V SA/Wa 1321/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Asesor WSA - Aleksandra Młyńska, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w O. na informację Centrum Doradztwa Rolniczego w Brwinowie z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie niespełnienia kryteriów wyboru operacji oddala skargę. c.v.s. Przedmiotem skargi wniesionej przez Fundację [...] z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca/strona) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest informacja Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w [...] (dalej: organ/CDR) z [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie niespełnienia kryteriów wyboru. Zaskarżona informacja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] stycznia 2019 r. Instytucja Zarządzająca PROW 2014-2020 (MRiRW) ogłosiła konkurs nr [...] dla partnerów KSOW na wybór operacji, które będą realizowane w 2019 r. w ramach dwuletniego planu operacyjnego na lata 20182019 (dalej "Konkurs"). Skarżąca w ramach ogłoszonego Konkursu w dniu 18 lutego 2019 r. złożyła do CDR wniosek o wybór operacji pod nazwą "[...]" - wsparcie inicjatyw upowszechnienia produkcji żywności w ramach rolniczego handlu detalicznego – [...] Wnioskowi został nadany numer [...]. Zgodnie z art. 57g ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 627); dalej: "Ustawa PROW" refundacja środków finansowych na realizację wybranej operacji Partnerów KSOW jest udzielana na podstawie umowy cywilnej zawieranej pod rygorem nieważności w formie pisemnej. Szczegółowe zasady dotyczące refundacji środków na wybór operacji w ramach Planu Działania KSOW określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 stycznia 2017 r. w sprawie krajowej sieci obszarów wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2017 r. poz. 148); dalej: "rozporządzenie KSOW", wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 58 ustawy PROW. CDR jako jednostka upoważniona do pełnienia funkcji jednostki centralnej KSOW, zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 oraz art. 57c ust. 1 ustawy PROW jest jednostką właściwą do wyboru operacji, w tym do oceny spełnienia kryteriów wyboru operacji objętej wnioskiem partnera KSOW złożonym w Konkursie. Zgodnie z art. 57e ust 1 pkt 2) Ustawy PROW, jeżeli nie są spełnione kryteria wyboru operacji, jednostka właściwa do dokonania wyboru operacji i stwierdzenia spełnienia tych kryteriów wyboru, informuje partnera KSOW, w formie pisemnej, o wyniku wyboru operacji, wskazując liczbę punktów otrzymanych przez operację w ramach oceny poszczególnych kryteriów wyboru operacji oraz uzasadnienie tej oceny. Po dokonaniu oceny formalnej i merytorycznej złożonego wniosku wraz z uzupełnieniem, organ pismem z dnia 30 maja 2019 r. przekazał skarżącej informację o niespełnieniu kryteriów wyboru operacji, wskazując, które z kryteriów wyboru operacji nie zostały spełnione wraz z uzasadnieniem tego stwierdzenia. Zgodnie z art. 57e ust. 2 ustawy PROW w przypadku negatywnej oceny operacji pod względem spełnienia kryteriów wyboru operacji, partnerowi KSOW przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonym dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a." W skardze na informację organu o niespełnieniu kryteriów wyboru operacji objętej wnioskiem skarżącego nr [...] złożonym w ramach Konkursu nr [...] wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie tj.: a) art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257); dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 57e ust. 1 pkt 2 ustawy PROW poprzez lakoniczne uzasadnienie motywów na podstawie, których organ uznał, że skarżąca nie spełniła wymogu w zakresie 4 kryterium oceny "co najmniej 85% zaplanowanych kosztów realizacji operacji ujętych w jej zestawieniu rzeczowo- finansowym zostało uzasadnionych pod względem ich zgodności z zakresem operacji, niezbędności do osiągnięcia jej celu i racjonalności - 1 pkt;", a ponadto błędne wskazanie, że w ocenie organu nie ma możliwości uznania celu za wypełniony, gdyż platforma miała uzyskać pełną funkcjonalność do 15 października 2019 r., w sytuacji gdy wymogi konkursu zakładają realizację celu do 31 października 2019 r. Taka argumentacja organu jest sprzeczna z zasadami logiki i należało uznać, że cel został wypełniony w terminie, w szczególności, że skarżący wskazywał, że pełna funkcjonalność platformy zostanie osiągnięta do 15 października 2019 r., jednocześnie w toku postępowania zaznaczając, że funkcjonować ona będzie również wcześniej i stopniowo w toku realizacji projektu będzie uzupełniana; b) art. 27 ust 1 ustawy PROW poprzez brak wyjaśnienia okoliczności sprawy i ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, co skutkuje brakiem uznania, że platforma sama w sobie stanowi wartość projektu, bowiem miała dać narzędzie do dalszej pracy dla użytkowników, wspomóc ich działania w przyszłości oraz zapoznać z technologiami i social media, które będą wykorzystywać w dalszej działalności. