V SA/Wa 1322/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi O. w O. na decyzję Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur wraz z odsetkami oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez O. w O. jest decyzja Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] , którą uchylono decyzję Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] sprostowaną postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., w części dotyczącej wysokości kwoty do zwrotu i okresu wyłączenia w naliczaniu odsetek i w tym zakresie orzeczono, że kwota do zwrotu wynosi 6.779.733,58 zł, a odsetki nalicza się od dnia [...] 07.2012 r. do dnia 19.01.2017 r., od 26.01.2018 r. do 14.04.2018 r. i od dnia następnego po dniu doręczenia decyzji organu II instancji do dnia zwrotu. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] maja 2012 r. pomiędzy Województwem Mazowieckim, a O. w O. zawarta została umowa nr [...], o dofinansowanie projektu współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego pt. "[...]", na podstawie której przyznano Beneficjentowi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego dofinansowanie w wysokości 10.000.000,00 zł, i stanowiącej nie więcej niż 100 % kwoty całkowitych wydatków kwalifikowanych projektu. Umowa została zmieniona kolejnymi aneksami: z dnia [...].12.2014 r.; z dnia [...].07.2015 r.; z dnia [...].07.2015 r. Dofinansowanie przekazano jedną transzą w dniu [...] 07.2012 r. Przedmiotem projektu było świadczenie usług finansowych dla mikroprzedsiębiorstw działających na obszarze województwa mazowieckiego przez O.. Udzielanie pożyczek reguluje Regulamin udzielania pożyczek przez O. z dnia 21 lipca 2011 r. - zaktualizowany 30 sierpnia 2011 r. W celu potwierdzenia prawidłowej realizacji projektu Zespół kontrolujący MJWPU przeprowadził w terminie lipiec - wrzesień 2016 r. kontrolę doraźną, obejmującą przestrzeganie przez beneficjenta przepisów prawa wspólnotowego i krajowego w zakresie pomocy publicznej i pomocy de minimis. Pożyczki udzielane przez fundusze, które są beneficjentami realizującymi projekty w ramach działania 1.4, mogły być objęte pomocą publiczną/ pomocą de minimis lub być udzielane bez pomocy publicznej. O. przystępując do projektu wybrał formę udzielania pożyczek bez pomocy publicznej, tzn. udzielanie pożyczek na zasadach tynkowych, nie na preferencyjnych warunkach. Podczas przeprowadzonej kontroli Zespół kontrolujący MJWPU stwierdził naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie (§ 3 ust. 4) poprzez nielegalne udzielenie pomocy publicznej, gdyż O. udzielając pożyczek nie badał kondycji finansowej pożyczkobiorcy a oprocentowanie pożyczek uzależniał wyłącznie od okresu udzielenia pożyczki, nie zaś bazując na wskaźnikach finansowych (rating), poziomie zabezpieczeń (hipoteka, zastaw, poręczenie, gwarancja) oraz stopie bazowej ustalanej przez Komisję Europejską, która stanowi podstawę do obliczenia stopy referencyjnej. Skutkowało to uznaniem 100% wydatków za niekwalifikowalne i obowiązkiem zwrotu całego dofinansowania, tj. 10 mln zł wraz z odsetkami jak za zaległości podatkowe od daty wypłaty, czyli od dnia [...] 07.2012 r. Beneficjent pismem z dnia 18 października 2016 r. wniósł zastrzeżenia do ustaleń zawartych w Informacji pokontrolnej. MJWPU odniosła się do zastrzeżeń pismem z dnia 6 grudnia 2016 r. wyjaśniając zarzuty dotyczących braku oceny statusu MSP, braku oceny sytuacji ekonomicznej pożyczkobiorców, nieprawidłowego ustalenia stopy referencyjnej i ratingu oraz pomocy publicznej. Następnie w związku z podtrzymaniem stanowiska co do wystąpienia w projekcie nieprawidłowości, MJWPU przekazała beneficjentowi zalecenia pokontrolne, wzywające do usunięcia nieprawidłowości poprzez zwrot kwoty 10.000.000 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia wypłaty środków, tj. od [...] 