V SA/Wa 1310/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej; oddala skargę. Po rozpatrzeniu wniosku Powiatu [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrotu nienależnie uzyskanej przez Powiat [...] kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2009 r., zakończonej decyzją Ministra Finansów z dnia [...] października 2013 r. nr [...], tenże organ decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2014 r. przywołano m.in. następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją Ministra Finansów z dnia [...] października 2013 r, Powiat [...] został zobowiązany do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2009 r. w wysokości 264.469 zł. W uzasadnieniu wskazano, że część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2009 dla Powiatu [...] została nieprawidłowo skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej liczby uczniów przeliczonych wagami P2, P4 i P5. Uznając trafność powyższego rozstrzygnięcia podkreślono że zgodnie z art. 28 ust 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Minister Edukacji Narodowej, biorąc pod uwagę zakres zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, podzielił część oświatową subwencji ogólnej na rok 2009 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2009 (Dz. U. Nr 235, % poz. 1588). Algorytm przewidywał odrębne wagi P2, P4 i P5, przy których mogli być uwzględnieni jedynie uczniowie wykazani w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2008 r., którzy posiadali orzeczenia poradni psychologiczno- pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego wydane z uwagi na niepełnosprawności, o których mowa w opisie ww. wag, oraz niedostosowanie społeczne. Organ przypomniał, że zakres zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego został ustalony na podstawie danych uzyskanych z systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2008 r. i na dzień 10 października 2008 r. Zgodnie z § 6 pkt 1 lit. k rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zbiorczych (Dz. U. Nr 277, poz. 2746, z późn. zm.) w ramach systemu informacji oświatowej zbierane były również dane o liczbie uczniów i wychowanków według specjalnych potrzeb edukacyjnych, wynikających z opinii lub orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3-3b ustawy o systemie oświaty. Jedyną podstawą do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2008 r., a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej na rok 2009, stanowiły zatem orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego. W takich orzeczeniach należało wskazać z uwagi na jaki rodzaj zaburzeń i odchyleń rozwojowych dziecka, wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, orzeka się o potrzebie kształcenia specjalnego. W myśl art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określało zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju zaburzeń i odchyleń rozwojowych. Dopiero w ustawie z dnia 27 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 137, poz. 1304) pojęcie "rodzaj zaburzeń i odchyleń rozwojowych" zostało zastąpione pojęciem "rodzaje niepełnosprawności". Zespoły orzekające działające w poradniach psychologiczno- pedagogicznych mogły w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, w części "z uwagi na", użyć określenia "sprzężone niepełnosprawności" albo wskazać co najmniej dwie niepełnosprawności, z których każda wymagała specjalnej organizacji nauki i odrębnych metod pracy dydaktycznej dostosowanych do indywidualnych potrzeb i możliwości psychofizycznych ucznia. Rodzaje niepełnosprawności zostały wymienione w § 2 ust. 1 pkt 1- 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie określenia warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w specjalnych przedszkolach, szkołach i oddziałach oraz w ośrodkach (Dz. U. 19, poz. 166). Zdaniem organu brak w obowiązujących przepisach definicji "niepełnosprawności sprzężonej", nie powinien mieć wpływu na prawidłowe wykazywanie w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2008 r. danych o liczbie uczniów z niepełnosprawnością sprzężoną. Zatem organ uznaje, iż nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Powiatu [...], że klasyfikowanie uczniów wykazanych przez szkoły wchodzące w skład Zespołu Szkół Specjalnych w O. jako uczniów z niepełnosprawnością sprzężoną według stanu na dzień 30 września 2008 r. było zgodne z obowiązującym stanem prawnym. Warunków do wykazania w systemie informacji oświatowej w tabeli NP1 "Uczniowie