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: § 17 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia KSOW poprzez: - dokonanie wadliwej oceny przedstawionego przez skarżącą wniosku w zakresie uznania, że kryterium wyboru operacji "co najmniej 85% zaplanowanych kosztów realizacji operacji ujętych w jej zestawieniu rzeczowo- finansowym zostało uzasadnionych pod względem ich zgodności z zakresem operacji, niezbędności do osiągnięcia jej celu i racjonalności nie zostało spełnione; - brak przyznania skarżącej punktów oceny wniosku w zakresie kategorii "co najmniej 85% zaplanowanych kosztów realizacji operacji ujętych w jej zestawieniu rzeczowo-finansowym zostało uzasadnionych pod względem ich zgodności z zakresem operacji, niezbędności do osiągnięcia jej celu i racjonalności -1 pkt;". Ponadto, w ocenie skarżącej, informacja została wydana w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny i niezrozumienie istoty działalności portalu [...], gdyż organ nie zauważył, że przy okazji tworzenia portalu zaangażowani będą rolnicy (grupy docelowe) i w związku z tworzeniem portalu zdobędą nowe umiejętności, które będą wartością samą w sobie. Szczegółowe korzyści z tworzenia portalu przedstawione zostały do wniosku, czego organ nie zauważył. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie informacji wydanej przez Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego w [...] oddział w [...] z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie niespełnienia kryteriów wyboru przez operację KSO [...] "[...]"- wsparcie inicjatyw upowszechnienia produkcji żywności w ramach rolniczego handlu detalicznego – [...] złożonej w dniu [...] lutego 2019 r. w ramach konkursu [...] na nabór operacji partnerskich w ramach dwuletniego działania operacyjnego KSOW na lata 2018-2019 oraz przekazanie jednocześnie sprawy do ponownego rozpoznania przez Centrum Doradztwa Rolniczego w [....] oddział w [...] i skierowanie do dalszej oceny merytorycznej. W odpowiedzi na skargę organ utrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji rozstrzygnięcia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Oceniając zaskarżoną informację pod względem zgodności z prawem Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie to nie narusza prawa. Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 57e ust. 1 pkt 2 ustawy PROW poprzez lakoniczne uzasadnienie motywów na podstawie, których organ uznał, że skarżąca nie spełniła wymogu w zakresie 4 kryterium oceny oraz art. 27 ust 1 ustawy PROW poprzez brak wyjaśnienia okoliczności sprawy i ustalenia prawidłowego stanu faktycznego Należy podkreślić, iż w związku z dyspozycją przepisu art. 57f ustawy PROW, stosowanie przepisów k.p.a. do postępowań w sprawach dotyczących wyboru operacji partnerów KSOW jest wyłączone, za wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Wniosek o wybór operacji skarżącej po dokonaniu uzupełnień formalnych oraz oceny w zakresie spełnienia warunków wyboru, na podstawie art. 57d ust. 9 ustawy PROW został przekazany do oceny merytorycznej operacji pod względem spełnienia kryteriów wyboru operacji i rozstrzygnięcia w oparciu o tę ocenę, zgodnie z art. 57b pkt 2 ustawy PROW, czy operacja zostanie wybrana do realizacji w ramach dwuletniego Planu Operacyjnego KSOW na lata 2018-2019. Kryteria wyboru operacji określa § 17 rozporządzenia KSOW, które w ust. 2 wskazuje, iż operacja może zostać wybrana do realizacji, jeżeli uzyskała co najmniej 4 punkty za kryteria określone w § 17 ust. 1 pkt 1-4 rozporządzenia KSOW. Liczba 4 punktów za te cztery kryteria obligatoryjne to wymagana liczba punktów, o której mowa w art. 57e ust. 3 pkt 1 ustawy PROW, które powinna uzyskać każda operacja, aby mogła zostać wybrana. W ocenie Sądu, CDR dokonało wnikliwej analizy