07.2012 r. Beneficjent wyraził gotowość podjęcia działań zmierzających do wyeliminowania zaistniałych błędów oraz do zwrotu nienależnie udzielonej pomocy publicznej, jednakże zanegował wysokość kwoty określonej do zwrotu. Brak uregulowania należności kwoty uznanej za niekwalifikowalną w terminie wynikającym z zaleceń pokontrolnych, skutkował wszczęciem w dniu [...] stycznia 2017 r. postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu przez O. dofinansowania projektu "[...]". Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. zobowiązała beneficjenta do zwrotu całości dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur w kwocie 10.000.000 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych. W ocenie organu I instancji w przypadku 98 umów pożyczki (udzielonych zarówno w okresie trwania umowy jak i w okresie Strategii wyjścia) O. naruszył zasady udzielania pomocy publicznej przyznając pożyczki na warunkach korzystniejszych niż rynkowe, co wynikało z zastosowania niewłaściwej marży i stopy referencyjnej na skutek braku oceny kondycji ekonomiczno-finansowej jak i poziomu zabezpieczeń. Dodatkowo w przypadku niektórych pożyczkobiorców uznano, że były to podmioty nieuprawnione do pożyczki, tzn. na dzień przyznania pożyczki niezarejestrowane w Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej lub KRS lub prowadziły działalność poza województwem mazowieckim. Beneficjentowi zarzucono także nie potwierdzenie posiadania wkładu własnego przez pożyczkobiorców wymaganego na moment rozpatrywania wniosku o pożyczkę. W wydanej decyzji MJWPU wymieniła i opisała nieprawidłowe pożyczki udzielone zarówno w okresie trwania realizacji umowy o dofinansowanie, jak i w okresie "Strategii wyjścia" (tj. od [...] lipca 2015 r.) ustalonego aneksem nr 3 do umowy o dofinansowanie w celu zapewnienia dalszego efektywnego zarządzania środkami. MJWPU wskazała, iż beneficjent postanowieniami umowy o dofinansowanie został zobligowany do dokonania jednokrotnego obrotu kapitałem pożyczkowym i do przeznaczenia środków uzyskanych z inwestycji, w szczególności odsetek lub zysków kapitałowych, do powiększenia kapitału pożyczkowego. Organ i instancji wyliczył wartość jednokrotnego obrotu według zawartego i opisanego w decyzji wzoru, zgodnie z którym wyniósł on 10.150.346,27 zł. Następnie uznał, iż na dzień 30.06.2015 r. kwota udzielonych pożyczek spełniających zasady kwalifikowania wydatków (wynosząca 4.330.000 zł) jest niższa niż kwota jednorazowego obrotu kapitałem. Zatem beneficjent nie wypełnił warunków jednokrotnego obrotu określonego w umowie o dofinansowanie i regulaminie konkursu, co skutkowało zobowiązaniem do zwrotu całości przyznanego dofinansowania w wysokości 10.000.000 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych. W odwołaniu od powyższej decyzji beneficjent zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie zasad dotyczących ustalania stopy referencyjnej i dyskontowej, które zostały określone w komunikacie Komisji Europejskiej w sprawie zmiany metody ustalania stóp referencyjnych i dyskontowych, albowiem w ocenie odwołującego w oparciu o powyższe znaczna część pożyczek nie została dotknięta błędem udzielenia pomocy publicznej. Kolejnym zarzutem jest błąd w ustaleniach faktycznych, mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia i polegający na uznaniu, że przy realizacji projektu pomoc publiczna została udzielona nielegalnie, podczas gdy znaczna część pożyczek została udzielona prawidłowo. Skarżące Stowarzyszenie zarzuciło ponadto błąd w ustaleniach faktycznych dotyczący weryfikowania i rozliczania wkładu własnego, polegający na przyjęciu dowolnej i wybiórczej interpretacji obowiązujących w tym zakresie przepisów. Zaskarżoną do Sądu decyzją Zarządu Województwa Mazowieckiego uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. sprostowaną postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., w części dotyczącej wysokości kwoty do zwrotu i okresu wyłączenia w naliczaniu odsetek i w tym zakresie orzekł, że kwota do zwrotu wynosi 6.779.733,58 zł, a odsetki nalicza się od dnia [...] 