V SA/Wa 1319/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2012 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2009; oddala skargę. Przedmiotem skargi z 26 kwietnia 2012r. (data nadania) wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez E. B. jest decyzja z [...] marca 2012r., którą Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z [...] lutego 2012r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w H. z [...] listopada 2011r. przyznającej skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe na 2009 rok. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] maja 2009 r. E. B. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w H. wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009, w którym zadeklarowano w pakiecie 2 Rolnictwo ekologiczne 5 działek rolnych, które znajdowały się na działkach ewidencyjnych o numerach: [...] położonych w województwie [...], w powiecie [...], w gminie [...], w obrębie ewidencyjnym [...]. W dniu [...] grudnia 2009r. w gospodarstwie rolnym producenta została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie przestrzegania wymogów wzajemnej zgodności w obszarze IRZ, w trakcie której stwierdzono niezgodności dotyczące siedzib stad z gatunku owce lub kozy zakwalifikowane jako drobne niezgodności - OKW 3.3 oraz niezgodność oznaczoną kodem OKW 3.6. W przedmiotowym protokole wyznaczono termin na usunięcie ww. niezgodności do dnia 31 maja 2010 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w H. wydał w dniu [...] lutego 2010 r. decyzję o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Organ wskazał, że płatność rolnośrodowiskowa w wariancie 2.4 Trwałe użytki zielone w okresie przestawiania pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne oraz w wariancie 3.1 Ekstensywna gospodarska na łąkach i pastwiskach pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone została pomniejszona w związku ze stwierdzonym w wyniku kontroli administracyjnej zawyżeniem powierzchni deklarowanej na działkach rolnych oznaczonych literami F - w przypadku, której powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,06 ha, G - w przypadku, której powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,68 ha oraz H - w przypadku, której powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,45 ha. W przedmiotowej decyzji nakazano usunięcie drobnych niezgodności stwierdzonych w kontroli na miejscu w zakresie spełniania norm i wymogów w obszarze IRZ w terminie do dnia 31 maja 2010 r. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] kwietnia 2010r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w E. uchylił decyzję z [...] lutego 2010r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w H. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w H. w dniu [...] sierpnia 2010r. wydał decyzję o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Po rozpoznaniu odwołania, w dniu [...] października 2010r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w E. wydał postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W dniu [...] października 2010r. E. B. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie m. in. skargę na decyzję z powodu jej niezgodności z prawem. Przedmiotowa skarga została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem wydanym w dniu 22 lutego 2011r. W dniu [...] marca 2011r. E. B. skierował do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w E. pismo, w którym wniósł o uchylenie m. in. decyzji z [...] sierpnia 2010 r. jako niezgodnej z prawem. W dniu [...] kwietnia 2011r. E. B. wystąpił do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w E. z pismem dotyczącym niezgodności pomiędzy powierzchnią referencyjną obliczoną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w H. a stanem faktycznym na działkach nr [...] położonych w miejscowości [...]. W dniu [...] czerwca 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w E. wydał decyzję mocą, której stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w H. w sprawie przyznania E. B. płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Następnie w dniu [...] listopada 2011r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w H. wydał decyzję o przyznaniu E. B. płatności rolnośrodowskowej w pomniejszonej wysokości. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazano, że płatność rolnośrodowiskowa w wariancie 2.4 Trwałe użytki zielone w okresie przestawiania pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne oraz w wariancie 3.1 Ekstensywna gospodarska na łąkach i pastwiskach pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone została pomniejszona w związku ze stwierdzonym w wyniku kontroli administracyjnej zawyżeniem powierzchni deklarowanej na działkach rolnych oznaczonych literami F - w przypadku, której powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,06 ha, G - w przypadku, której powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,72 ha oraz H - w przypadku, której powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,55 ha. W dniu [...] listopada 2011r. E. B. skierował do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w E. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej za rok 2009. Po rozpatrzeniu wniosku Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w E. wydał w dniu [...] lutego 2012r. decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w H. z [...] listopada 2011 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości "w związku z brakiem istnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie jej nieważności". Po rozpatrzeniu odwołania, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z [...] marca 2012r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odowławczy wskazał, że nie zaistniała jakakolwiek przesłanka z art. 156 § 1 Kpa, skutkująca koniecznością stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Prezes ARiMR podał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w H. decyzją z [...] listopada 2011r. przyznał E. B. płatność rolnośrodowiskową na rok 2009 w pomniejszonej wysokości ze względu na stwierdzone w wyniku kontroli administracyjnej zawyżenie powierzchni deklarowanej na działkach rolnych oznaczonych literami F, G i H deklarowanych w wariancie 2. 