniesienia kolejnego wniosku o nadanie statusu uchodźcy jest uzasadnione w sytuacji, gdy po wstępnym rozpatrzeniu tego wniosku zaistniały lub zostały przedstawione przez wnioskodawcę nowe elementy lub informacje, znacznie zwiększające prawdopodobieństwo spełnienia przez wnioskodawcę warunków statusu uchodźcy. Mając zatem na uwadze, iż kolejny wniosek skarżącej nie został oparty na jakiejkolwiek podstawie wskazującej na możliwość wystąpienia obawy przed prześladowaniem z powodów wskazanych w Konwencji Genewskiej uznać należy, iż słusznie organ zastosował się do regulacji określonej treścią przepisu art. 40 ust. 1 ustawy, tj. wydał decyzję o umorzeniu postępowania z powodu niedopuszczalności wniosku. Wskazać również należy, iż Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądów wyrażonych w przywołanych w skardze wcześniejszych orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wobec czego uznaje tak sformułowany zarzut za bezzasadny. Zgodnie z treścią przepisu art. 48 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony w przypadku gdy wnioskodawcy lub osobie, w imieniu której wnioskodawca występuje, odmawia się nadania statusu uchodźcy, w decyzji orzeka się ponadto o udzieleniu: ochrony uzupełniającej z przyczyn, o których mowa w art. 15, jeżeli nie sprzeciwiają się temu okoliczności określone w art. 20, albo zgody na pobyt tolerowany. W pełni uzasadnionym było zatem uznanie przez organ administracyjny, iż wobec braku rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy nadania statusu uchodźcy (umorzono bowiem postępowanie), nie było żadnych podstaw do rozstrzygania w zakresie ochrony uzupełniającej czy w przedmiocie pobytu tolerowanego. Zatem błędne jest stanowisko skarżącej jakoby z racji złożenia kolejnego wniosku opartego na tych samych podstawach musi dojść w sprawie do merytorycznego rozstrzygnięcia tylko dlatego, że w międzyczasie nastąpiła przedmiotowa zmiana prawa. W sytuacji takiej nadal mamy bowiem do czynienia z tożsamością strony, okoliczności faktycznych i żądań strony. Nadto nie można uznać, że organ pozbawia stronę prawa do merytorycznego rozpoznania nowej sprawy, bowiem sprawa jest nowa w rozumieniu k.p.a., tylko wtedy gdy nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych po wydaniu decyzji ostatecznej. Nie stanowi również podstawy do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa powoływanie się przez skarżącą na inne rozstrzygnięcie wydane przez ten sam organ administracyjny. Załączona do skargi decyzja Rady została wydana w postępowaniu, w którym stroną była inna osoba i nie ma znaczenia ani wpływu na indywidualne postępowanie toczące się z wniosku skarżącej. Na marginesie wskazać również trzeba, iż Sąd dopatrzył się wprawdzie, że w podstawie prawnej decyzji Rady z [...] stycznia 2010 r. wskazano przepis art. 157 § 3 k.p.a., który nie miał zastosowania przy rozstrzyganiu sprawy, jednakże naruszenie to nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. W doktrynie przyjmuje się, że decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie jest wydana bez podstawy prawnej, a dotknięta będzie tylko wadą formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. W takim bowiem przypadku podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej. Tylko zaś naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy skutkowałoby uchyleniem skarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z wyłuszczonych wyżej względów stwierdzić należy, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wobec czego zaskarżone rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej uznać należało za prawidłowe. W tym stanie rzeczy skargi nie można było uwzględnić lecz na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. należało ją oddalić.