V SA/Wa 1320/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2012 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009; oddala skargę. Przedmiotem skargi z 26 kwietnia 2012r. (data nadania) wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez E. B. jest decyzja z [...] marca 2012r., którą Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z [...] lutego 2012r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w H. z [...] listopada 2011r. przyznającej skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 rok. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] maja 2009 r. E. B. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w H. wniosek o przyznanie płatności rok 2009, w którym zadeklarowano 9 działek rolnych, które znajdowały się na działkach ewidencyjnych o numerach: [...] położonych w województwie [...], w powiecie [...], w gminie [...], w obrębie ewidencyjnym [...]. W przedmiotowym wniosku E. B. zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej (JPO) działki rolne o łącznej powierzchni 6,50 ha, do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) działki rolne o łącznej powierzchni 2,60 ha oraz do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) działki rolne o łącznej powierzchni 2,00 ha. W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w H. wydał w dniu [...] listopada 2011 r. decyzję w sprawie przyznania E. B. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Płatność JPO została pomniejszona w związku ze stwierdzonym w wyniku kontroli administracyjnej zawyżeniem powierzchni deklarowanej na działkach rolnych oznaczonych literami F - w przypadku której powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,06 ha, G - w przypadku której powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,72 ha oraz H - w przypadku której powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,55 ha. Zaś działka rolna F została całkowicie wykluczona z płatności, bowiem nie spełnia wymogów działki rolnej zgodnej z definicją określoną w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym działka rolna oznacza zwarty obszar gruntu o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw. Z uwagi zatem na to, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła 0,33 ha co stanowi 5,35 % powierzchni stwierdzonej, płatność JPO została pomniejszona stosownie do treści art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., w myśl którego jeżeli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli administracyjnej bądź kontroli na miejscu przekracza 3 % lub 2 hektary, ale nie więcej niż 20 % powierzchni stwierdzonej, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru ustalonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy. W dniu [...] listopada 2011 r. E. B. skierował do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w E. wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w H. W wyniku rozpatrzenia przedmiotowego wniosku Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w E. wydał w dniu [...] lutego 2012 r. decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w H. z [...] listopada 2011 r. w sprawie przyznania E. B. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 "w związku z brakiem istnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie jej nieważności". Po rozpatrzeniu odwołania, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z [...] marca 2012r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odowławczy wskazał, że nie zaistniała jakakolwiek przesłanka z art. 156 § 1 Kpa, skutkująca koniecznością stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Prezes ARiMR podał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w H. decyzją z [...] listopada 2011r. przyznał E. B. płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w pomniejszonej wysokości ze względu na stwierdzone w wyniku kontroli administracyjnej zawyżenie powierzchni deklarowanej na działkach rolnych oznaczonych literami F, G i H. Ponadto organ odwoławczy nadmienił, że z danych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS) wynika, że prawidłowo wyznaczona powierzchnia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) na działce ewidencyjnej numer [...] wynosi 0,06 ha przy deklarowanej 0,10 ha, na działce ewidencyjnej numer [...] wynosi 0,72 ha przy deklarowanej 0,80 ha natomiast na działce ewidencyjnej numer [...] wynosi 0,55 ha przy deklarowanej 0,70 ha. Ponadto działka rolna F położona na działce ewidencyjnej numer [...] została całkowicie wykluczona z płatności, bowiem nie spełnia wymogów działki rolnej określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym działka rolna oznacza zwarty obszar gruntu