przedstawionych materiałów, przeanalizowano proponowane działania w kontekście przepisów cytowanego rozporządzenia KSOW, osiągnięcia celu operacji i racjonalności oraz przewidywanych efektów końcowych. W wyniku oceny dokonanej przez powołaną przez Organ Komisję Oceny Merytorycznej Operacji, operacja pt. [...] - wsparcie inicjatyw upowszechniania produkcji żywności w ramach rolniczego handlu detalicznego – [...] otrzymała 3 na 4 wymagane punkty za spełnienie kryteriów wymienionych w § 17 ust. 1 pkt. 1- 4 rozporządzenia KSOW. Sporna operacja nie uzyskała zatem wymaganej liczby punktów, które powinna uzyskać, aby zostać wybrana (min. 4), nie spełniła bowiem kryterium określonego w § 17 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia KSOW, zgodnie z którym "co najmniej 85% zaplanowanych kosztów realizacji operacji ujętych w jej zestawieniu rzeczowo-finansowym zostało uzasadnionych pod względem ich zgodności z zakresem operacji, niezbędności do osiągnięcia jej celu i racjonalności". Skarżący w załączniku nr 1 do wniosku o wybór operacji ,.Zestawieniu rzeczowo - finansowym" przedstawił koszty, które są nieuzasadnione pod względem ich zgodności z zakresem operacji, osiągnięcia jej celu i racjonalnością. Koszty związane z opracowaniem platformy e-learningowej – [....] (przygotowanie konsultacji z UX z partnerami z grup docelowych, opracowanie GUI, dostarczenie oprogramowania oraz licencji, przygotowanie instrukcji użytkownika dla platformy internetowej), w ramach której wykonane będą prace związane z przygotowaniem platformy internetowej Partnera KSOW są kosztami kwalifikowalnymi w ramach konkursu pod warunkiem, że: 1) istniejąca strona internetowa Partnera KSOW z powodów technicznych nie może zostać wykorzystana do realizacji celów operacji; 2) potrzeba modernizacji, uzupełnienia i ponownego wykonania platformy internetowej zostanie uzasadniona we wniosku o wybór operacji m.in. w odniesieniu do przypadku wskazanego w pkt 1; 3) platforma internetowa nie jest tworzona tylko w celu informacji i promocji operacji, ale zostanie wskazana w pkt 7.12 wniosku o wybór operacji jako inna forma realizacji operacji oraz zostanie wypełniona tabela XII w załączniku nr 3 do wniosku; 4) tak, jak każdy koszt kwalifikowalny, zostanie uzasadniony pod względem zgodności z zakresem operacji, niezbędności do osiągnięcia jej celu i racjonalności. Zgodnie z § 5 ust 10 pkt 9 lit. b) Regulaminu Konkursu, do kosztów kwalifikowalnych operacji nie zalicza się w szczególności kosztów inwestycyjnych, dotyczących nabycia praw majątkowych dotyczących wartości niematerialnych i prawnych, w szczególności autorskich praw majątkowych, praw pokrewnych i licencji, jeżeli partner KSOW dokona odpisów amortyzacyjnych z tytułu nabycia tych praw albo zaliczy je jednorazowo do kosztów uzyskania przychodów. W złożonym przez skarżącą Fundację formularzu wniosku o wybór operacji do realizacji w ramach planu Działania Krajowej Sieci Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, plan operacyjny na lata 2018-2019 zaplanowano sześć form realizacji operacji tj. szkolenie, wyjazd studyjny, targi/impreza plenerowa, prasa, informacje i publikacje w internecie oraz koszty inne - platformę e- learningową. Wymienione formy realizacji operacji mają wpłynąć na osiągnięcie celu jakim jest opracowanie platformy internetowej, działającej pod domeną [....] prezentującej produkty rolne z mechanizmami promocji i sprzedaży produktów rolnych wysokiej jakości, oferowanych przez społeczność z obszarów wiejskich w ramach rolniczego handlu detalicznego RHD. Miało to umożliwić rolnikom z grup docelowych otrzymania pakietu szkoleń i wsparcia merytorycznego w zakresie przygotowania swojej oferty dla klienta końcowego z pominięciem pośredników podnoszących koszty produktów końcowych. Opracowana platforma internetowa miała umożliwić prezentację producentów rolnych i ich produktów za pośrednictwem systemów WWW oraz systemów informacji przestrzennej GIS. Skarżący wskazując cel operacji zaplanował zadania związane z przygotowaniem platformy internetowej umożliwiającej stworzenie atrakcyjnych ofert produktów rolnych, tworzenie nowoczesnych galerii zdjęć, weryfikacje dostępności produktów, zamawiania produktów o określonych cechach i jakości, wyszukiwanie produktów rolnych według kategorii, czy też umożliwienie szybkiego kontaktu z rolnikiem lub organizacją oferującą produkty