V SA/Wa 1309/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), , Protokolant - specjalista Marcin Wacławek, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rozwoju Finansów z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości; oddala skargę. W 2015 r. dysponent części budżetowej 85/30 - Wojewoda [...] przekazał Gminie S. dotację celową w kwocie 222.684 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie realizacji zadania własnego gminy - pomoc materialną dla uczniów o charakterze socjalnym. Na realizację ww. zadania w roku 2015 Gmina S. wydatkowała łącznie kwotę 270.999,37 zł. z czego kwota 54.199,87 zł pochodziła ze środków własnych Gminy, natomiast kwota 216.799,50 zł z dotacji celowej budżetu państwa. W dniu 31 grudnia 2015 r. Gmina S. zwróciła na rachunek dysponenta części budżetowej kwotę 5.884,50 zł. W wyniku przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w S. kontroli w dniach 14-27 kwietnia 2016 r. stwierdzono przypadki wypłaty stypendiów szkolnych - świadczeń z tytułu pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym, w kwotach wyższych niż ustalone stosownymi decyzjami administracyjnymi określającymi wysokość świadczeń i okres na jaki je przyznano. Pismem z dnia 22 listopada 2016 r. Wojewoda [...] zawiadomił przedstawiciela Gminy S. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie, a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. orzekł zwrot przez Gminę S. kwoty 6.125,68 zł stanowiącej pobraną w nadmiernej wysokości dotację celową przekazaną ww. jednostce samorządu terytorialnego w roku 2015 przez dysponenta głównego - Wojewodę [...] na dofinansowanie zadania własnego gminy - pomoc materialną dla uczniów o charakterze socjalnym, wraz z odsetkami wyliczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczonymi od dnia stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia dotacji, tj. 10 sierpnia 2016 r. do dnia zwrotu dotacji. Pismem z dnia 16 grudnia 2016 r. Gmina S. złożyła odwołanie od w. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 169 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; dalej: "u.f.p.") oraz art. 75, art. 77, art. 78, art. 7 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę [...]. W ocenie Ministra Rozwoju i Finansów załączone do akt sprawy upoważnienie nr [...] nie uprawniało bowiem do wydania w imieniu Wojewody [...] zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. przez Dyrektora Wydziału Finansów i Budżetu. W związku z powyższym, pismem z dnia 13 marca 2017 r. Wojewoda [...] zawiadomił przedstawiciela Gminy S. o wszczęciu postępowania w sprawie, a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., orzekł zwrot przez Gminę S. kwoty 6.125,68 zł stanowiącej pobraną w nadmiernej wysokości dotację celową przekazaną ww. jednostce samorządu terytorialnego w roku 2015 przez dysponenta głównego - Wojewodę [...] na dofinansowanie zadania własnego gminy - pomoc materialną dla uczniów o charakterze socjalnym, wraz z odsetkami wyliczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczonymi od dnia stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia dotacji, tj. 10 sierpnia 2016 r. do dnia zwrotu dotacji. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu ww. decyzji, na realizację w roku 2015 zadania własnego gminy - pomoc materialną dla uczniów o charakterze socjalnym Gmina S. wydatkowała łącznie kwotę 270.999.50 zł, zachowując ustalony w art. 128 ust. 2 u.f.p. minimalny 20% udział środków własnych w kosztach realizacji zadania. Biorąc pod uwagę fakt, że wypłacone w roku 2015 świadczenia pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym przewyższyły o kwotę 7.657,10 zł wartość świadczeń ustalonych stosownymi indywidualnymi decyzjami administracyjnymi, tj. kwotę niezbędną na realizację dotowanego zadania, zasadne było określenie do zwrotu do budżetu państwa 6.125,68 zł odpowiadającej 80% udziałowi środków dotacyjnych w wykazanych powyżej kosztach. Wskazana kwota stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości i podlega zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych naliczonymi od dnia stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, tj. począwszy od dnia 10 sierpnia 2016 r. - daty doręczenia Burmistrzowi Miasta i Gminy S. wystąpienia pokontrolnego. Pismem z dnia 19 kwietnia 2017 r. Gmina S. złożyła odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. wnosząc ojej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji Wojewody [...] również zarzucono naruszenie: - art. 169 u.f.p. poprzez przyjęcie, że kwota 6 125,68 zł stanowi pobraną w nadmiernej wysokości część dotacji celowej, - art. 75, art. 77, art. 78, art. 7 i art. 9 k.p.a., poprzez błędną, dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem Gminy wydanie, w trybie art. 169 ust. 6 u.f.p., decyzji Wojewody [...] nie było zasadne, ponieważ decyzjami z dnia [...] czerwca 2016 r. uchylono na podstawie art. 155 k.p.a. - na wniosek rodziców uczniów - uprzednie decyzje wydane w roku 2015 w przedmiocie przyznania świadczeń. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w części i orzekając co do istoty w tej części określił kwotę 6.125,68 zł stanowiącą pobraną w nadmiernej wysokości część dotacji celowej przekazanej Gminie S. w roku 2015 przez dysponenta głównego - Wojewodę [...] na dofinansowanie zadania własnego gminy - pomoc materialną dla uczniów o charakterze socjalnym, przypadającą do zwrotu do budżetu państwa przez Gminę S. oraz określił dzień 10 sierpnia 2016 r. jako termin, od którego należy liczyć odsetki od ww. kwoty w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, do dnia zwrotu dotacji; w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż nie jest kwestią sporną w sprawie, że w roku 2015 dokonano wypłaty świadczeń stanowiących pomoc materialną dla uczniów o charakterze socjalnym w kwotach wyższych niż wynikało to z decyzji administracyjnych wydanych w ww. roku budżetowym w sprawach indywidualnych. Zdaniem organu odwoławczego, Wojewoda [...] słusznie uznał, że decyzje z dnia [...] czerwca 2016 r. zostały wydane po zakończeniu czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach 14-27 kwietnia 2016 r. Sposób wydania ww. decyzji (brak uzasadnienia) nie pozwala przy tym na potwierdzenie ich prawidłowości. Decyzje administracyjne powinny być zawsze wydawane na podstawie i w granicach prawa. Jak wskazano w decyzjach wydanych w roku 2015, o wysokości stypendium decydowało kryterium dochodowe przypadające na osobę w rodzime (§ 5 ust. 1 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2011 r.). Złożone wnioski o zmianę decyzji (sporządzone w identyczny sposób, w tym samym dniu, przez wszystkich wnioskodawców) nie odwołują się do kwestii zmiany dochodów. W opinii Ministra Rozwoju i Finansów wydanie wskazanych decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. budzi zatem wątpliwości. Ponadto, organ II instancji stwierdził, że fakt wydania w roku 2016 - w trybie art. 155 k.p.a. - decyzji uchylających co do zasady nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej w przedmiocie określania kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu do budżetu państwa w związku z jej pobraniem w nadmiernej wysokości w roku 2015. Organ odwoławczy podkreślił, iż dotacja celowa na dofinansowanie zadania została przyznana w roku 2015 i na ten rok budżetowy. Dofinansowanie dotyczyło zadania własnego Gminy. W związku z okolicznością zmniejszenia - stosownymi decyzjami wydanymi w roku 2015 - wysokości należnych świadczeń, dokonanie wypłat świadczeń w wyższej wysokości stanowi niewątpliwie okoliczność pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. W roku 2015 Gmina otrzymała bowiem z budżetu państwa dotację w kwocie wyższej niż konieczna na dofinasowanie realizowanego przez nią zadania własnego w zakresie pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym. Fakt pobrania dotacji w nadmiernej wysokości powoduje obowiązek zwrotu tej części dotacji do budżetu państwa z mocy prawa (art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.f.p. wraz z należnymi odsetkami). Powyższego obowiązku nie może zmienić okoliczność wydania w następnym roku budżetowym decyzji administracyjnych uchylających decyzje wydane w roku 2015 w przedmiocie przyznania