07.2012 r. do dnia 19.01.2017 r., od 26.01.2018 r. do 14.04.2018 r. i od dnia następnego po dniu doręczenia decyzji organu II instancji do dnia zwrotu. Organ odwoławczy wskazał, że powodem żądania zwrotu środków jest naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie poprzez nielegalne udzielenie pomocy publicznej, gdyż skarżący udzielając pożyczek nie badał kondycji finansowej pożyczkobiorcy, a oprocentowanie pożyczek uzależniał wyłącznie od okresu udzielenia pożyczki, nie zaś bazując na wskaźnikach finansowych (rating), poziomie zabezpieczeń (hipoteka, zastaw, poręczenie, gwarancja) oraz stopie bazowej ustalanej przez Komisję Europejską. która stanowi podstawę do obliczenia stopy referencyjnej. Podniósł, że pożyczki udzielane przez fundusze, które są beneficjentami realizującymi projekty w ramach działania 1.4. mogły być objęte pomocą publiczną/pomocą de minimis lub być udzielana bez pomocy publicznej Wskazał, iż skarżący przystępując do projektu wybrał formę udzielania pożyczek bez pomocy publicznej tzn. udzielanie pożyczek na zasadach rynkowych. nie na preferencyjnych warunkach. Wyjaśnił, że nieprawidłowość została stwierdzona podczas kontroli przeprowadzonej przez MJWPU. Skutkowało to uznaniem 100% wydatków za niekwalifikowalne i obowiązkiem zwrotu całego dofinansowania, tj. 10 mln wraz z odsetkami jak za zaległości podatkowe od daty wypłaty dofinansowania. czyli od dnia [...] 07.2012 r. W ocenie organu naruszenie postanowień umowy w przedmiotowym przypadku stanowi naruszenie procedur podczas realizacji projektu, o których mowa w art. 154 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077); dalej: "u.f.p." i skutkowało uznaniem poniesionych wydatków za niekwalifikowalne. Organ odwoławczy zaznaczył, że w decyzji organu l instancji zobowiązano Stowarzyszenie do zwrotu 10.000.000 zł. Podkreślił, że w ocenie organu l instancji w przypadku 98 umów pożyczki (udzielonych zarówno w okresie trwania umowy jak i w okresie strategii wyjścia) skarżący naruszył zasady udzielania pomocy publicznej przyznając pożyczki na warunkach korzystniejszych niż rynkowe. co wynikało z zastosowania niewłaściwej marży i stopy referencyjnej na skutek braku oceny kondycji ekonomiczno-finansowej jak i poziomu zabezpieczeń. Dodatkowo w przypadku niektórych pożyczkobiorców uznano, że były to podmioty nieuprawnione do pożyczki, tzn. na dzień przyznania pożyczki niezarejestrowane w Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej lub KRS lub prowadziły działalność poza województwem mazowieckim. Skarżącemu zarzucono również niepotwierdzenia posiadania wkładu własnego przez pożyczkobiorców wymaganego na moment rozpatrywania wniosku o pożyczkę. Organ odwoławczy zmienił rozstrzygniecie organu I instancji w zakresie wysokości i sposobu wyliczenia kwoty podlegającej zwrotowi oraz wyłączenia w naliczaniu odsetek. Stwierdził, że w przypadku 71 umów dotyczących pożyczek udzielonych w okresie realizacji projektu (pozostałe opisane w decyzji organu I instancji zostały udzielone w okresie obowiązywania Strategii wyjścia), pożyczki miały charakter nielegalnej pomocy publicznej. w niektórych przypadkach dodatkowo zostały udzielone nieuprawnionym podmiotom. tj. z naruszeniem zasad określonych w Regulaminie konkursu i Regulaminie udzielania pożyczek skarżącego, a także z naruszeniem warunków umowy o dofinansowanie. Organ II instancji wskazał, że szczegóły w tym zakresie ujęto w tabeli zamieszczonej w uzasadnieniu decyzji, w której dla każdej zakwestionowanej pożyczki wskazano datę jej udzielenia. datę zarejestrowania firmy pożyczkobiorcy, wartość pożyczki, zastosowane oprocentowanie i prawidłowe minimalne oprocentowanie, które nie naruszałoby zasad pomocy publicznej. w kolumnie ,,uwagi" wskazano np. czy pożyczkobiorca był tzw. start-upem, co miało przełożenie na zastosowanie odpowiedniej marży, czy był nieuprawnionym podmiotem. Organ odwoławczy z uwagi na uznanie części pożyczek za niekwalifikowalne niespełniony został warunek jednokrotnego obrotu środkami, określony w § 3 ust. 24 umowy o dofinansowania. Jednakże pomimo braku rozliczenia co najmniej jednokrotnego obrotu środkami UE. organ odwoławczy, mając na uwadze wytyczne Komisji Europejskiej dotyczące