za pośrednictwem e-mail itp. Zaplanowano także przeprowadzenie szkoleń warsztatowych stacjonarnych w celu przygotowania rolników do promocji i opracowania ofert produktów rolnych w ramach RHD, przeprowadzenie wydarzenia upowszechniającego dotyczącego sprzedaży produktów rolnych w ramach rolniczego handlu detalicznego RHD, organizację i przeprowadzenie wizyty studyjnej i upowszechnianie rezultatów za pośrednictwem strony internetowej. Sąd podziela stanowisko organu, że utworzenie czy modernizacja strony internetowej, czy też stworzenie platformy e-learninqowei nie może stanowić samo w sobie celu operacji. Oznacza bowiem wyłącznie formę realizacji operacji, narzędzie do osiągnięcia celu. Osiągnięcie celu operacji wiąże się natomiast z przekazaniem grupie docelowej określonej wiedzy, która powinna się przełożyć na korzyści dla rozwoju obszarów wiejskich, co powinno być osiągnięte w terminie realizacji operacji i udowodnione przez Partnera KSOW na etapie realizacji operacji. Zgodnie z instrukcją wypełniania formularza wniosku o wybór operacji, cel musi być mierzalny, realny do wykonania, określony w czasie oraz zgodny z każdym wskazanym w części III pkt. 9.1 wniosku przewidywanym efektem realizacji operacji. Cel powinien być bardziej skonkretyzowany niż efekt. Zgodnie z ogłoszonym Konkursem operacja skarżącej winna zakończyć się do 31 października 2019 r. Skarżąca wskazała, iż pełna funkcjonalność platformy nastąpi dopiero po 15 października 2019 r. - zatem 15 dni przed zakończeniem realizacji operacji. W ocenie Sądu, organ zasadnie wskazał zatem, że jest to zdecydowanie czas niewystarczający na uzyskanie efektów końcowych, jak również zadań umożliwiających prezentację producentów rolnych i ich produktów za pośrednictwem systemów WWW oraz systemów informacji przestrzennej GIS. W związku z powyższym, zasadnie oceniono, że w kosztach kwalifikowanych realizacji operacji skarżąca uwzględniła koszty, które w trakcie oceny merytorycznej uznane zostały przez organ za nieuzasadnione pod względem ich zgodności z zakresem operacji, niezbędności do osiągnięcia celu oraz racjonalności. Przygotowanie za prawie 132 000 zł narzędzia, które nie zdąży wpłynąć na osiągnięcie rezultatów końcowych i efektów w terminie do 31 października 2019 r., nie jest bowiem racjonalne pod względem wydatkowania środków publicznych. Zatem, okoliczność, że platforma e-learningowa osiągnie pełną funkcjonalność dopiero po 15 października 2019 r. (15 dni przed zakończeniem terminu realizacji operacji) prawidłowo została uznana jako koszt nieracjonalny i nieuzasadniony. Nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 Ustawy PROW poprzez brak wyjaśnienia okoliczności sprawy i ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, Organ dołożył należytej staranności analizując wszechstronnie złożony przez skarżącą wniosek o wybór operacji, a także stosując wytyczne Instytucji Zarządzającej przy dokonywaniu oceny spełniania kryteriów wyboru. Organ w sposób zgodny z prawem dokonał redukcji kosztów w zestawieniu rzeczowo - finansowym zawartym we wniosku odnośnie opracowania platformy e-learningowej [...] (przygotowanie konsultacji z UX z partnerami grup docelowej, opracowanie GIU, dostarczenie oprogramowania oraz licencji, przygotowanie instrukcji użytkownika dla platformy internetowej), w ramach której wykonane będą prace związane z przygotowaniem platformy internetowej w wysokości 132 000 zł, co stanowi 31,53% kosztów kwalifikowanych. Ustawa PROW nie określa niezbędnych treści uzasadnienia negatywnej oceny operacji Partnera KSOW, jednakże mając na względzie konieczność uzasadnienia informacji, a także fakt, że w toku postępowania w sprawie organ winien przestrzegać praworządności i obowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, uzasadnienie takiej informacji musi zawierać treść, która pozwoli jej spełnić ustawową rolę, tzn. umożliwić stronie wniesienie umotywowanej skargi od oceny, która jej nie satysfakcjonuje. Zaskarżona informacja zawierała uzasadnienie oceny nie spełnienia kryterium wyboru, jednoznacznie wskazujące na przyczyny uznania niespełnienia kryterium wyboru operacji. W uzasadnieniu informacji przywołano nie tylko kryterium, które nie zostało spełnione, ale także wyjaśniono na czym uchybienie polega oraz wskazano, że w sprawie taka sytuacja faktycznie występuje. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.