świadczeń - w czasie gdy Gmina nie mogła już dysponować przyznanymi jej środkami pochodzącymi z dotacji celowej (przypadającymi do zwrotu do budżetu państwa). Wykorzystanie dotacji następuje na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w roku budżetowym, na który przyznano dotację, w tym przypadku w roku 2015. W roku 2016 Gmina mogła jedynie, w uzasadnionych przypadkach, podjąć kroki zmierzające do uzyskania zwrotu kosztów poniesionych w związku z realizacją zadania, nie miała jednak prawa do rozporządzania środkami pochodzącymi z dotacji przyznanej w roku 2015 (analogicznie jak w sytuacji, gdyby dokonano wcześniej zwrotu części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości). Mając na uwadze powyższe Minister Rozwoju i Finansów uznał, że wydanie decyzji Wojewody [...] w trybie art. 169 ust. 6 u.f.p. było zasadne. Pismem z dnia 26 czerwca 2017 r. Gmina złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Rozwoju Finansów z dnia [...] czerwca 2017 r., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Zaskarżonym decyzjom Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 90d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r. poz. 1943. z późn. zm.) i art. 169 u.f.p. poprzez określenie kwoty 6.125,68 zł jako pobranej w nadmiernej wysokości dotacji celowej przekazanej Gminie S. w roku 2015 na dofinansowanie zadania własnego Gminy - pomoc materialna o charakterze socjalnym wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczonymi od dnia 10 sierpnia 2016 r. do dnia zwrotu, 2) art. 75, art. 77, art. 78, art. 7-9 k.p.a. poprzez błędną, dowodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do określenia kwoty 6.125,68 zł jako pobranej w nadmiernej wysokości dotacji celowej przekazanej Gminie S. w roku 2015 na dofinansowanie zadania własnego Gminy - pomoc materialna o charakterze socjalnym wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczonymi od dnia 10 sierpnia 2016 r. do dnia zwrotu. W ocenie Gminy S. pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji ustaleń wynikających z ostatecznych decyzji kierownika M. w S. z dnia [...] czerwca 2016 r. stanowi rażące naruszenie przywołanych w skardze przepisów prawa. W ślad za tym organ II instancji dokonał błędnej subsumpcji dostosowując do tak ustalonego stanu prawnego przepis art. 169 u.f.p. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Finansów wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), procesową zaś przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Zgodnie z art. 126 u.f.p. dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczenia środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że środki przekazane jako dotacja nie tracą swojego publicznoprawnego charakteru. Mają niejako "znaczony" charakter i podmiot je otrzymujący nie ma swobody w ich wykorzystaniu, chyba że pozwalają na to przepisy szczególne (por.: uchwala (7) NSA z dnia 24 czerwca 2002 r. sygn. akt FPS 6/02; wyrok NSA z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II GSK 198/07). Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, zobowiązującej Gminę do zwrotu części dotacji, jest przepis art. 169 u.f.p. Stosownie do ust. 1 tego przepisu, dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. W przypadku nie dokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (art. 169 ust. 6 u.f.p.). Zgodnie z art. 169 ust. 5 u.f.p. odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się, począwszy od dnia przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Definicję wykorzystania dotacji zawarto w art. 168 ust. 4 u.f.p. - zgodnie z którym wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Stosownie do treści art. 168 ust. 5 w przypadku, gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Bezsporne jest, iż w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2015 r. Gmina S. wydatkowała ze środków dotacji celowej budżetu państwa przekazanej w dziale 854, rozdział 85415, § 2030 kwotę o 6.125,68 zł wyższą niż niezbędna na dofinansowanie ww. zadania, bowiem wypłaciła, w okresie od 19 do 30 czerwca 2015 r. świadczenia - stypendia szkolne w kwocie łącznie o 