zamknięcia programów operacyjnych 2007-2013, a także cele projektu oraz zasadę proporcjonalności uznał, że zwrot pomocy powinien nastąpić w części i w zakresie. w jakim beneficjent nie wywiązał się ze swych zobowiązań. Stwierdzając, iż zwrot dofinansowania powinien dotyczyć tej części dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z procedurami, organ określił kwotę nieprawidłowości jako różnice między kwotą jednorazowego obrotu dla przedmiotowego projektu, a kwotą udzielonych pożyczek spełniających zasady kwalifikowania (kwota prawidłowo obróconego kapitału w projekcie). Na podstawie art. 54 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, z późn. zm.); dalej "O.p." organ II instancji określił też okres wyłączenia w naliczaniu odsetek, co wiązało się z uchyleniem w tej części decyzji organu I instancji. Organ w wydanym rozstrzygnięciu szczegółowo przedstawił stan prawny i faktyczny sprawy będącej przedmiotem decyzji, okoliczności. którymi kierował się wydając decyzje i szczegółowo uzasadni swoje stanowisko oraz metodologia wyliczenia kwoty podlegającej zwrotowi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł O. w O. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zobowiązanie organu do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Stowarzyszenie zarzuciło: 1. rażące naruszenie prawa materialnego a mianowicie art. 70 O.p. w związku z art. 21 § 1 O.p. i art. 60 u.f.p. w związku z art. 252 u.f.p. i art. 207 ust. 1 u.f.p. przez wydanie decyzji po upływie 5 letniego terminu przedawnienia co skutkuje nieważnością decyzji organu 1 i li instancji 2. naruszenie art. 25 pkt 1 i art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2017 r. poz. 1376) przez błędne zakwalifikowanie udzielonych pożyczek jako nieprawidłowo udzielonych t.j. na warunkach korzystniejszych w postaci zastosowania niewłaściwej marży i stopy referencyjnej oraz w przypadku niektórych pożyczkobiorców udzielenie pożyczek osobom nieuprawnionym - niezarejestrowanym na dzień przyznania pożyczki lub prowadzących działalność poza województwem mazowieckim co jest sprzeczne z regulaminem udzielania pożyczek oraz zasadami obliczania stopy oprocentowania przez błędne przyjęcie przez organ stopy dyskontowej zamiast stopy referencyjnej co wynika z rozporządzenia Komisji (WE) nr 271/2008 z dnia 30 stycznia 2008 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 794/2004 w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (Dz. Urz. UE L 82 z 25.3.2008, str. 1) i komunikatu Komisji w sprawie zmiany metody ustalania stóp referencyjnych i dyskontowych (Dz. Urz. UE C 14 z 19.01.2008, str. 6); 3. naruszenie art. 184 i 252 u.f.p. przez błędne zakwalifikowanie udzielonych pożyczek jako naruszających procedury ich przyznawania w sytuacji braku takich naruszeń i bezpodstawne zobowiązanie do zwrotu środków; 4. naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." przez pominięcie wyjaśnień strony i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych w postaci faktu wyłudzenia pożyczki przez pożyczkobiorcę J.C.-W. na podstawie sfałszowanych dokumentów za co została skazana; zmiany miejsca wykonywania działalności przez pożyczkobiorcę T.I. po przyznaniu pożyczki co nie może obciążać skarżącego a także bezpodstawne przyjęcie, że pożyczki były udzielane osobom nieprowadzącym działalności, mimo że w chwili wypłacania pożyczek osoby te były zarejestrowane w CEiDG na co zezwalał regulamin stanowiąc o podmiotach w trakcie organizacji uprawnionych do udziału w projekcie. 5. sprzeczność istotnych ustaleń z treścią materiału dowodowego przez przyjęcie, że wymienione w zaskarżonej decyzji 71 pożyczki były udzielone osobom nieuprawnionym podczas gdy były to osoby uprawnione zgodnie z regulaminem udzielania pożyczek i spełniały warunki do ich udzielenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2018 r. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że jest ona prawidłowa. Ocena ta wynika z konfrontacji prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych z dyspozycjami norm zawartych w przepisach prawnych mających zastosowanie w sprawie. Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie bowiem z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Za niezasadny uznać należy zarzut rażącego naruszenia art. 70 O.p. w związku z art. 21 § 1 O.p. i art. 60 u.f.p. w związku z art. 252 u.f.p. i art. 207 ust 1 u.f.p. przez wydanie decyzji po upływie 5 letniego terminu przedawnienia. Na tle tej kwestii spornej zauważenia na wstępie wymaga, że materialnoprawną podstawę zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich stanowią przepisy art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. Ustawa ta nie zawiera regulacji związanych z przedawnieniem prawa zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Zgodnie z jej art. 67, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie zwraca się uwagę (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 21 września 2017 r. o sygn. akt I SA/Ke 433/17, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r. o sygn. I SA/Sz 749/17, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że pomimo odesłania, przepisów Ordynacji w zakresie regulującym terminy przedawnienia nie stosuje się, z uwagi na przepis szczególny, tj. rozporządzenie Rady (WE, EUROATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312 z 23.12.1995, str. 1). Przepis art. 3 ust.1 tego rozporządzenia przewiduje zaś jako zasadę czteroletni okres przedawnienia liczony od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1, z tym, że w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia w którym nieprawidłowość ustała. Jednocześnie przepis art. 3 ust. 1 ww. rozporządzenia wyznacza ostateczny okres przedawnienia, stanowiąc, że "w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu". Odnosząc się do pojęcia "ostatecznego zakończenia programu", Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 15 czerwca 2017 r. o sygn. akt C-436/15 zauważył, że rozporządzenie Rady (WE) nr 2988/95 nie przewiduje konkretnego wiążącego momentu w odniesieniu do "ostatecznego zakończenia programu", ponieważ [...] moment ten różni się nieuchronnie w zależności od poszczególnych etapów i procesów przewidzianych w celu zakończenia każdego wdrożonego programu wieloletniego (punkt 60). Ustalenie momentu "ostatecznego zakończenie programu" w celu stosowania zasady przedawnienia właściwej dla "programów wieloletnich", przewidzianej w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, zależy zatem od przepisów, które normują każdy program wieloletni (punkt 61). W celu ustalenia momentu "ostatecznego zakończenie programu" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w owym przepisie. Przedawnienie przewidziane bowiem w owym przepisie pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii. Po drugie celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (punkt 62). Ze względu na ten podwójny cel, aby określić datę "ostatecznego zakończenia programu", do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego "programu wieloletniego" (punkt 63). Po upływie nieprzekraczalnego terminu określonego przez Komisję dla zakończenia prac i dokonania płatności z tytułu związanych z tymi pracami wydatków kwalifikowalnych, projekt taki należy uznać za ostatecznie zakończony w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, bez uszczerbku dla ewentualnego przedłużenia na mocy nowej decyzji Komisji w tym zakresie (punkt 66). Na tle tego uregulowania, słusznie zauważa się również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r.), że przyjęcie jako początkowej daty biegu przedawnienia daty poszczególnych płatności w projekcie oraz stosowanie terminu przedawnienia z art. 70 § 1 O.p., wyłączyłoby skuteczność szeregu kompetencji oraz instrumentów prawnych, którymi dysponuje IZ w zakresie kontroli realizacji projektów (także w okresie ich trwałości), odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi i nakładania korekt finansowych (art. 25 ust. 1 pkt 14-15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Trudno zatem przyjąć, aby