4 Trwałe użytki zielone w okresie przestawiania pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne oraz w wariancie 3.1 ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone. Ponadto organ odwoławczy nadmienił, że we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 z [...] maja 2009 r. E. B. zadeklarował do płatności w ww. pakietach trwałe użytki zielone położone na działkach ewidencyjnych o numerach [...] (na której, położona jest działka rolna F), [...] (na której, położona jest działka rolna G) oraz [...] (na której, położona jest działka rolna H), których powierzchnia przekracza wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego dla tych działek ewidencyjnych. Podkreślenia wymaga zdaniem Prezesa ARiMR, że z danych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS) wynika, że prawidłowo wyznaczona powierzchnia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) na działce ewidencyjnej numer [...] wynosi 0,06 ha przy deklarowanej 0,10 ha, na działce ewidencyjnej numer [...] wynosi 0,72 ha przy deklarowanej 0,80 ha, natomiast na działce ewidencyjnej numer [...] wynosi 0,55 ha przy deklarowanej 0,70 ha. Ponadto, jak wskazał organ II instancji, działka rolna F położona na działce ewidencyjnej numer [...] została całkowicie wykluczona z płatności, bowiem nie spełnia wymogów działki rolnej określonych w art. 2 pkt 1a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. tj. powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha. Z uwagi zatem na fakt, że całkowita powierzchnia trwałych użytków zielonych deklarowanych przez E. B. użytki zielone wynosiła 1,60 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej przedmiotowego wniosku wyniosła 1,27 ha, różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła 0,33 ha, co stanowi 25,98 % powierzchni stwierdzonej (0,33 ha x 100%/1,27 ha), zasadnym było zastosowanie pomniejszenia przyznanej płatności w ww. wariantach w myśl przytoczonego art. 16 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2004 z dnia 7 grudnia 2006r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję E. B. wniósł o uchylenie decyzji, z powodu rażącego naruszenia prawa. W treści skargi producent rolny wskazał, że plan rolnośrodowiskowy sporządzony dla jego gospodarstwa przewidywał kośno-pastwiskowe użytkowanie łąk, dlatego jak podał skarżący ogrodził je wspólnym ogrodzeniem elektrycznym i prowadził wypas stada kóz. Tym sposobem trzy działki ewidencyjne o łącznej powierzchni 1,91 ha użytkowane były jako jedna faktyczna działka rolna o powierzchni 1,60 ha. Autor skargi podniósł ponadto, ze przed złożeniem wniosku nie otrzymał informacji od ARiMR dotyczących maksymalnego obszaru kwalifikującego się do płatności. Producent rolny, jak wskazał nie zgadza się z zarzutem organu, że zawyżył powierzchnię łąk w stosunku do danych, którymi dysponował organ. Skarżący nie może, jak podał ponosić odpowiedzialności za zawyżenie powierzchni łąk we wnioskach, ponieważ nie otrzymał w odpowiednim czasie od ARiMR danych o powierzchni łąk, która kwalifikowała się do dopłat. Ponadto, jak wskazał skarżący kolejnym powodem dla którego nie jest winny nieprawidłowego wypełnienia wniosku jest fakt, że wniosek został złożony jako poprawny pod względem formalnym, gdyż powierzchnia faktycznie użytkowana (1,60 ha) została potwierdzona w trakcie kontroli na miejscu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola taka jest dokonywana w oparciu o stan faktyczny sprawy i przepisy prawne statuujące podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności (art. 133 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, Sąd stwierdził, że orzeczenie to jest prawidłowe - wydane w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawidłowo zastosowane przepisy prawa. Niniejsza sprawa - prowadzona w trybie nadzwyczajnym - sprowadzała się do ustalenia, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w H. z [...] listopada 2011r. o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009. Postępowanie to, będące samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczone więc było przesłankami wynikającymi z art. 156 § 1 k.p.a., których zaistnienie uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, a w szczególności nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Należy wskazać, iż w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa należy mówić jedynie w razie oczywistego naruszenia prawa. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, Lex Nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zatem, ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych. Jak wynika z powyższego organy orzekające w niniejszej sprawie - prowadząc postępowanie wyjaśniające - obowiązane były uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji z [...] listopada 2011r. oraz istniejący w tej dacie stan faktyczny, biorąc przy tym pod uwagę argumentację podnoszoną przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. W tym zakresie Sąd nie dostrzegł żadnych uchybień w kontrolowanym postępowaniu. Wprawdzie dla oceny decyzji z [...] listopada 2011r. znaczenie miał przede wszystkim materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym tą decyzją, ale stanowisko skarżącego zaprezentowane w trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności również należało w tym postępowaniu uwzględnić i ocenić, co - zdaniem Sądu - zostało prawidłowo dokonane przez organy orzekające. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, Prezes Agencji, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, uznał, że decyzja Kierownika Biura z [...] listopada 2011r. o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 jest prawidłowa i nie została wydana z naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy - jak chce skarżący - zawyżenie powierzchni deklarowanej na działkach rolnych oznaczonych F, G i H nastąpiło z wyłączeniem odpowiedzialności wnioskodawcy na mocy art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, czy też jak dowodzi organ na składającym wniosek spoczywa obowiązek podania faktycznie użytkowanej powierzchni uprawnionej do płatności. Skarżący wyłączenia odpowiedzialności upatruje w fakcie, że zbyt późno został powiadomiony przez ARiMR o powierzchni maksymalnego kwalifikowanego do płatności obszaru (PEG) oraz jego zdaniem powierzchnia faktycznie użytkowana (1,60 ha) została potwierdzona w trakcie kontroli. Wskazać należy, że na potrzeby systemu płatności rolnośrodowiskowych odnośnie do każdej działki referencyjnej ustala się maksymalny kwalifikowalny obszar (PEG). Ten maksymalny kwalifikowalny obszar określony w systemie identyfikacji działek rolnych dla danej działki ewidencyjnej nie obejmuje wszystkich gruntów położonych na danej działce, a jedynie stanowią go grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) Nr 1290/2005, (WE) Nr 247/2006, (WE) Nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) Nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE Nr L 30, s. 16 z 31.01.2009, z późn. zm.), obejmując m.in. grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, a także elementy krajobrazu podlegające zachowaniu w obrębie działki rolnej obejmujące: drzewa będące pomnikami przyrody (objęte ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody), oczka wodne o łącznej powierzchni mniejszej niż 100 m2 oraz rowy do 2 m szerokości. Maksymalny obszar kwalifikowany wyznaczany jest więc jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, wody, drogi, nieużytki, siedliska mieszkalne, budynki itp.). Zatem powierzchnia maksymalnego obszaru kwalifikowalnego wyznaczonego na danej działce ewidencyjnej jest powierzchnią uprawnioną do płatności. Podkreślić przy tym należy, że to na składającym wniosek spoczywa obowiązek podania faktycznie użytkowanej powierzchni uprawnionej do płatności w myśl powołanych powyżej przepisów prawa, w związku z czym to na E. B. spoczywa odpowiedzialność za zawyżenie powierzchni uprawnionej do płatności na działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] oraz [...]. Jednocześnie wskazać należy, organ pismem z [...] października 2011r. poinformował skarżącego o wynikającej z danych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS) powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) na działkach ewidencyjnych o ww. numerach. Wyliczenia i rozważania skarżącego zawarte w skardze pozostają w oderwaniu od materiału dowodowego, stanowiącego podstawę faktyczną zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie bowiem przez inspektorów terenowych podczas kontroli na miejscu mniejszej powierzchni użytkowanej rolniczo w odniesieniu do powierzchni działek rolnych zadeklarowanych przez producenta rolnego we wniosku, wyklucza możliwość uznania, że wnioskodawca nie ponosi winy za swój błąd. Ustalona w wyniku kontroli administracyjnej wniosku powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosiła: w przypadku działki rolnej F położonej na działce ew. nr [...] - 0,06 ha (powierzchnia deklarowana we wniosku -0,10 ha, wykluczona z płatności), w przypadku działki rolnej G położonej na działce ew. nr [...] - 0,72 ha (powierzchnia deklarowana we wniosku 0,80 ha) oraz w przypadku działki rolnej H położonej na działce ew. nr [...] - 0,55 ha (powierzchnia deklarowana we wniosku - 0,70 ha). Wskazać należy, że dane dotyczące granic działek ewidencyjnych zostały zweryfikowane w oparciu o ortofotomapę cyfrową, która jest elementem sytemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych) i stanowi podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni. Ortofotomapa powstaje ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych do postaci metrycznej, pozwala ona na prawidłowe wyznaczenie powierzchni uprawionych do płatności oraz nieuprawnionych do dopłat (grunty trwale lub czasowo wyłączone z produkcji rolniczej). Przy pomiarze, nie ma zatem znaczenia jak dowodzi skarżący fakt, że trzy działki ewidencyjne były ogrodzone wspólnym ogrodzeniem elektrycznym i prowadzono na nich wypas stada kóz. Podkreślić należy, że Strona skarżąca powinna była dołożyć należytej staranności, aby zadeklarowane powierzchnie działek rolnych były zgodne ze stanem rzeczywistym. Zgodnie ze wskazanym przez skarżącego art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18 ze zm.) to należy wskazać, że jest to norma o charakterze materialnym określająca przesłanki odstąpienia od stosowania sankcji w dwóch przypadkach - gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Użyty w omawianym art. 68 ust. 1 zwrot "nie mają zastosowania" wskazuje zaś na obligatoryjność zastosowania tej normy w przypadku ustalenia którejkolwiek z dwóch wymienionych przesłanek (vide wyrok WSA w Białymstoku z 24 listopada 2010r. sygn. akt: I SA/Bk 545/10). W przedmiotowej sprawie takie okoliczności nie wystąpiły. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r., poz. 270).