z więcej niż jedną niepełnosprawnością posiadający orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego" a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2009 przy wadze P5 jako uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi nie spełniali uczniowie Szkoły Podstawowej Specjalnej nr [...] w O. (3 uczniów) i Zasadniczej Szkoły Zawodowej Specjalnej nr [...] w O. [1 uczeń), którzy według stanu na dzień 30 września 2008 r. nie posiadali orzeczeń publicznych poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia wydanych z uwagi na niepełnosprawność sprzężoną. Poza tym instrukcja wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.5 (30 września 2008 r.) jednoznacznie określała, że należy w odrębnych tabelach wykazywać uczniów z więcej niż jedną niepełnosprawnością (tabela NP1) i osobno uczniów z jedną niepełnoprawnością (tabela NP2). W ocenie organu warunków do wykazania w systemie informacji oświatowej o potrzebie kształcenia specjalnego z powodu niedostosowania społecznego, a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2009 przy wadze P2 jako uczniowie niedostosowani społecznie nie spełniali również uczniowie Gimnazjum Specjalnego nr [...] w O. (12 uczniów) którzy według stanu na dzień 30 września 2008 r. nie posiadali orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego wydanych z uwagi na niedostosowanie społeczne. Organ wyjaśnił również, że do orzekania przez Ministra Finansów o zwrocie przez jednostkę samorządu terytorialnego nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej stanowi art. 37 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Przypomniał jednocześnie, że w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2008 r.: - Młodzieżowy Ośrodek Socjoterapii w O. wykazał zawyżoną o 3 uczniów liczbę uczniów, którzy przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2009 zostali przeliczeni wagą P33, - Gimnazjum Specjalne nr [...] w O. wykazało zawyżoną o 2 uczniów liczbę uczniów statystycznych uwzględnionych przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2009 oraz zawyżoną o 2 uczniów liczbę uczniów, którzy przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2009 zostali przeliczeni wagą P26, jak również o 12 uczniów przeliczonych wagą P2, - Zespół Szkół Specjalnych w O. - w Szkole Podstawowej Specjalnej - wykazał zawyżoną o 2 uczniów liczbę uczniów, którzy przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2009 zostali przeliczeni wagą P5 zamiast wagą P2, 1 ucznia przeliczonego wagą P5, zamiast wagą P4, a w Zasadniczej Szkole Zawodowej Specjalnej nr [...] w O. -1 ucznia przeliczonego wagą P5 zamiast wagą P2. Organ wskazał, że powyższe dane zostały ustalone na podstawie wyjaśnień Ministra Edukacji Narodowej przedstawionych w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], z dnia [...] września 2013 r. nr [...], z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] oraz wyniku kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej w W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] skierowanego do Powiatu [...]. Rozpatrując powtórnie sprawę, Minister Finansów ustalił, że część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2009, o której Powiat [...] został powiadomiony pismem z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej liczby uczniów przeliczeniowych o 65,481814 uczniów i wynosiła 16 404 119 zł. Część oświatowa subwencji ogólnej bez uwzględnienia 65,481814 uczniów przeliczeniowych wynosi 16 139 650 zł. Kwotę 264.469 zł stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą otrzymał Powiat [...] na rok 2009, a kwotą ustaloną w niniejszym postępowaniu, uznał za kwotę nienależną która podlega zwrotowi do budżetu państwa. Decyzję z dnia [...] marca 2014 r. zaskarżył Powiat [...] zarzucając jej naruszenie: - art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. nr 40, poz. 463), poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że podmioty prowadzące bazy danych oświatowych w sposób błędny i niezgodny ze stanem faktycznym wprowadziły dane do systemu, podczas gdy działania dokonywane przez te podmioty znajdowały uzasadnienie w faktycznie wydanych orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego, a jednocześnie brak było legalnej definicji "niepełnosprawności sprzężonej", a organ administracyjny nie posiadał uprawnień by dokonać własnej wykładni tego pojęcia, - art. 7 i 87 Konstytucji polegające na naruszeniu obowiązku działania organów na podstawie i w granicach prawa oraz na