V SA/Wa 1318/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wypłaconych środków; 1. Uchyla zaskarżoną decyzję. 2. Zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz P.N. kwotę 415 zł (czterysta piętnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] września 2011 r. nakazującą Powiatowi N. zwrot środków Funduszu w kwocie [...] zł wraz z odsetkami liczonymi w wysokości jak dla zaległości podatkowych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] września 2011 r. Prezes Zarządu PFRON na podstawie art. 104 ustawy Kpa, art. 45 ust. 3a i art. 49 e ust. 1 i 2 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji osób niepełnosprawnych nakazał Powiatowi N. zwrot środków Funduszu przekazanych Powiatowi zgodnie ze stosownym algorytmem na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji na realizację zadania "[...]". Organ po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego w tym protokołu z kontroli przeprowadzonej w Starostwie Powiatu w zakresie wydatkowania środków PFRON, wyjaśnień strony i obowiązujących przepisów prawnych uznał, że środki przewidziane do zwrotu zostały wydatkowane niezgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami dotyczącymi realizacji tego rodzaju zadań. Organ wskazał, że wydatkowanie środków na zakup okularów i soczewek okularowych mogło nastąpić tylko przy uznaniu, że są to środki pomocnicze o jakich mowa w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2004 r. (i załączniku nr 2 do tego rozporządzenia) w sprawie szczegółowego wykazu wyrobów medycznych będących przedmiotami ortopedycznymi i środków pomocniczych, o takim samym zastosowaniu, ale o różnych cenach oraz limitu cen dla napraw przedmiotów ortopedycznych. Od decyzji tej Powiat N. złożył odwołanie, w którym podtrzymał swoje stanowisko przedstawiane w toku postępowania, że zakup okularów i soczewek okularowych dla osób niepełnosprawnych z dysfunkcją wzroku mieści się w zakresie zadania dotyczącego likwidacji barier w komunikowaniu się. Powiat wskazał, że przepisy regulujące przyznawanie dofinansowania ze środków PFRON na zadanie likwidacji barier w komunikowaniu się osób niepełnosprawnych nie zawierają katalogu przedmiotów czy sprzętów w odniesieniu, do których możliwe jest dofinansowanie. Na poparcie swojego stanowiska Powiat powołał się na materiały szkoleniowe wydane przez Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej, w których w części dotyczącej likwidacji barier wymieniono m.in. okulary. Powiat zakwestionował zasadność stanowiska organu I instancji co do przepisów, które mają w sprawie zastosowanie wskazując, że przywołane w uzasadnieniu decyzji przepisy dotyczące środków pomocniczych, są przepisami resortowymi, zaś realizacja zadania pod nazwą " [...]", nie ogranicza się do jednego resortu lecz jest zagadnieniem uniwersalnym ograniczonym jedynie potrzebami osób niepełnosprawnych. Decyzją z [...] marca 2012 r. Minister Pracy i Polityki Socjalnej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Minister Pracy i Polityki Społecznej orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2008 r., Nr 14, poz. 92, ze zm.) – dalej jako: k.p.a., art. 66, art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji. W uzasadnieniu decyzji opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz podniósł, że zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie ma ustalenie, czy organ I instancji mógł w drodze decyzji administracyjnej nakazać stronie zwrot środków Funduszu, przekazanych według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji. Wyjaśnił w związku z tym, że wbrew stanowisku organu I instancji, nie może w sprawie mieć zastosowania przepis art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji ponieważ nie znajduje on zastosowania do stosunków prawnych powstałych przed dniem jego wejścia w życie, a więc przed dniem 1 stycznia 2009 r. Jednakże, w ocenie organu, zastosowanie w sprawie mają ogólne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, do których wyraźnie odsyła przepis art. 66 ustawy o rehabilitacji. Dalej uzasadniając administracyjny tryb dochodzenia zwrotu przekazanych środków pieniężnych, Minister Pracy i Polityki Społecznej wyjaśnił, że skoro przepisy prawa, którymi w przedmiotowej sprawie są przepisy ustawy o rehabilitacji, nie przewidywały innej formy wyrażenia woli PFRON jako dysponenta środków publicznych przekazywanych w formie algorytmu samorządom wojewódzkim i powiatowym, uznać należy, że jedyną formą tego oświadczenia woli (w zakresie żądania zwrotu udzielonych środków), jest na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 66 ustawy o rehabilitacji decyzja administracyjna. Ponadto Minister wskazując na publiczny charakter środków pochodzących od PFRON stwierdził, że dochodzenie ich zwrotu nie jest możliwe przed sądami powszechnymi i powołał się w tym zakresie na wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi I Acz 882/10. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z ustaleniami dokonanymi w toku kontroli przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w N. w zakresie zadań z działu rehabilitacji zawodowej i społecznej, finansowanych ze środków Funduszu przekazanych według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji doszło do nieprawidłowości w ich wydatkowaniu. Dofinansowanie to mogło nastąpić wyłącznie w trybie przewidzianym w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Funduszu (Dz. U. nr 275,poz.2732 ze zm.) jako dofinansowanie środków pomocniczych. Minister podkreślił, że okulary i soczewki okularowe znajdują się w wykazie środków pomocniczych o jakich mowa w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2004 r.