V SA/Wa 1315/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi L. w W. na rozstrzygnięcie Ministra Inwestycji i Rozwoju zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę L. S.A. w W. (dalej: "Wnioskodawca", "Spółka", "Skarżąca) [...] stycznia 2018 r. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój, Oś priorytetowa "Wsparcie otoczenia i potencjału przedsiębiorstw do prowadzenia działalności B+R+I, Działanie 2.1 "Wsparcie inwestycji w infrastrukturę B+R przedsiębiorstw". Projekt otrzymał nr [...]. Pismem z [...] maja 2018 r. Skarżąca została poinformowana przez Instytucję Zarządzającą PO IR – Departament Programów Wsparcia Innowacji i Rozwoju w Ministerstwie Rozwoju o negatywnym wyniku oceny merytorycznej obligatoryjnej wniosku o dofinansowanie nr [...] i w związku z tym o niezakwalifikowaniu wniosku do wsparcia w ramach Działania 2.1 PO IR, z uwagi na niespełnienie kryteriów merytorycznych obligatoryjnych: - Projekt polega na inwestycji w utworzenie lub rozwój centrum badawczo-rozwojowego zlokalizowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, - Finansowe założenia projektów potwierdzają jego opłacalność oraz trwałość finansową, a wnioskowana kwota wsparcia i planowane wydatki są zgodne z zasadami finansowania projektów. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem pismem z 28 maja 2018 r. Wnioskodawca złożył protest. Wskazał, iż nie zgadza się z opiniami ekspertów biorących udział w ocenie wniosku o dofinansowanie oraz z zarzutami przedstawionymi w piśmie z [...] maja 2018 r., uznając wskazane opinie za krzywdzące, ale również nieposiadające weryfikowalnych podstaw. W wyniku rozpatrzenia protestu, pismem z [...] lipca 2018 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju poinformował Skarżącą, iż protest został uznany za niezasadny. W uzasadnieniu wskazano, iż przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 3 czerwca 2015 r. w sprawie udzielania pomocy finansowej na inwestycje typu centra badawczo-rozwojowe przedsiębiorców w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 787), wskazują zobowiązanie do prowadzenia badań naukowych i prac rozwojowych przez odpowiednio wykwalifikowaną kadrę. Ten warunek nie został spełniony przez Wnioskodawcę, ponieważ pracownicy wymienieni we wniosku o dofinansowanie, mimo że są dobrymi fachowcami w swojej branży i posiadają ważne dla bieżącej działalności Spółki certyfikaty, nie mają właściwego przygotowania do prowadzenia prac naukowych i rozwojowych. Podkreślono, że pracownicy, którzy mają zająć się budową robota przeznaczonego do [...] nie posiadają na swoim koncie żadnej publikacji, uzyskanego patentu lub choćby złożonego wniosku patentowego, ponadto nie wykazali też czynnego lub choćby biernego udziału w konferencji dotyczącej robotyki. Żadna z tych osób nie ma stopnia naukowego doktora lub doktora habilitowanego ani tytułu profesora, nie jest nawet absolwentem kierunku studiów automatyka i robotyka, nie brała udziału w projektach z zakresu robotyki, nie brała udziału w studenckim kole naukowym robotyki i nie budowała choćby prostego manipulatora. Jednocześnie, osoba przewidziana do kierowania projektem nie ma wykształcenia, wiedzy ani doświadczenia w zakresie automatyzacji lub robotyzacji procesów. Wyjaśniono, iż we wniosku wymienia się enumeratywnie inne kierunki studiów, w tym pokrewny do automatyki i robotyki kierunek mechatronika, ale także takie jak ochrona środowiska, inżynieria chemiczna i procesowa, chemia, biologia oraz inżynieria środowiska. Nie wspomina się tam jednak o możliwości zatrudnienia absolwenta kierunku automatyka i robotyka jako kierownika laboratorium automatyki i robotyki. Natomiast osoba, która studiowała chemię lub biologię, przy jednoczesnym braku doświadczenia w realizacji projektów z zakresu automatyki i robotyki, nie może być uznana za odpowiednio wykwalifikowaną do prowadzenia prac badawczo-rozwojowych w zakresie robotyki. Ze względu na powiązanie projektu ze Strategią Krajowej Inteligentnej Specjalizacji 17 automatyzacja i robotyka procesów technologicznych, dalej: "KIS 17", doświadczenie w omawianej tematyce ma istotne znaczenie. Z uwagi na ww. okoliczności wątpliwa jest, zdaniem organu, zdolność kadry Wnioskodawcy do realizacji zadań niezbędnych do stworzenia proponowanego robota. W odniesieniu do pozostałych obszarów badawczych, tj. budowy bezzałogowych wózków transportowych, opracowania nowych materiałów i technologii nanoszenia powłok przeznaczonych na poszycia elementów konstrukcji szerokokadłubowych statków powietrznych oraz opracowania systemu do bezpiecznej biotechnologicznej utylizacji materiałów niebezpiecznych, stan kadry jest nieznacznie lepszy, w dużej mierze dzięki planowanej współpracy z kilkoma osobami zatrudnionymi na Politechnice R. Z uwagi jednak na fakt, że wszystkie te osoby mają być zatrudnione na podstawie umowy o dzieło w wymiarze 40 godzin miesięcznie i wszystkie mają swoje główne miejsce zatrudnienia u innego pracodawcy (na Politechnice R.), należy uznać, że oparcie na ich kompetencjach tak kosztownego projektu obarczone jest wysokim ryzykiem. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, iż kadra wskazana we wniosku o dofinansowanie do realizacji projektu nie może być uznana za wykwalifikowaną kadrę, zgodnie z rozporządzeniem w sprawie udzielania pomocy finansowej na inwestycje typu centra badawczo-rozwojowe przedsiębiorców w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020, zdolną do realizacji projektu. Zatem należało uznać, że kryterium nie zostało spełnione. Organ podkreślił ponadto, że równie słabą stroną projektu jest jego niewielka innowacyjność (zwłaszcza w stosunku do wnioskowanej kwoty dofinansowania). Opierając się na dokumentacji aplikacyjnej i informacjach w niej zawartych, stwierdzono, iż projekt będący przedmiotem wniosku, nie charakteryzuje się odpowiednim stopniem innowacyjności, który mógłby być przedmiotem dofinansowania w ramach PO IR. W przypadku wniosku Spółki, agenda badawcza jest przygotowana dość ogólnikowo, zawiera wiele oczywistych punktów proponowanego planu badań. Brakuje w niej konkretów i odniesień do opisu szczegółowych rozwiązań, które mają stać się faktycznym źródłem innowacji w projekcie. Przedstawiona agenda badawcza nie zawiera opisu koncepcji innowacyjnych rozwiązań technicznych. Nie można zatem stwierdzić, że informacje zawarte w agendzie są wystarczające do uznania, że stopień innowacyjności projektu jest odpowiedni do przyznania dofinansowania. Biorąc pod uwagę powyższe, organ uznał, iż kryterium: Projekt polega na inwestycji w utworzenie lub rozwój centrum badawczo-rozwojowego zlokalizowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, należy uznać za niespełnione. Odnośnie kryterium: Finansowe założenia projektu potwierdzają jego opłacalność oraz trwałość finansową, a wnioskowana kwota wsparcia i planowane wydatki są zgodne z zasadami finansowania projektów, organ po zapoznaniu się z treścią dokumentacji aplikacyjnej Wnioskodawcy, z uzasadnieniem Eksperta Finansowego nr 1, a także Regulaminem konkursu oraz Instrukcją wypełnienia modelu, stwierdził, że stanowisko Wnioskodawcy w zakresie tego kryterium jest spełnione, a protest w tym zakresie jest zasadny. Reasumując organ wyjaśnił, iż eksperci przedstawili jednoznaczne stanowiska co do wyników oceny. Sporządzili wyczerpujące uzasadnienia swoich stanowisk. Dwóch z trzech ekspertów ds. innowacyjności stwierdziło, że kryterium: Projekt polega na inwestycji w utworzenie lub rozwój centrum badawczo-rozwojowego zlokalizowanego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z § 6 ust. 22 regulaminu pracy KOP, jest niespełnione. Podkreślono, iż obowiązuje zasada, że jeśli są dwie jednakowe oceny, a ocena trzeciego eksperta jest inna, to brana jest pod uwagę jednakowa ocena przyznana przez dwóch ekspertów. Podsumowując stwierdzono, że pomimo uwzględnienia i potwierdzenia spełnienia kryterium: Finansowe założenia projektu potwierdzają jego opłacalność oraz trwałość finansową a wnioskowana kwota wsparcia i planowane wydatki są zgodne z zasadami finansowania projektów, nie można uznać całego protestu za zasadny. W kwestii zasadności protestu w kryterium: Projekt polega na inwestycji w utworzenie lub rozwój centrum badawczo-rozwojowego zlokalizowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdzić należało, że jest niespełnione, co oznacza, że wniesiony protest zostaje uznany za niezasadny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wiosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła: naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej oraz § 7 pkt 2 Regulaminu Konkursu w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020 (dalej: "Regulamin") oraz postanowień opisu kryterium obligatoryjnego nr 1 (dalej: "Pierwsze Kryterium") zawartego w Załączniku nr 1 do Regulaminu (dalej: "Kryteria") w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia i błędne przyjęcie, że w ramach oceny, czy projekt spełnia Pierwsze Kryterium, należało badać kwalifikację kadry wskazanej we wniosku o dofinansowanie, podczas gdy opis Pierwszego Kryterium nie pozwalał w ogóle na ocenę kwalifikacji kadry wskazanej we wniosku oraz błędne przyjęcie, że opis Pierwszego Kryterium w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia uzasadniał ocenę projektu pod kątem tego, czy kadra opisana we wniosku legitymuje się ukończeniem określonego