akceptacji stanowiska organu kontrolnego, że Komunikat Ministerstwa Edukacji Narodowej w sprawie wskazywania w SIO uczniów i wychowanków z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, w tym z niepełnosprawnością sprzężoną mógł mieć moc prawa powszechnie obowiązującego, - art. 6 k.p.a. przejawiający się w braku działania organu administracyjnego na podstawie powszechnie obowiązującego prawa, tj. posiłkowaniu się przez organ administracyjny definicją "niepełnosprawności sprzężonej" dodanej do obowiązującego porządku prawnego dopiero na mocy ustawy z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 56, poz. 458), która weszła w życie dnia 21 kwietnia 2009 r., podczas gdy definicja ta nie istniała w 2008 r. - art. 7 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej i podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy - bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli — pomimo wniosków skarżącego w tym zakresie. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o: • uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającą, • zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, • stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonywane. W odpowiedzi na skargę organ wnosi o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przystępując do oceny zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej należy w pierwszej kolejności przedstawić przepisy regulujące kwestie ustalania wysokości części oświatowej subwencji ogólnej przyznawanej z tytułu kształcenia dzieci i młodzieży niepełnosprawnej. Stosownie do art. 71b ust.1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz.2572 ze zm.) kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież niepełnosprawną oraz niedostosowaną społecznie wymagającą stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki w szkołach ogólnodostępnych, szkołach lub oddziałach integracyjnych, szkołach lub oddziałach specjalnych i w specjalnych ośrodkach szkolno wychowawczych oraz specjalnych ośrodkach wychowawczych dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania, a także w ośrodkach umożliwiających dzieciom i młodzieży, upośledzonym umysłowo w stopniu głębokim, a także dzieciom i młodzieży upośledzonym umysłowo ze sprzężonymi niepełnosprawnościami, realizację odpowiednio obowiązku przedszkolnego, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. Stosownie natomiast do art.71b ust.3 ustawy o systemie oświaty orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego. Art.71b ust.5 ww. ustawy zobowiązuje Starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego do zapewnia mu, na wniosek rodziców, odpowiedniej formy kształcenia, uwzględniając rodzaj niepełnosprawności, w tym stopień upośledzenia umysłowego. Należy również wyjaśnić, że w okresie którego dotyczy rozpoznawana sprawa obowiązywała ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. Nr 49, poz.463 ze zm., dalej ustawa o SIO). Stosownie do art.4 ust.1 tej ustawy szkoły i placówki oświatowe prowadziły bazy danych oświatowych obejmujące zbiory danych określone w ustawie, między innymi zbiór danych o uczniach, słuchaczach, wychowankach i absolwentach. Zbiór ten, stosownie do art.3 ust.3 pkt 1 lit.h) ustawy o SIO powinien obejmować między innymi zbiory danych o liczbie uczniów, słuchaczy, wychowanków oraz absolwentów z poprzedniego roku szkolnego, w tym niebędących obywatelami polskimi, według specjalnych potrzeb edukacyjnych wynikających z opinii lub orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3-3b ustawy o systemie oświaty, albo posiadania zezwolenia na indywidualny program lub tok nauki. Dane, o których mowa w art. 3 ust. 3 pkt 1, są aktualizowane i przekazywane według stanu na dzień 30 marca i 30 września każdego roku (art.8.ust.1 ustawy o SIO). Art.28 ust.6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (j.t.Dz.U. z 2008r. Nr 88, poz.539 ze zm.) zawiera delegację, zgodnie z którą Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego, określa, w drodze rozporządzenia, sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem w szczególności typów i rodzajów szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki, stopni awansu zawodowego nauczycieli oraz liczby uczniów w tych szkołach i placówkach. W wykonaniu delegacji Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 22 grudnie 2008 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2009.