o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw. Zatem, jak podkreślił organ odwoławczy z uwagi na to, że całkowita powierzchnia gruntów deklarowanych przez E. B. we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009 wynosiła 6,50 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej przedmiotowego wniosku wyniosła 6,17 ha, różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła 0,33 ha co stanowi 5,35 % powierzchni stwierdzonej. Zatem zasadnym było zastosowanie pomniejszenia przyznanej płatności JPO w myśl art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję E. B. wniósł o uchylenie decyzji, z powodu rażącego naruszenia prawa. W treści skargi producent rolny wskazał, że plan rolnośrodowiskowy sporządzony dla jego gospodarstwa przewidywał kośno-pastwiskowe użytkowanie łąk, dlatego jak podał skarżący ogrodził je wspólnym ogrodzeniem elektrycznym i prowadził wypas stada kóz. Tym sposobem trzy działki ewidencyjne o łącznej powierzchni 1,91 ha użytkowane były jako jedna faktyczna działka rolna o powierzchni 1,60 ha. Autor skargi podniósł ponadto, ze przed złożeniem wniosku nie otrzymał informacji od ARiMR dotyczących maksymalnego obszaru kwalifikującego się do płatności. Producent rolny, jak wskazał nie zgadza się z zarzutem organu, że zawyżył powierzchnię łąk w stosunku do danych, którymi dysponował organ. Skarżący nie może, jak podał ponosić odpowiedzialności za zawyżenie powierzchni łąk we wnioskach, ponieważ nie otrzymał w odpowiednim czasie od ARiMR danych o powierzchni łąk, która kwalifikowała się do dopłat. Ponadto, jak wskazał skarżący kolejnym powodem dla którego nie jest winny nieprawidłowego wypełnienia wniosku jest fakt, że wniosek został złożony jako poprawny pod względem formalnym, gdyż powierzchnia faktycznie użytkowana (1,60 ha) została potwierdzona w trakcie kontroli na miejscu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola taka jest dokonywana w oparciu o stan faktyczny sprawy i przepisy prawne statuujące podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności (art. 133 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, Sąd stwierdził, że orzeczenie to jest prawidłowe - wydane w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawidłowo zastosowane przepisy prawa. Niniejsza sprawa - prowadzona w trybie nadzwyczajnym - sprowadzała się do ustalenia, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w H. z [...] listopada 2011r. o przyznaniu skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Postępowanie to, będące samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczone więc było przesłankami wynikającymi z art. 156 § 1 k.p.a., których zaistnienie uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, a w szczególności nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Należy wskazać, iż w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa należy mówić jedynie w razie oczywistego naruszenia prawa. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, Lex Nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zatem, ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych. Jak wynika z powyższego organy orzekające w niniejszej sprawie - prowadząc postępowanie wyjaśniające - obowiązane były uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji z [...] listopada 2011r. oraz istniejący w tej dacie stan faktyczny, biorąc przy tym pod uwagę argumentację podnoszoną przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. W tym zakresie Sąd nie dostrzegł żadnych uchybień w kontrolowanym postępowaniu. Wprawdzie dla oceny decyzji z [...] listopada 2011r. znaczenie miał przede wszystkim materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym tą decyzją, ale stanowisko skarżącego zaprezentowane w trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności również należało w tym postępowaniu uwzględnić i ocenić, co - zdaniem Sądu - zostało prawidłowo dokonane przez organy orzekające. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, Prezes Agencji, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, uznał, że decyzja Kierownika Biura z [...] listopada 2011r. o przyznaniu skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 jest prawidłowa i nie została wydana z naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy - jak chce skarżący - zawyżenie powierzchni deklarowanej na działkach rolnych oznaczonych F, G i H nastąpiło z wyłączeniem odpowiedzialności wnioskodawcy na mocy art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, czy też jak dowodzi organ na składającym wniosek spoczywa obowiązek podania faktycznie użytkowanej powierzchni uprawnionej do płatności. Skarżący wyłączenia odpowiedzialności upatruje w fakcie, że