V SA/Wa 1311/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant sekretarz - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek; uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi M. J. (dalej skarżący lub strona) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS lub organ) z [...] czerwca 2017r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] marca 2017r., nr [...] odmawiająca stronie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez płatnika na własne ubezpieczenie i za zatrudnionych pracowników, ubezpieczenie zdrowotne w części finansowanej przez płatnika na własne ubezpieczenie i za zatrudnionych pracowników, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Skarżący pismem z [...] września 2013 r. złożył wniosek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie nieopłaconych składek, z uwagi na ich całkowitą nieściągalność o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 pkt 3 i 5 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1778 ze zm., dalej: u.s.u.s.). W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej oraz że nie posiada majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Decyzją z [...] czerwca 2013 r. ZUS określił skarżącemu wysokość zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne. Z uwagi na złożone odwołanie do Sądu Okręgowego, Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych ZUS postanowieniem z [...] września 2013 r. zawiesił prowadzone postępowanie w przedmiocie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. Następnie w związku z wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie XIV Wydziału Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2015 r. oddalającym odwołanie organ postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. podjął zawieszone postępowanie. Decyzją z [...] marca 2017 r. organ odmówił umorzenia należności z tytułu składek na: 1) ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez płatnika na własne ubezpieczenie i za zatrudnionych pracowników za okres 02/2005 r., od 08/2005 r. do 11/2005 r., od 06/2006 r. do 03/2007 r., od 02/2010 r. do 09/2013 r. 2) ubezpieczenie zdrowotne w części finansowanej przez płatnika na własne ubezpieczenie za okres od 02/2005 r. do 11/2005 r., od 06/2006 r. do 03/2007 r., 02/2008 r., od 02/2010 r. do 09/2013 r., 3) Fundusz Pracy i FGŚP za okres od 02/2005 r. do 11/2005 r., od 06/2006 r. do 03/2007 r., od 02/2010 r. do 09/2013 r. Wnioskiem z 2 kwietnia 2017 r. strona zwróciła się z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] czerwca 2017r. ZUS utrzymał w mocy decyzję własną z [...] marca 2017r. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. i wskazał, że żadna z przesłanek dotycząca całkowitej nieściągalności w przypadku skarżącego nie występuje. Organ podkreślił, że skarżący zakończył prowadzenie działalności gospodarczej i aktualnie nie jest zgłoszony do ubezpieczeń, od 1 sierpnia 2016 r. jest osobą bezrobotną. Wyjaśnił, że prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe z żoną, która prowadzi działalność gospodarczą i nie uzyskuje dochodów. Jednakże zdaniem ZUS strona nie przedstawiła rzetelnie swojej sytuacji finansowej, gdyż nie podała źródeł utrzymania. Stwierdził, że mimo, iż skarżący i jego żona nie posiadają żadnych dochodów, nie korzystają z pomocy opieki społecznej, to stale regulują miesięczne wydatki (230 zł) oraz posiadają środki na życie. ZUS dodatkowo zauważył, że skarżący posiada majątek o znacznej wartości (samochód [...]1,6 z 1999r., motocykl [...] z 2005r., dom o pow. 70m2 w M.), który można spieniężyć i częściowo pokryć zadłużenie z tytułu składek. Organ stwierdził, że może umorzyć nieopłacone należności z tytułu składek w części finansowanych przez płatnika tylko wówczas, gdy wystąpi przynajmniej jedna z przesłanek całkowitej nieściągalności określona w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., co w ocenie organu w sprawie nie miało miejsca. W skardze do sądu strona wniosła o uchylenie decyzji ZUS z [...] czerwca 2017r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ZUS. Strona decyzji ZUS nr [...]. zarzuciła pominiecie okoliczności i faktów mających ogromne znaczenie na ostateczne załatwienie sprawy oraz poświadczenie w treści uzasadnienia sentencji wydanej decyzji nieprawdy co do okoliczności mających znaczenie prawne. Strona wskazała, że w okresie od czerwca 2010 r. do maja 2011 r. pracowała poza granicami Polski w W.. Ponadto w okresie od 1 czerwca do 1 września 2013r. skarżący nie prowadził żadnej działalności gospodarczej, gdyż w tym okresie składki ZUS opłacał za niego jego pracodawca. Dlatego też, w jego ocenie, wyliczona kwota zobowiązania zawarta w treści decyzji musi zostać przez ZUS zweryfikowana. Ponadto strona zarzuciła zaskarżonej decyzji błędną ocenę jego stanu majątkowego, rodzinnego i dochodów. Podkreślił, że niezgodne ze stanem faktycznym jest stwierdzenie przez ZUS, że posiada on majątek, z którego organ może zaspokoić swoje roszczenia w całości lub w części. Powołał się na swoje zobowiązania wobec wierzycieli w tym banków i wskazał, że ich wysokość jest znacznie wyższa od posiadanych przez niego nieruchomości lub ruchomości. Strona stwierdziła, że pobranie od niego przez ZUS określonych w decyzji należności zagraża egzystencji jego i jego rodziny. Zwróciła także uwagę, że stan faktyczny na podstawie którego orzekał ZUS uległ na przestrzeni ostatnich miesięcy 2017 r. gwałtownemu pogorszeniu. Na zakończenie skarżący wniósł o przeprowadzenie dowód z jego przesłuchania. ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. z 2016r., poz. 1066). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku - decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s, w sprawach uregulowanych tą ustawą , a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). W pierwszej kolejności sąd zauważa, że kwestia istnienia oraz wysokości zadłużenia nie może być przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny. Sąd administracyjny kompetentny jest jedynie do oceny pod względem legalności zaskarżonej decyzji, tj. decyzji wydanej w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Nie ma natomiast podstaw prawnych do oceny, czy wysokość zadłużenia wobec ZUS została przez ten organ prawidłowo ustalona. Mając wątpliwości, co do określonej przez organ kwoty należności z tytułu nieopłaconych składek strona winna ze stosownym wnioskiem w tym zakresie wystąpić do organu w celu otrzymania decyzji wymiarowej. Decyzja taka podlega kontroli Sądu Okręgowego, Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Zatem w postępowaniu w przedmiocie wniosku o umorzenie należności składkowych nie bada się istnienia oraz wysokości zadłużenia, gdyż umorzyć można jedynie należności, które istniejącą. Sąd zauważa również, iż złożenie przez skarżącego wniosku o umorzenie należności z tytułu składek winno nastąpić dopiero wówczas, gdy zgadza się on z kwotą zadłużenia, a jedynie z różnych względów nie jest w stanie jej pokryć. Tym samym podnoszona przez stronę kwestia wysokości zadłużenia nie miała znaczenia w tym postepowaniu. W tym również miejscu sąd wyjaśnia, że oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony. Powyższemu wnioskowi sprzeciwia się treść art. 106 § 3 p.p.s.a., który stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tym samym przed sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodów tylko z dokumentów. Przesłuchanie natomiast takim dowodem z dokumentu nie jest. Odnośnie zaległości, to zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s, należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s, ustawodawca wskazał przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność zachodzi gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233, 978, 1166, 1259 i 1844 oraz z 2016 r. poz. 615); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s, wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone. Należności z tytułu składek mogą być również umarzane w uzasadnionych przypadkach - pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności. Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. zostało wydane rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U., Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie). Zgodnie § 3 tego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zdaniem sądu, organ w niniejszej sprawie nie dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy sytuacji skarżącego pod kątem wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Organ bowiem z nieznanych przyczyn ograniczył się jedynie do badania sytuacji skarżącego pod kątem wystąpienia całkowitej nieściągalności. W sprawie natomiast strona wnosiła o umorzenie należności zarówno swoich, jak i za zatrudnionych pracowników. Tym samym do umorzenia należności składkowych na własne ubezpieczenia zastosowanie znajdzie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia. Podkreślenia bowiem wymaga, że skarżący wypełnia w całości dyspozycje tego przepisu, gdyż jest ubezpieczonym i równocześnie płatnikiem składek. Zatem w sprawie winien także znaleźć zastosowanie ww. przepisy. W tym miejscu należy stwierdzić, że powołana przez skarżącego we wniosku podstawa prawna umorzenia nie ograniczała ZUS do rozpoznania tego wniosku tylko do tego zakresu. Przeciwnie organ miał obowiązek rozpoznać wniosek w całości i nie jest ograniczony powołaną przez stronę podstawą prawną. Strona bowiem nie miała obowiązku podawania jakiejkolwiek podstawy prawnej i to rolą organu jest wskazanie tej podstawy i czynienie ustaleń, które uzasadniałyby jej zastosowanie. Dlatego też w ocenie sądu organ miał obowiązek rozpoznać ten wniosek w całej rozciągłości i nie mógł ograniczyć się tylko do wskazania, że w sprawie nie nastąpiła całkowita nieściągalność. Co więcej organ zdaje się, że prowadził postępowanie w zakresie wystąpienia przesłanek do umorzenia należności wynikających z cyt. art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia, o czym świadczy pismo ZUS z 12 stycznia 2017r. w którym poinformował o treści art. 28 ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia, a także zażądał dokumentów potwierdzających uzasadnienie umorzenia należności, np. odnoszących się do stanu zdrowia zobowiązanego i członków jego rodziny. Jednakże mimo załączenia przez skarżącego dokumentów odnoszących się do jego sytuacji finansowej, a także stanu zdrowia, ZUS nie dokonał żadnej oceny pod kątem wystąpienia przesłanek określonych § 3 rozporządzenia. Tym samym nie rozpoznanie wniosku o umorzenie należności w zakresie wystąpienia okoliczności o których mowa w § 3 rozporządzenia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co upoważnia sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że organ w odpowiedzi na skargę próbował konwalidować błędy decyzji wskazując także, że podstawą prawną decyzji były również przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia. Jednakże odpowiedź na skargę nie jest decyzją a jedynie pismem procesowym. Tym samym w takim piśmie procesowym nie da się konwalidować nieprawidłowości decyzji. Należy podkreślić, że uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności, dlatego dokonując ustaleń organ orzekający ma obowiązek działać według zasad wynikających z art. 7, 77, 80, 81 k.p.a. i ocenić wyniki postępowania wyjaśniającego w granicach swobodnej oceny dowodów na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego, wysnuwając z zebranego materiału dowodowego wnioski logicznie uzasadnione. Natomiast ocena materiału dowodowego winna znaleźć się w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji – art. 107 k.p.a. zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżona decyzja powyższych standardów nie zachowuje. Zakład nie ocenił właściwie zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie wziął pod uwagę wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia zaległości bądź odmowy umorzenia. Rozpoznając ponownie sprawę ZUS rozpozna wniosek o umorzenie należności w całej jego rozciągłości. Zastosuje również przepisy, które umożliwiają umorzenie należności składkowych i nie ograniczy swoich rozważań w zakresie umorzenia należności składkowych dotyczących samego skarżącego (ubezpieczony i płatnik w jednej osobie) tylko do przepisów związanych z całkowitą nieściągalnością. Z tych wszystkich względów, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.