kierunku studiów, uzyskanym patentem lub publikacją na konkretny temat co doprowadziło do naruszającej zasady rzetelności, przejrzystości i bezstronności, dowolnej oceny wniosku jako niespełniającego Pierwszego Kryterium przez pryzmat wymagań nie wynikających z opisu Pierwszego Kryterium; naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 58a ust. 2 ustawy wdrożeniowej oraz postanowień § 9 pkt 6 i 16 i § 7 pkt 2 Regulaminu poprzez uznanie za ważące wyrażonych przez eksperta 1 i 3 negatywnych ocen dot. kadry, wskazanej we wniosku i w konsekwencji stwierdzenie braku spełnienia Pierwszego Kryterium, podczas gdy określona w Regulaminie rola ekspertów w wyborze projektów do dofinansowania nie wskazywała na możliwość wyrażenia przez nich wiążącej opinii co do innych kwestii, niż innowacyjność oraz analiza finansowa; naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej oraz postanowień § 6 ust. 1 Regulaminu w zw. z postanowieniami Wzoru wniosku o dofinansowanie wraz z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie poprzez naruszającą zasadę rzetelności i przejrzystości negatywną ocenę wskazanej we wniosku kadry i przyjęcie, że brak określonych kwalifikacji tejże, uzasadnia negatywną ocenę spełnienia Pierwszego Kryterium, podczas gdy treść ww. Instrukcji nakazywała wyłącznie wskazanie we wniosku kadry, która była Wnioskodawcy znana już w momencie składania Wniosku; naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej oraz § 7 ust. 2 i § 9 pkt 14 i 15 Regulaminu oraz postanowień opisu Pierwszego Kryterium w zw. z § 2 ust. 3 Rozporządzenia i błędne przyjęcie, że w ramach oceny spełnienia Pierwszego Kryterium obligatoryjnego, badana powinna być innowacyjność przedsiębiorstwa rozumiana wąsko, tj. jako nowość planowanych rozwiązań w szerokiej (np. światowej) skali, podczas gdy takie zawężenie pojęcia innowacyjności nie wynikało z opisu Pierwszego Kryterium, a innowacyjność należało rozumieć szeroko błędne utożsamianie pojęcia innowacyjności z pojęciem przełomowości, o którym mowa w opisie drugiego kryterium fakultatywnego pt. "Przełomowy charakter planowanych prac badawczo-rozwojowych"; błędne przyjęcie, że opis Pierwszego Kryterium nakazywał ocenę "stopnia innowacyjności projektu", podczas gdy opis Pierwszego Kryterium oraz ustanowione reguły oceny wniosków nie dopuszczały stopniowania oceny ww. okoliczności, a należało przyjmować, że w każdym stopniu innowacyjność projektu powinna być uznana za wypełnienie wymagań Pierwszego Kryterium, co doprowadziło do naruszającej zasady rzetelności, przejrzystości i bezstronności oceny wniosku o dofinansowanie jako niespełniającego Pierwszego Kryterium przez pryzmat wymagań nie wynikających z opisu Pierwszego Kryterium; naruszenie przepisów postępowania, a to art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez sformułowanie Regulaminu i Kryteriów oceny wniosku o dofinansowanie w sposób naruszający zasadę przejrzystości i rzetelności, w szczególności przez: brak jasnego wyjaśnienia w opisie Pierwszego Kryterium, jak należy oceniać "innowacyjność", co może pozwalać na dowolność oceny wniosków z perspektywy zgodności z Kryteriami oceny wniosków; sformułowanie opisu Pierwszego Kryterium obligatoryjnego i drugiego kryterium fakultatywnego w sposób, który nie pozwala na ustalenie, w jaki sposób wymogi innowacyjności i przełomowości różnią się od siebie; brak precyzyjnego wyjaśnienia w opisie Pierwszego Kryterium, jakie kwalifikacje winna posiadać kadra wymieniana we Wniosku; sformułowanie opisu Pierwszego Kryterium obligatoryjnego oraz drugiego kryterium obligatoryjnego w sposób powodujący ryzyko konfuzji pomiędzy wymogami, wynikającymi z tych dwóch, różnych kryteriów oraz pociągający za sobą niemożliwość ustalenia, jakie są różnice co do kwalifikacji kadry, stawiane przez Pierwsze Kryterium obligatoryjne i drugie kryterium obligatoryjne; przyjęcie w § 9 pkt 26 Regulaminu, że ustne wyjaśnienia, złożone przez Wnioskodawcę podczas Panelu Ekspertów tworzą integralną część wniosku o dofinansowanie i przedmiot oceny w toku postępowania, podczas gdy Regulamin nie przewidywał sporządzenia protokołu, obejmującego takie wyjaśnienia, ani też udostępnienia wnioskodawcom protokołu lub nagrań przed merytoryczną oceną wniosku, co czyniło nie tylko niemożliwym sporządzenie w tym zakresie stosownej argumentacji w proteście, ale co również uniemożliwia kontrolę podstaw rozstrzygnięcia zawartego w Informacji o nieuwzględnieniu protestu przez Sąd, bowiem jedynym źródłem informacji o treści rzekomych wyjaśnień Wnioskodawcy są nieweryfikowalne twierdzenia, zawarte w rozstrzygnięciach dot. wniosku o dofinansowanie; naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 37 ust. 1 