( i załączniku nr 2 do tego rozporządzenia) w sprawie szczegółowego wykazu wyrobów medycznych będących przedmiotami ortopedycznymi i środków pomocniczych, o takim samym zastosowaniu, ale o różnych cenach oraz limitu cen dla napraw przedmiotów ortopedycznych. W tym stanie rzeczy uzasadniało to wydanie decyzji w zakresie obowiązku zwrotu na rachunek Funduszu środków w łącznej kwocie [...] zł wraz z odsetkami. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił - naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 35a ust.7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych polegającego na jego błędnej wykładni i uznaniu, że dofinansowanie zadania określonego w istocie w art. 35 a ust. 7 lit. c powoduje konieczność zwrotu dofinansowania w związku z tym, że jego realizację określono na podstawie treści lit. d tegoż przepisu. Skarżący podkreślił, że samo błędne określenie tytułu dofinansowania nie stanowi wystarczającej podstawy do zwrotu środków wydatkowanych w rzeczywistości na potrzeby osób niepełnosprawnych. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Organy nie wskazały kiedy zostały przekazane środki na realizację zadania określonego w treści art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d wiadomo jednak biorąc pod uwagę treść faktur i specyfikacji do tych faktur, że wydatkowanie środków na zadanie określone w treści art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d czyli na likwidację barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych, co polegało na dofinansowaniu zakupu okularów, miało miejsce w 2008 r. Przeprowadzona przez PFRON w okresie od [...] listopada do [...] grudnia 2009 r. kontrola realizacji zadania wykazała nieprawidłowość wydatkowania przez Powiat N. (Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w N.) środków PFRON, które polegały na pomocy niepełnosprawnym, której rodzaj nie kwalifikował się w ramach zadania określonego w treści art. 35a ust. 1 lit.d ustawy o rehabilitacji z 27 sierpnia 1997 r. Okres czasu w jakim wydatkowano sporne środki (2008r.) wskazuje, że organ II instancji trafnie wskazał, że w sprawie nie może mieć zastosowania treść art. 49e ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji na co powołał się pierwotnie organ I instancji ponieważ przepis ten - jak zauważył Minister Pracy i Spraw Socjalnych - wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2009 r. a zgodnie z treścią art. 6 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, do stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Sam przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków przekazanych samorządowi województwa na realizację jego zadań. Z przepisu tego wynika bowiem, że środki Funduszu są przekazywane przez Prezesa Zarządu tego Funduszu samorządom wojewódzkim i powiatowym na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań, na wyodrębniony rachunek bankowy - według algorytmu, co powoduje, że stanowi on podstawę do określenia wysokości środków, jakie przekazać należy na rzecz samorządu województwa, nie zawiera on jednak zapisu co do ewentualnego zwrotu środków. Podstawy takiej nie można też upatrywać w treści art. 66 ustawy o rehabilitacji bo wskazuje on wprawdzie, że w sprawach z zakresu ustawy o rehabilitacji stosuje się przepisy k.p.a. ale wskazując na tryb postępowania, nie zawiera zapisu stanowiącego podstawę domagania się zwrotu dofinansowania. Należy uznać w związku z tym, że mimo korekty podstawy prawnej decyzji dokonanej przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, nie została ona wskazana w sposób pełny i właściwy. Skoro podstawy takiej co wskazano wyżej nie może stanowić art. 49e ustawy o rehabilitacji to należy uznać, że na podstawie tej ustawy do środków PFRON przyznanych samorządom przed 1 stycznia 2009 r., nie można było żądać zwrotu tych środków. W ocenie Sądu powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i ponownej oceny ustalonego stanu faktycznego przez pryzmat obowiązujących w tej mierze przepisów prawa i ustalenia czy istnieje podstawa dochodzenia zakwestionowanych środków. Niezależnie od tego należy stwierdzić, że w stanie faktycznym jak niniejszy, gdy możliwe jest żądanie zwrotu środków i gdy w istocie doszło do wydatkowania ich na zakup środków pomocniczych to okoliczność na co je przeznaczono, ma znaczenie. Skoro bowiem ustawa z 27 sierpnia 1997 r. przewiduje w art. 35a pkt 7 lit.c możliwość sfinansowania środków pomocniczych w postaci soczewek do okularów a sposób udzielania takiej pomocy przewiduje rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków PFRON to fakt, że środki pomocnicze i wysokość ich dofinansowania określone są w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2004 r. (i załączniku nr 2 do tego rozporządzenia) w sprawie szczegółowego wykazu wyrobów medycznych będących przedmiotami ortopedycznymi i środków pomocniczych, o takim samym zastosowaniu, ale o różnych cenach oraz limitu cen dla napraw przedmiotów ortopedycznych, nie może prowadzić do zwrotu wydatkowanych środków w całości a jedynie ich rozliczenia przy uwzględnieniu poziomu możliwego dofinansowania. Analizie w każdym przypadku powinny być poddane istniejące faktury zakupu okularów i specyfikacje do nich. Z przedstawionych względów Sąd uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji albowiem na obecnym etapie ze względu na niedostateczne przeanalizowanie sprawy oraz brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji( naruszenie treści art. 107 § 3 k.p.a.) brak było podstaw do uznania jej za prawidłową. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.