7.657,10 zł wyższej niż wysokość stypendiów szkolnych ustalonych w indywidualnych decyzjach administracyjnych w sprawie przyznania tych świadczeń. Gmina jednakże stoi na stanowisku, że Organy I i II instancji nie uwzględniły dowodów z decyzji wydanych przez M. w S. w dniu [...] czerwca 2016 r., na podstawie których dokonano uchylenia i zmiany poprzednio wydanych decyzji o udzieleniu pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Zdaniem Sądu, z tym poglądem strony skarżącej nie sposób się zgodzić. Należy wskazać, iż decyzje Kierownika M. w S. z dnia [...] czerwca 2016 r. nie zostały pominięte przez organy orzekające w sprawie. Oceniono jedynie, że nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż okolicznością przesądzającą rozstrzygnięcie sprawy była okoliczność wydania - w trybie art. 155 k.p.a. - decyzji w roku 2016, zatem po zakończeniu roku budżetowego, na który przyznano dotację celową. Wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., po upływie roku od daty wypłaty, nie mogło zatem mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej w przedmiocie określania kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu do budżetu państwa w związku z jej pobraniem w nadmiernej wysokości w roku 2015. Przyjęte rozwiązanie polegające na uchyleniu ostatecznych decyzji administracyjnych nie może oddziaływać na wykorzystania i rozliczenia dotacji celowej przekazanej Gminie S. na dofinansowanie realizacji w 2015 r. zadania własnego gminy. Jak wynika z akt, dotacja celowa na dofinansowanie zadania została przyznana w roku 2015 i na ten rok budżetowy. W związku z okolicznością zmniejszenia - stosownymi decyzjami wydanymi w roku 2015 - wysokości należnych świadczeń, dokonanie wypłat świadczeń w wyższej wysokości stanowi niewątpliwie okoliczność pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. W roku 2015 Gmina otrzymała bowiem z budżetu państwa dotację w kwocie wyższej niż konieczna na dofinasowanie realizowanego przez nią zadania własnego w zakresie pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym. Fakt pobrania części dotacji w nadmiernej wysokości powoduje obowiązek jej zwrotu do budżetu państwa z mocy prawa (art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.f.p. wraz z należnymi odsetkami). Rację ma Minister Finansów podnosząc, iż powyższego obowiązku nie może zmienić okoliczność wydania w następnym roku budżetowym decyzji administracyjnych uchylających decyzje wydane w roku 2015 w przedmiocie przyznania świadczeń - w czasie gdy Gmina nie mogła już dysponować przyznanymi jej środkami pochodzącymi z dotacji celowej (przypadającymi do zwrotu do budżetu państwa). Wykorzystanie dotacji następuje na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w roku budżetowym, na który przyznano dotację, w tym przypadku w roku 2015. W roku 2016 Gmina mogła jedynie, w uzasadnionych przypadkach, podjąć kroki zmierzające do uzyskania zwrotu kosztów poniesionych w związku z realizacją zadania, nie miała jednak prawa do rozporządzania środkami pochodzącymi z dotacji przyznanej w roku 2015 (analogicznie jak w sytuacji, gdyby dokonano wcześniej zwrotu części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości). Za nieuzasadnione Sąd uznał zatem zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, jak przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Organ orzekający prawidłowo zastosował art. 169 u.f.p. regulujący kwestie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. W toku przeprowadzonego postępowania zgromadzono kompletny, wystarczający dla rozstrzygania materiał dowodowy, a poczynione na jego podstawie ustalenia faktyczne są prawidłowe. Organ wydający zaskarżoną decyzję miał na względzie przepisy obligujące organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.). W ocenie Sądu, brak jest również podstaw do stwierdzenia naruszenia zasad postępowania administracyjnego: legalności działania, pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, informowania stron oraz przekonywania (art. 6, art. 8, art. 9 oraz art. 11 k.p.a.). W ocenie Sądu przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.