i 2 i art. 44 ust. 1 i art. 68a ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez sformułowanie Regulaminu, w szczególności postanowień § 9 pkt 18 w sposób przyznający ekspertom rozstrzygającą rolę w procedurze oceny wniosków i związanie Komisji Oceny Projektów i Instytucji Zarządzającej zbieżnymi ocenami ekspertów, podczas gdy z przepisów ustawy wynika nakaz wyboru projektów nie przez ekspertów, ale przez Komisję Oceny Projektów nadzorowaną przez Instytucję Zarządzającą, a także nakaz weryfikacji opinii eksperckich pod kątem zgodności przedstawianej przez ekspertów oceny z zasadami logiki i opisem Kryteriów i w konsekwencji nierzetelną ocenę wniosku o dofinansowanie z perspektywy zgodności z Pierwszym Kryterium poprzez zaniechanie przez Komisję Oceny Projektu oraz Instytucję Zarządzającą merytorycznej weryfikacji treści ocen przedstawionych przez ekspertów pod kątem zgodności argumentacji w nich wyrażonej z brzmieniem opisu Pierwszego Kryterium; naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz § 9 pkt 15 Regulaminu oraz § 5 ust. 1 pkt 4 Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020 (dalej "Wytyczne") poprzez podtrzymanie w zaskarżonym akcie negatywnej oceny spełnienia przez Skarżącego Pierwszego Kryterium, wyrażonej w szczególności przez Eksperta 3 pomimo tego, że jej uzasadnienie zostało sporządzone z naruszeniem zasady rzetelności oceny wniosku; naruszenie przepisów postępowania, a to art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz § 9 pkt 7 i 20 Regulaminu poprzez nieskorzystanie z możliwości wezwania Wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku oraz z możliwości zadawania przez ekspertów pytań w trakcie Panelu Ekspertów w zakresie liczebności oraz kwalifikacji wskazanej przez Skarżącą kadry, w oparciu o którą będzie realizowany projekt, co stanowi naruszenie zasady rzetelności oceny wniosku; art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, w związku z opisem Pierwszego Kryterium oceny, poprzez błędne przyjęcie, że projekt nie charakteryzuje się "odpowiednim stopniem innowacyjności" oraz błędne uznania, że wskazane przez Wnioskodawcę we wniosku kwalifikacje kadry nie są wystarczające dla pozytywnej oceny projektu z perspektyw Pierwszego Kryterium, co spowodowało nierzetelną ocenę wniosku i uznanie, ze projekt nie spełnia Pierwszego Kryterium; art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej § 9 pkt 15 Regulaminu poprzez niejasne i nieprecyzyjne wskazanie przyczyny negatywnej oceny wniosku z perspektywy Pierwszego Kryterium, w szczególności brak precyzyjnego wyjaśnienia, z powołaniem na opis Pierwszego Kryterium przyczyn uznania, że projekt nie charakteryzuje się "odpowiednim stopniem innowacyjności"; przyczyn dla których ocena kwalifikacji kadry, wskazanej we wniosku, decydowała o negatywnej ocenie spełnienia Pierwszego Kryterium; przyczyn dla których w Informacji o nieuwzględnieniu protestu za kluczowe uznano, ażeby kadra (w tym kadra zarządzająca) rozwijanego Centrum Badawczo-Rozwojowego, dysponowała wykształceniem z akademickim z zakresu automatyki i robotyki, a nie z zakresu - wskazanych we wniosku - mechatroniki, mechaniki i budowy maszyn; podstaw twierdzeń organu, dotyczących zadań, jakie należy spełnić dla stworzenia robota, opisanego we wniosku o dofinansowanie, wpływu oceny kwalifikacji kadry do przeprowadzenia innych prac, niż prace w zakresie stworzenia autonomicznego robota na negatywną ocenę wniosku z perspektywy Pierwszego Kryterium oraz tego, jaka jest ostateczna ocena tych kwalifikacji; rozstrzygnięcia zarzutu protestu co do braku możliwości badania innowacyjności i kwalifikacji kadry w ramach Pierwszego Kryterium. Powyższe zarzuty Skarżąca rozwinęła w motywach skargi, przedstawiając obszerną argumentację. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz.2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm.), dalej: "ustawa wdrożeniowa", w związku z ustawą p.p.s.a. W myśl art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, sąd administracyjny może uwzględnić skargę stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1. Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w K.p.a. Po zbadaniu legalności oceny projektu złożonego przez Skarżącą pt. "Budowa Centrum Innowacyjnych Technologii" w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój, Oś priorytetowa "Wsparcie otoczenia i potencjału przedsiębiorstw do prowadzenia działalności B+R+I, Działanie 2.1 "Wsparcie inwestycji w infrastrukturę B+R przedsiębiorstw", jak również legalności działań organu podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji z dnia [...] lipca 2018 r., należy stwierdzić, iż odpowiadają one prawu. Skarga jest niezasadna. Ocena Sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania organu z prawem powszechnie obowiązującym, w tym zgodności z: - rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) Nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L347 z 20 grudnia 2013 r. ze zm.), - ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020, - rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 3 czerwca 2015 r. w sprawie udzielania pomocy finansowej na inwestycje typu centra badawczo-rozwojowe przedsiębiorców w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 787), dalej: "rozporządzenie", a także z postanowieniami systemu realizacji programu operacyjnego, w tym: - Regulaminem konkursu w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020, Priorytet: Wsparcie otoczenia i potencjału przedsiębiorstw do prowadzenia działalności B+R+I, Działanie 2.1: Wsparcie inwestycji w infrastrukturę B+R przedsiębiorstw PO IR, dalej: "Regulamin konkursu". Na gruncie prawa krajowego podstawowym aktem prawnym regulującym omawianą materię jest ww. ustawa wdrożeniowa, która określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi (art. 1 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Należy podkreślić, że w art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ustawodawca postanowił, że właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Zatem regulamin i jego załączniki obowiązujące w danym konkursie mają charakter normatywny, do którego winien zastosować się Wnioskodawca, o czym stanowi wprost wskazany wyżej przepis ustawy wdrożeniowej. Należy podkreślić, że to na Skarżącej, jako podmiocie ubiegającym się o dofinansowanie spoczywał obowiązek udowodnienia wszystkich okoliczności uzasadniających przyznanie wnioskowanego dofinansowania. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest przede wszystkim spełnienie przez Spółkę kryterium: Projekt polega na inwestycji w utworzenie lub rozwój centrum badawczo-rozwojowego zlokalizowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, dalej: "kryterium nr 1". Zgodnie z § 7 pkt 2 Regulaminu konkursu ocena wniosków o dofinansowanie dokonywana jest przez Komisję Oceny Projektów w oparciu o kryteria wyboru projektów zatwierdzone przez Komitet Monitorujący, stanowiące załącznik nr 1 do Regulaminu, na podstawie informacji i wyjaśnień udzielanych przez Wnioskodawcę, w tym również podczas posiedzenia Panelu Ekspertów. Jak wynika z Kryteriów wyboru projektów wraz z metodologią ich oceny (załącznik nr 1 do Regulaminu konkursu), dalej: "kryteria oceny", w ramach ww. kryterium nr 1 ocenie podlegała zgodność Projektu z celem i zakresem działania 2.1 "Wsparcie inwestycji w infrastrukturę B+R przedsiębiorstw", w szczególności czy projekt polega na inwestycji typu centrum badawczo-rozwojowe w rozumieniu rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 3 czerwca 2015 r. w sprawie udzielania pomocy finansowej na inwestycje typu centra badawczo-rozwojowe przedsiębiorców w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020. Zgodnie z § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia, pomoc finansowa na inwestycje typu centra badawczo-rozwojowe przedsiębiorców w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020, jest przeznaczona na tworzenie lub rozwój inwestycji typu centra badawczo-rozwojowe przedsiębiorców. Przez inwestycję typu centrum badawczo-rozwojowe rozumie się jednostkę organizacyjną lub wyodrębnioną organizacyjnie jednostkę rozpoczynającą lub rozwijającą działalność, której głównym zadaniem jest prowadzenie przez wykwalifikowaną kadrę badań naukowych i prac rozwojowych w wydzielonych i przystosowanych do tego typu działalności pomieszczeniach oraz z wykorzystaniem infrastruktury badawczo-rozwojowej (§ 2 ust. 3 rozporządzenia). Pierwszą i zasadniczą kwestią dla prawidłowej oceny wniosku o dofinansowanie w rozpoznawanej sprawie była zatem odpowiedź na pytanie, czy projekt polega na inwestycji typu centrum badawczo-rozwojowe, której głównym zadaniem, jak wynika z przytoczonej wyżej definicji, jest prowadzenie przez wykwalifikowaną kadrę badań naukowych i prac rozwojowych. Ocena kwalifikacji kadry pozostającej w dyspozycji Wnioskodawcy miała zatem podstawowe znaczenie dla oceny spełnienia kryterium nr 1. Nie znajduje zatem uzasadnienia, zdaniem Sądu, zawarty w skardze zarzut, iż opis pierwszego kryterium nie pozwalał na ocenę kwalifikacji kadry wskazanej we wniosku. W zaskarżonym rozstrzygnięciu organ stwierdził, że kadra wskazana we wniosku o dofinansowanie do realizacji projektu nie może być uznana za wykwalifikowaną kadrę, zgodnie z ww. rozporządzeniem, zdolną do realizacji projektu. Formułując tę ocenę organ odniósł się do treści wniosku, obszernie