(Dz.U. Nr 235, poz.1588, dalej: rozporządzenie.) Załącznik do rozporządzenia zawiera algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na 2009 rok. Minister Edukacji Narodowej, dysponując bazą danych systemu informacji oświatowej, zweryfikowaną przez jednostki samorządu terytorialnego, dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2009 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego według algorytmu określonego w załączniku do ww. rozporządzenia. Sąd stwierdza, że przytoczone wyżej przepisy w sposób nie budzący wątpliwości wskazują, że podstawą przyznania subwencji w określonej wysokości jest posiadanie orzeczenia wydanego zgodnie z art.71b usta.3 ustawy o systemie oświaty. Wskazuje na to przepis art.71b ust.5 ustawy systemie oświaty, który obliguje Starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka do zapewnia mu, na wniosek rodziców, odpowiedniej formy kształcenia, uwzględniając rodzaj niepełnosprawności, w tym stopień upośledzenia umysłowego, ale tylko w odniesieniu do dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Ponadto przepisy rozporządzenia w sposób wyraźny uzależniają przyznanie określonej wagi od posiadania orzeczeń, o których mowa w art. 71 b ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Dlatego Dyrektor Szkoły/Zespołu szkół nie był uprawniony do wprowadzenia do SIO informacji o uczniach z niepełnosprawnością sprzężoną, jeżeli nie dysponował najpóźniej w dniu 30 września danego roku, tj. w dacie aktualizacji i przekazywania danych SIO orzeczeniem o takiej niepełnosprawności wydanym zgodnie z art.71b ust.3 ustawy o systemie oświaty. Ponieważ Minister Edukacji Narodowej sporządza wykaz szkół i placówek prowadzonych/dotowanych przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie danych wprowadzanych do SIO przez szkoły czy zespoły szkół i na podstawie tych danych wylicza kwotę części oświatowej subwencji ogólnej, wprowadzenie przez zespół szkół danych błędnych, bowiem nie wynikających z orzeczenia, o którym mowa w art.71b ust.3 ustawy o systemie oświaty, spowodowało ustalenie nieprawidłowej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej. Z wyżej wyłożonych przyczyn za prawidłowe należało uznać działanie Ministra Finansów, który ustalił, że tylko uczniowie wykazani w SIO posiadający na dzień 30 września 2008 r. orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej wydane z uwagi na niepełnosprawność sprzężoną mogli zostać uwzględnieni przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej. Ponieważ stosownie do art. 37 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ( Dz.U.Nr 203, poz.1966 ze zm.) w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot. Wobec powyższych ustaleń za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia przez organ art. 7 ust. 1ustawy o systemie informacji oświatowej. Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznanej sprawie nie budzi wątpliwości, że określona liczba uczniów nie posiadała dnia 30 września 2008 r. orzeczeń o niepełnosprawności sprzężonej wydanych zgodnie z art.71b ust.3 ustawy o systemie oświaty. Minister Finansów wydając zaskarżoną decyzję podjął wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, opierając ją na dokumentach sporządzonych przez organy administracji publicznej w zakresie ich działania. Jednocześnie dokonał wnikliwej analizy i oceny zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego. Reasumując, w świetle stanu faktycznego niniejszej sprawy, Minister Finansów dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Prowadząc postępowanie przestrzegał stosownych reguł procesowych. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika, że zbadał on wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny. Skarżąca nie wykazała, aby uczniowie niepełnosprawni legitymowali się orzeczeniami, o których mowa w przepisie art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Stąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że odpowiada ona prawu, nie naruszając tym samym także przepisów Konstytucji wskazanych przez skarżącego. Biorąc to wszystko pod uwagę, działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., Sąd skargę oddalił. Niejako na marginesie podkreślić należy, iż stanowisko jakie zajął w niniejszej sprawie zarówno organ jak i sąd znajduje akceptację w dotychczasowym orzecznictwie. Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy jest szereg wyroków (oraz ich uzasadnień) wydanych w bliźniaczo podobnych sprawach np. V SA/Wa 1269/11, V SA/Wa 1270/11 czy V SA/Wa 388/12, V SA/wa 1792/13, V SA/Wa 2282/13, VIII SA/Wa 468/12.