V SA/Wa 1310/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi E.O. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z [...] lutego 2011 r. nr [...]. E. O. (zwana dalej: skarżącą) 10 kwietnia 2008 r. złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008, w tym: jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej, płatności do upraw roślin energetycznych oraz płatności zwierzęcej. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z [...] listopada 2008 r. nr [...] przyznał skarżącej płatności na rok 2008 w wysokości 4014,90 zł, w tym do jednolitej płatności obszarowej w wysokości 2154,62 zł, do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 907,61 zł, do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 952,67 zł. Pismem z [...] lutego 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] listopada 2008 r., a następnie decyzją z [...] lutego 2011 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji z [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazano, że skarżąca zarejestrowała siedzibą stada [...] marca 2008 r., a więc w wymaganym przepisami okresie nie posiadała zwierząt wpisanych do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych, w związku czym nie spełniła warunku przyznania płatności zwierzęcej w roku 2008. Od przedmiotowej decyzji skarżąca złożyła [...] marca 2011 r. odwołanie. W odwołaniu zaprzeczyła, że nie była posiadaczką bydła w okresie od 15 września 2007 r. do 14 marca 2008 r. Wyjaśniła, że bydło było zarejestrowane na jej nieżyjącego małżonka M. O., który zmarł [...] sierpnia 2007 r. i do dokonania czynności procesowych dotyczących praw spadkowych po nim całe gospodarstwo było współwłasnością jej i męża, a bydło było zapisane na niego, ponieważ to on dokonywał wszystkich urzędowych czynności. Skarżąca wyjaśniła, że po przeprowadzeniu spraw spadkowych w przewidzianym 6 miesięcznym terminie, [...] marca 2008 r. sporządziła akt notarialny, na podstawie którego stała jedynym właścicielem gospodarstwa rolnego jak również zwierząt, które wcześniej były zapisane na męża. Po założeniu ksiąg wieczystych i dokonaniu pozostałych czynności prawnych zgłosiła [...] marca 2008 r., iż teraz jest jedynym właścicielem gospodarstwa. Prezes ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. Takie przesłanki zdaniem organu zaistniały w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy dokładnie przedstawił regulacje prawne dotyczące płatności przyznawanych w ramach wsparcia bezpośredniego i wskazał, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 265 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 14 marca 2008 r.) – w przypadku, gdy rolnik nie występował uprzednio z wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej, płatność zwierzęca przysługuje mu, jeżeli w okresie od dnia 15 września roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o przyznanie płatności zwierzęcej do dnia 14 marca roku złożenia tego wniosku był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, przez tego rolnika lub jego małżonka, także w przypadku gdy osoby te nie pozostawały w związku małżeńskim w tym okresie. Płatność zwierzęca przysługuje wówczas do powierzchni użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na dany rok, nie większej jednak niż: powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) według średniego stanu z okresu od 15 września do 14 marca i współczynnika 0,3 oraz 50% powierzchni zadeklarowanych w tym wniosku gruntów rolnych, do których jest przyznawana jednolita płatność obszarowa. Zgodnie zaś z § 8 ust. 1 rozporządzenia z 14 marca 2008 r. – w przypadku, gdy bydło lub owce, lub kozy, lub konie były wpisane lub zostały zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, przez małżonka rolnika, który złożył wniosek o przyznanie płatności zwierzęcej, zwierzęta te uwzględnia się na żądanie rolnika przy obliczaniu powierzchni, do której przysługuje płatność zwierzęca temu z małżonków, na którego drugi z małżonków wyraził pisemna zgodę. Ponadto § 15 rozporządzenia z 14 marca 2008 r. stanowi, że w 2008 r. żądanie uwzględnienia zwierząt, przez małżonka rolnika wnioskującego o płatność zwierzęcą, rolnik występuje z żądaniem uwzględnienia tych zwierząt na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję oraz dołącza je do wniosku o przyznanie płatności zwierzęcej. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia § 6 w związku § 8 i 15 rozporządzenia z 14 marca 2008 r., ponieważ skarżąca zarejestrowała siedzibę stada [...] marca 2008 r., jednocześnie skarżąca nie dołączyła do wniosku żądania uwzględnienia zwierząt wraz z pisemną zgodą małżonka na uwzględnienie tych zwierząt. W skardze z 11 maja 2011 r. na powyższą decyzję skarżąca podtrzymała argumentację zawartą w odwołaniu i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wskazać należy, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W ocenie Sądu kontrola zaskarżonej decyzji w oparciu o ww. przepisy wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem przy rozstrzyganiu sprawy organ naruszył obowiązujące przepisy prawa. Spór w sprawie dotyczy braku spełnienia przez skarżącą przesłanek do udzielenia przyznania płatności tzw. płatności zwierzęcej i prawidłowości wyeliminowania decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] listopada 2008 r. w trybie stwierdzenia nieważności. Wskazać należy, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia z 14 marca 2008 r. – w przypadku, gdy rolnik nie występował uprzednio z wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej (...), płatność zwierzęca przysługuje mu, jeżeli w okresie od dnia 15 września roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o przyznanie płatności zwierzęcej do dnia 14 marca roku złożenia tego wniosku był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, przez