uzasadniając swoje stanowisko. Nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut naruszenia art. 58a ust. 2 ustawy wdrożeniowej oraz postanowień § 9 pkt 6 i 16 i § 7 pkt 2 Regulaminu konkursu poprzez uznanie za wiążące wyrażonych przez eksperta 1 i 3 negatywnych ocen dot. kadry. Organ stwierdził, że żadna z osób, która ma pracować przy budowie robota przeznaczonego do [...] nie jest absolwentem kierunku studiów automatyka i robotyka, nie ma również stopnia naukowego, co więcej nie brała udziału w projektach z zakresu robotyki. Wskazane we wniosku osoby, które posiadają wykształcenie w innym kierunku, przy jednoczesnym braku doświadczenia w realizacji projektów z zakresu automatyki i robotyki, nie mogą być uznane, jak stwierdził organ, za kadrę odpowiednio wykwalifikowaną do prowadzenia prac badawczo-rozwojowych w zakresie robotyki. W odniesieniu do pozostałych obszarów badawczych organ uznał, że stan kadry jest lepszy, w dużej mierze dzięki planowanej współpracy z osobami zatrudnionymi na Politechnice R. Jednakże organ stwierdził, że oparcie realizacji tak kosztownego projektu na kompetencjach wskazanych osób obarczone jest wysokim ryzykiem bowiem wszystkie te osoby mają być zatrudnione na podstawie umowy o dzieło w wymiarze 40 godzin miesięcznie i wszystkie mają swoje główne miejsce zatrudnienia u innego pracodawcy (na Politechnice ...). Jak wynika z treści wniosku (str. 2 i 3 wniosku) w ramach projektu prowadzone będą prace badawczo-rozwojowe dotyczące następujących tematów badawczych: 1) budowa zaawansowanego zautomatyzowanego robota do [...], 2) budowa bezzałogowych inteligentnych wózków transportowych, 3) opracowanie nowych materiałów i technologii nanoszenia powłok przeznaczonych na poszycie elementów konstrukcji szerokokadłubowych statków powietrznych,opracowanie inteligentnego systemu bezpiecznej biotechnologicznej utylizacji materiałów niebezpiecznych powstałych w procesie strippowania i malowania samolotów. W części IV wniosku: Zdolność wnioskodawcy do realizacji projektu pkt 1 Potencjał kadrowy B+R wskazano kadrę pozostającą w dyspozycji Wnioskodawcy. W grupie osób, których rola w projekcie polegać ma na: m.in. wdrażaniu, testowaniu oraz analizie i weryfikacji koncepcji związanej z budową robota do PMB oraz rozwiązania dotyczącego transportu bezzałogowego narzędzi; nadzorze nad procesem opracowania koncepcji i tworzenia planowanego rozwiązania; wykonywaniu zadań przewidzianych we wszystkich etapach projektu, wskazano osoby nie posiadające tytułów naukowych. Cztery osoby przewidziane do realizacji projektu w zakresie budowy zaawansowanego zautomatyzowanego robota do [...], posiadają wykształcenie wyższe mgr inż. (str. 23, 24, 30, 32 wniosku), dwie wykształcenie wyższe (str. 25, 28 wniosku). Osoby te nie posiadają żadnych publikacji naukowych, we wniosku nie ma również informacji dotyczących ich dorobku naukowego. Również analiza doświadczenia zawodowego nie uzasadnia przygotowania wskazanych osób do realizacji prac badawczo-rozwojowych w przewidzianym zakresie. Należy podkreślić, że eksperymentalne prace rozwojowe w rozumieniu art. 2 pkt 86 rozporządzenia KE nr 651/2014 (§ 1 pkt 8 Regulaminu konkursu) oznaczają zdobywanie, łączenie, kształtowanie i wykorzystywanie dostępnej aktualnie wiedzy i umiejętności z dziedziny nauki, technologii i biznesu oraz innej stosownej wiedzy i umiejętności w celu opracowywania nowych lub ulepszonych produktów, procesów lub usług. Mogą one także obejmować na przykład czynności mające na celu pojęciowe definiowanie, planowanie oraz dokumentowanie nowych produktów, procesów i usług. Eksperymentalne prace rozwojowe mogą obejmować opracowanie prototypów, demonstracje, opracowanie projektów pilotażowych, testowanie i walidację nowych lub ulepszonych produktów, procesów lub usług w otoczeniu stanowiącym model warunków rzeczywistego funkcjonowania, których głównym celem jest dalsze udoskonalenie techniczne produktów, procesów lub usług, których ostateczny kształt zasadniczo nie jest jeszcze określony. Mogą obejmować opracowanie prototypów i projektów pilotażowych, które można wykorzystać do celów komercyjnych, w przypadku gdy prototyp lub projekt pilotażowy z konieczności jest produktem końcowym do wykorzystania do celów komercyjnych, a jego produkcja jest zbyt kosztowna, aby służył on jedynie do demonstracji i walidacji. Eksperymentalne prace rozwojowe nie obejmują rutynowych i okresowych zmian wprowadzanych do istniejących produktów, linii produkcyjnych, procesów wytwórczych, usług oraz innych operacji w toku, nawet jeśli takie zmiany mają charakter ulepszeń. Zasadnie zatem organ zakwestionował zdolność kadry Wnioskodawcy do realizacji prac badawczo-rozwojowych niezbędnych do stworzenia proponowanego robota. Wskazana we wniosku kadra nie ma bowiem właściwego przygotowania do prowadzenia prac badawczo-rozwojowych w rozumieniu art. 2 pkt 86 rozporządzenia KE nr 651/2014 w zakresie budowy zaawansowanego zautomatyzowanego robota do [...]