zbyt późno został powiadomiony przez ARiMR o powierzchni maksymalnego kwalifikowanego do płatności obszaru (PEG) oraz jego zdaniem powierzchnia faktycznie użytkowana (1,60 ha) została potwierdzona w trakcie kontroli. Wskazać należy, że na potrzeby systemu płatności obszarowej odnośnie do każdej działki referencyjnej ustala się maksymalny kwalifikowalny obszar (PEG). Ten maksymalny kwalifikowalny obszar określony w systemie identyfikacji działek rolnych dla danej działki ewidencyjnej nie obejmuje wszystkich gruntów położonych na danej działce, a jedynie stanowią go grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) Nr 1290/2005, (WE) Nr 247/2006, (WE) Nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) Nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE Nr L 30, s. 16 z 31.01.2009, z późn. zm.), obejmując m.in. grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, a także elementy krajobrazu podlegające zachowaniu w obrębie działki rolnej obejmujące: drzewa będące pomnikami przyrody (objęte ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody), oczka wodne o łącznej powierzchni mniejszej niż 100 m2 oraz rowy do 2 m szerokości. Maksymalny obszar kwalifikowany wyznaczany jest więc jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, wody, drogi, nieużytki, siedliska mieszkalne, budynki itp.). Zatem powierzchnia maksymalnego obszaru kwalifikowalnego wyznaczonego na danej działce ewidencyjnej jest powierzchnią uprawnioną do płatności. Podkreślić przy tym należy, że to na składającym wniosek spoczywa obowiązek podania faktycznie użytkowanej powierzchni uprawnionej do płatności w myśl powołanych powyżej przepisów prawa, w związku z czym to na E. B. spoczywa odpowiedzialność za zawyżenie powierzchni uprawnionej do płatności na działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] oraz [...]. Jednocześnie wskazać należy, organ pismem z 27 października 2011r. poinformował skarżącego o wynikającej z danych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS) powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) na działkach ewidencyjnych o numerach [...] oraz [...]. Wyliczenia i rozważania skarżącego zawarte w skardze pozostają w oderwaniu od materiału dowodowego, stanowiącego podstawę faktyczną zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie bowiem przez inspektorów terenowych podczas kontroli na miejscu mniejszej powierzchni użytkowanej rolniczo w odniesieniu do powierzchni działek rolnych zadeklarowanych przez producenta rolnego we wniosku, wyklucza możliwość uznania, że wnioskodawca nie ponosi winy za swój błąd. Ustalona w wyniku kontroli administracyjnej wniosku powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosiła: w przypadku działki rolnej F położonej na działce ew. nr [...] - 0,06 ha (powierzchnia deklarowana we wniosku -0,10 ha, wykluczona z płatności), w przypadku działki rolnej G położonej na działce ew. nr [...] - 0,72 ha (powierzchnia deklarowana we wniosku 0,80 ha) oraz w przypadku działki rolnej H położonej na działce ew. nr [...] - 0,55 ha (powierzchnia deklarowana we wniosku - 0,70 ha). Wskazać należy, że dane dotyczące granic działek ewidencyjnych zostały zweryfikowane w oparciu o ortofotomapę cyfrową, która jest elementem sytemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych) i stanowi podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni. Ortofotomapa powstaje ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych do postaci metrycznej, pozwala ona na prawidłowe wyznaczenie powierzchni uprawionych do płatności oraz nieuprawnionych do dopłat (grunty trwale lub czasowo wyłączone z produkcji rolniczej). Przy pomiarze, nie ma zatem znaczenia jak dowodzi skarżący fakt, że trzy działki ewidencyjne były ogrodzone wspólnym ogrodzeniem elektrycznym i prowadzono na nich wypas stada kóz. Podkreślić należy, że Strona skarżąca powinna była dołożyć należytej staranności, aby zadeklarowane powierzchnie działek rolnych były zgodne ze stanem rzeczywistym. Zgodnie ze wskazanym przez skarżącego art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18 ze zm.) to należy wskazać, że jest to norma o charakterze materialnym określająca przesłanki odstąpienia od stosowania sankcji w dwóch przypadkach - gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Użyty w omawianym art. 68 ust. 1 zwrot "nie mają zastosowania" wskazuje zaś na obligatoryjność zastosowania tej normy w przypadku ustalenia którejkolwiek z dwóch wymienionych przesłanek (vide wyrok WSA w Białymstoku z 24 listopada 2010r. sygn. akt: I SA/Bk 545/10). W przedmiotowej sprawie takie okoliczności nie wystąpiły. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r., poz. 270).