tego rolnika lub jego małżonka, także w przypadku gdy osoby te nie pozostawały w związku małżeńskim w tym okresie. Zgodnie zaś z § 8 ust. 1 rozporządzenia z 14 marca 2008 r. – w przypadku, gdy bydło lub owce, lub kozy, lub konie były wpisane lub zostały zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, przez małżonka rolnika, który złożył wniosek o przyznanie płatności zwierzęcej, zwierzęta te uwzględnia się na żądanie rolnika przy obliczaniu powierzchni, do której przysługuje płatność zwierzęca temu z małżonków, na którego drugi z małżonków wyraził pisemna zgodę. Ponadto § 15 rozporządzenia z 14 marca 2008 r. stanowi, że w 2008 r. żądanie uwzględnienia zwierząt, przez małżonka rolnika wnioskującego o płatność zwierzęcą, rolnik występuje z żądaniem uwzględnienia tych zwierząt na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję oraz dołącza je do wniosku o przyznanie płatności zwierzęcej. Zdaniem organów w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia § 6 w związku § 8 i 15 rozporządzenia z 14 marca 2008 r., ponieważ skarżąca zarejestrowała siedzibę stada [...] marca 2008 r., a jednocześnie nie dołączyła do wniosku żądania uwzględnienia zwierząt wraz z pisemną zgodą małżonka na uwzględnienie tych zwierząt. Przed odniesieniem się do materialnych podstaw wydania zaskarżonych decyzji Sąd zwraca uwagę, że wyeliminowanie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Jarosławiu z [...] listopada 2008 r. organ podjął w trybie nadzwyczajnym, stwierdzając, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Należy pamiętać o tym że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji w kontekście tego czy jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1. Oczywistym jest, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum tzn. nie może rozpatrywać jej tak jak w postępowaniu odwoławczym albowiem orzeka wyłącznie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia jej nieważności. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako naruszenie oczywiste, a przy tym takie które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej. Zdaniem Sądu w zaistniałym stanie faktycznym sprawy, biorąc pod uwagę tryb nadzwyczajny postępowania, wymaganie od skarżącej przedłożenia oświadczenia nieżyjącego małżonka jest przykładem skrajnego rygoryzmu i formalizmu w wykładni przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 14 marca 2008 r., w sytuacji kiedy przedłożenie tego oświadczenia stanowiło warunek, którego skarżąca z oczywistych względów spełnić nie mogła. Tym bardziej, że organ w dniu wszczęcia postępowania nieważnościowego tj. [...] listopada 2011 r. wiedział, że w takich przypadkach racjonalny ustawodawca dostrzegł, widząc konieczność doprecyzowania stanu prawnego o takie właśnie sytuacje i wprowadził zapis, że zgoda nie jest wymagana, jeżeli osoba, która była małżonkiem rolnika składającego wniosek o przyznanie płatności zwierzęcej nie żyje, co zostało wprowadzone na podstawie § 12a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2010 r. zmieniającym rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniająca oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 39, poz. 217). Mając na uwadze powyższe – zdaniem Sądu – aby organ mógł stwierdzić naruszenie takiego prawa powinien wykazać, że skarżąca nie była w okresie referencyjnym tj. w okresie 2007 – 2008 r. współwłaścicielem gospodarstwa i zwierząt. Tymczasem ze stanu faktycznego sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca była wraz z mężem współwłaścicielem gospodarstwa rolnego w tym również w wymaganym okresie referencyjnym posiadaczem zwierząt, a po śmierci męża stała się jedynym właścicielem i posiadaczem gospodarstwa. W takiej sytuacji przesądzającym czynnikiem uzależniającym przyznanie skarżącej wnioskowanych dopłat będzie spełnienie przez nią pozostałych wymogów określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 14 marca 2008 r. Dodatkowo Sąd zauważa, iż nieuprawnione było stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] listopada 2008 r. w zakresie niespornych płatności tj. jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Skoro bowiem zakwestionowana została jedynie prawidłowość przyznania płatności zwierzęcej organ winien prowadzić postępowanie tzn. wszcząć postępowanie nieważnościowe jedynie w tej części. Biorąc pod uwagę to, że zarówno jednolita płatność obszarowa, jak i uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych są płatnościami niezależnymi od "płatności zwierzęcej", co oznacza, że na ich przyznanie nie wpływa to czy skarżący ubiega się o płatność zwierzęcą. Kierując się zasadą trwałości decyzji ostatecznych zawartą w art. 16 k.p.a. Sąd zauważa, że choć przepis art. 156 k.p.a. nie określa czy można stwierdzić nieważność decyzji w części, to jednak kwestia możliwości stwierdzania częściowej nieważności decyzji została rozstrzygnięta przez orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z 21 stycznia 1988 r. IV SA 859/87 uznano, że brak przepisu dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji w części nie oznacza, że taka możliwość jest wykluczona, następnie zaś wyrokiem z 10 listopada 1989 r. SA/Ka 646/89 uznano dopuszczalność stwierdzenia nieważności części decyzji, które nie powinny pozostać w obrocie prawnym. Wreszcie, pogląd o dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji w części utrwaliła uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 23 lutego 1998 r., OPS 6/97 (ONSA 1998, Nr 2, poz. 40; a także B. Adamiak/J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Wyd. CH Beck 2006, str. 726). Zatem także z powodów proceduralnych nieuprawnione było stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] listopada 2008 r. w zakresie niespornych płatności tj. jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.