. W zakresie pozostałych obszarów badawczych, uzasadnione wątpliwości rodzi natomiast wymiar zaangażowania kadry pozostającej w dyspozycji Wnioskodawcy. Wskazane osoby (str. 20, 21, 22, 37), których głównym miejscem zatrudnienia jest Politechnika R. mają być zatrudnione na podstawie umowy o dzieło w wymiarze 40 godzin miesięcznie. Taki wymiar zaangażowania, zdaniem Sądu, nie gwarantuje realizacji tak złożonego projektu wpisującego się, jak to wskazano we wniosku, w branże kluczowe w sektor lotniczo-kosmiczny (str. 9 wniosku). Zasadnie zatem organ stwierdził, że przedstawione we wniosku rozwiązanie kadrowe dotyczące realizacji projektu w zakresie budowy bezzałogowych wózków transportowych, opracowania nowych materiałów i technologii nanoszenia powłok przeznaczonych na poszycia elementów konstrukcji szerokokadłubowych statków powietrznych oraz opracowania systemu do bezpiecznej biotechnologicznej utylizacji materiałów niebezpiecznych, obarczone jest wysokim ryzykiem. Za uzasadnioną Sąd uznał również ocenę projektu w zakresie innowacyjności. Jak wynika z opisu kryterium nr 1 w ramach tego kryterium oceniana jest również innowacyjność oraz poprawność/kompletność przygotowania agendy badawczej, planowanej do realizacji z wykorzystaniem infrastruktury sfinansowanej w ramach projektu. Z agendy powinna przede wszystkim wynikać długoterminowa strategia rozwoju przedsiębiorstwa w oparciu o prowadzenie prac badawczo-rozwojowych. Wnioskodawca powinien przedstawić argumentację pozwalającą ekspertom stwierdzić, że planowane centrum badawczo-rozwojowe jest istotnym i niezbędnym elementem zwiększenia konkurencyjności i innowacyjności przedsiębiorstwa. W szczególności agenda badawcza powinna zawierać następujące elementy: a) główne innowacyjne obszary badawcze, b) indykatywny (orientacyjny) plan prac badawczo-rozwojowych, obejmujący okres trwałości projektu, c) przewidywane wyniki zaplanowanych prac badawczo-rozwojowych (rezultaty realizacji agendy – efekty, które zamierza osiągnąć przedsiębiorca), w tym w szczególności innowacje produktowe lub procesowe i ich przewidywaną przewagę konkurencyjną, d) analizę zapotrzebowania rynkowego na wyniki prac B+R, e) założenia strategii rozwoju działalności przedsiębiorstwa w oparciu o B+R. Agenda badawcza musi być spójna z opisem projektu i stanowi obligatoryjny załącznik do wniosku o dofinansowanie. Prace badawczo-rozwojowe realizowane w ramach agendy badawczej muszą dotyczyć innowacji produktowej lub procesowej. Opis kryterium jest, zdaniem Sądu, zrozumiały i nie budzi wątpliwości. Nie znajdują zatem uzasadnienia zarzuty skargi, iż w opisie kryterium nr 1 brak jasnego wyjaśnienia, jak należy oceniać "innowacyjność", co zdaniem Skarżącego, może pozwalać na dowolność oceny wniosków z perspektywy zgodności z kryteriami oceny wniosków. Organ stwierdził, że agenda badawcza nie zawiera koncepcji innowacyjnych rozwiązań technicznych, jest przygotowana ogólnikowo, brakuje w niej konkretów i odniesień do opisu szczegółowych rozwiązań, które mają stać się faktycznym źródłem innowacji w projekcie. Oceniając projekt ekspert nr 1 stwierdził, że: "innowacyjność nie została należycie wykazana", ekspert nr 3 stwierdził, że: "Projekt nie doprowadzi do opracowania wymienionych innowacji produktowych ani tez procesowych", "Agenda Badawcze oraz jej opis we wniosku nie zawiera: głównych innowacyjnych obszarów badawczych (np. nowych, unikalnych układów elektroniki/robotyki)". W proteście Skarżący nie odniósł się tych opinii. Podzielając ocenę organu, iż stopień innowacyjności projektu nie jest odpowiedni do przyznania dofinansowania, zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu z dnia [...] lipca 2018 r., Sąd stwierdza, iż w ramach kryterium nr 1 ocenie podlega niezbędność każdego wydatku dla realizacji projektu oraz dla osiągnięcia założonych celów i wskaźników. Istotne przy ocenie spełnienia tego kryterium jest zatem m.in. powiązanie przewidywanych wyników zaplanowanych prac badawczo-rozwojowych - efektów, które przedsiębiorca zamierza osiągnąć ze wskaźnikami rezultatu. Zakres planowanych do realizacji zadań oraz zakup lub wytworzenie infrastruktury badawczej w ramach projektu, jak wynika z opisu kryterium, powinien mieć odzwierciedlenie w skwantyfikowanych wskaźnikach projektu. Natomiast we wniosku nie zdefiniowano wskaźników rezultatu, które odnosiłyby się do innowacyjności. Już tylko ta okoliczność przesądza o braku spełnienia ww. kryterium. Z treści opisu kryterium wynika bowiem, że w ramach kryterium nr 1 oceniana jest spójność pomiędzy celami projektu opisanymi we wniosku o dofinansowanie, a wskaźnikami realizacji celów. Nie znajdują zatem uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowej oceny wniosku w ramach kryterium nr 1 w zakresie innowacyjności. Brak uzasadnienia również dla kwestionowania prawidłowości sformułowania opisu kryteriów, jak to podnosi Skarżący, w sposób powodujący ryzyko konfuzji pomiędzy wymogami, wynikającymi z dwóch, różnych kryteriów. Sąd stwierdza, że w przeprowadzonym postępowaniu organ zastosował się do wymagań wynikających z art. 37 ust.1 ustawy wdrożeniowej i w sposób właściwy dokonał oceny projektu z zachowaniem zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności. Wymienione w tym przepisie zasady znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z kolei z traktatowej zasady równości (art. 9 TWE oraz art. 2 i 157 ust. 4 TFUE). Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów (J. Jaśkiewicz "Komentarz do art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej 2014 – 2020" ). Skarżącej zapewniono równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Stosownie do art. 45 ust. 4 ustawy wdrożeniowej organ przekazał Skarżącej pisemną informację o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku wraz ze szczegółowym uzasadnieniem stanowiska. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz § 9 pkt 7 i 20 Regulaminu konkursu poprzez nieskorzystanie z możliwości wezwania Wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku oraz z możliwości zadawania przez ekspertów pytań w trakcie Panelu Ekspertów w zakresie liczebności oraz kwalifikacji wskazanej przez Skarżącą kadry, w oparciu o którą będzie realizowany projekt, Sąd zwraca uwagę na treść wiążącego w rozpoznawanej sprawie art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z tym przepisem, w razie stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie projektu braków formalnych lub oczywistych omyłek właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku lub poprawienia w nim oczywistej omyłki w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Powołany artykuł w ust. 2 zawiera stwierdzenie, że uzupełnienie wniosku nie może prowadzić do jego istotnej modyfikacji. Zapisy w tym zakresie, zgodne z przytoczonymi wyżej zapisami ustawy, zawarto również w § 8 pkt 7 i 10 Regulaminu konkursu. Sąd stwierdza, że wykazane w przedmiotowej sprawie braki wniosku nie mogły zostać usunięte w drodze wezwania do uzupełnienia wniosku, nie stanowiły bowiem braku formalnego, który podlegałby naprawieniu w ww. trybie. Sąd podkreśla, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek sporządzenia wniosku o dofinansowanie w sposób staranny, kompletny, odpowiadający założeniom danego programu operacyjnego i uwzględniający kryteria oceny (vide: wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1500/11). Wszelkie błędy i wady dokumentacji obciążają wnioskodawcę. Nie ma podstaw prawnych do żądania od instytucji zarządzających i pośredniczących, aby interpretowały wątpliwości na korzyść wnioskodawcy. To wnioskodawca musi zadbać o to aby przekonać instytucje rozdysponowujące pomoc, że jego projekt gwarantuje realizację celów danego działania. Wobec powyższego nie znajdują również uzasadnienia zarzuty dotyczące przebiegu posiedzenia Panelu Ekspertów w sprawie Skarżącej. Zawarty w § 9 pkt 26 Regulaminu konkursu zapis, iż złożone przez Wnioskodawcę wyjaśnienia podczas Panelu Ekspertów stanowią integralną część wniosku o dofinansowanie nie oznacza, że obowiązkiem członków komisji oceniającej jest prowadzenie ustaleń zmierzających do uzupełnienia braków wniosku. Wobec powyższego, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, ocena przedmiotowego projektu została przeprowadzona w sposób prawidłowy, a podnoszone w skardze zarzuty nie znalazły uzasadnienia. Odnosząc się do złożonego przez Pełnomocnika Skarżącej wniosku o przeprowadzenie dowodów z dokumentów i wydruków, dołączonych do skargi, a także zwrócenie się do Instytucji Zarządzającej o przedstawienie kompletnych akt sprawy oceny wniosku Skarżącej o dofinansowanie, Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Wyjaśniając tę kwestię wskazać należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. przed sądem administracyjnym dopuszczalne jest jedynie prowadzenie dowodów z dokumentów, i to w ograniczonym zakresie. Postępowanie dowodowe ma charakter wyjątku i pozostawione jest do uznania sądu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II GSK 250/14). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, oddalił skargę.