po upływie 5 lat od daty płatności w projekcie kontrole takie miały wyłącznie charakter stwierdzający bez możliwości wywołania określonych skutków oraz zastosowania określonych środków prawnych. Dla wieloletniego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2007 - 2013, uznać więc należy, że na mocy wskazanego przepisu rozporządzenia Rady, okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Sprawę zakończenia programu reguluje zaś m. in. decyzja Komisji zmieniającej decyzję C(2013)1573 w sprawie zatwierdzenia wytycznych dotyczących zamknięcia programów operacyjnych przyjętych do celów pomocy z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności (2007-2013). Zgodnie z jej zaleceniami, wszystkie dokumenty zamknięcia należy złożyć do dnia 31 marca 2017 r., jak określono w art. 89 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. Należy mieć na uwadze, że złożone dokumenty będą przez Komisję przed zamknięciem programu weryfikowane. Należy również wskazać, że zgodnie z treścią art. 89 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., zamknięcie programu operacyjnego następuje w dacie wcześniejszego spośród następujących trzech wydarzeń: płatności salda końcowego określonego przez Komisję na podstawie dokumentów, o których mowa w ust. 1, przesłania noty debetowej na kwoty nienależnie wypłacone państwu członkowskiemu przez Komisję w odniesieniu do danego programu operacyjnego, anulowania salda końcowego zobowiązania budżetowego. Komisja informuje państwo członkowskie o dacie zamknięcia programu operacyjnego w nieprzekraczalnym terminie dwóch miesięcy. Jak wynika z treści nadesłanego przez organ pisma Komisji Europejskiej z dnia 21 lutego 2019 r. (karty 248-253 akt sąd.) nie doszło dotychczas do wypłaty salda końcowego, zaś Komisja prosi władze polskie o poinformowanie nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty otrzymania listu o tym, czy kwoty zaproponowane na zamknięcie zostały przyjęte. Powyższe oznacza, że w dacie wydania po rozpatrzeniu odwołania decyzji przez Instytucję Zarządzającą R. ([...] czerwca 2018r.), nie upłynął termin wyznaczony dla ostatecznego zakończenia programu. Zarzut przedawnienia okazał się zatem bezzasadny. Nadmienić w tym miejscu należy, że nie zasługuje na uwzględnienie podniesiona w odpowiedzi na skargę argumentacja IZ odnośnie zastosowania dla oceny kwestii przedawnienia przepisu art. 66a u.f.p. Przepis ten został bowiem dodany przez art. 11 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1475) zmieniającej u.f.p. z dniem 2 września 2017 r. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. do postępowań w sprawie zwrotu środków, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 11, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie w sprawie zwrotu przez skarżące Stowarzyszenie części dofinansowania zostało wszczęte w dniu [...] stycznia 2017 r. Dlatego też art. 66a u.f.p. nie może być brany pod uwagę w związku z kontrolą zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa obowiązującymi w dniu jego wydania. Nie zasługuje na aprobatę także zarzut naruszenia art. 25 pkt 1 i art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez błędne zakwalifikowanie udzielonych pożyczek jako nieprawidłowo udzielonych t.j. na warunkach korzystniejszych w postaci zastosowania niewłaściwej marży i stopy referencyjnej oraz w przypadku niektórych pożyczkobiorców udzielenie pożyczek osobom nieuprawnionym - niezarejestrowanym na dzień przyznania pożyczki lub prowadzących działalność poza województwem mazowieckim. Należy zauważyć, iż organy trafnie wywiodły, że w przypadku 71 umów pożyczek zastosowane zostało niższe oprocentowanie niż minimalne wyliczone zgodnie z wytycznymi Komisji wskazanymi w komunikacie w sprawie zmiany metody ustalania stóp referencyjnych i dyskontowych, co spowodowało wystąpienie pomocy publicznej. Istotne w sprawie jest bowiem, że Stowarzyszenie przystępując do projektu wybrało formę udzielania pożyczek bez pomocy publicznej, tzn. udzielanie pożyczek na zasadach rynkowych, nie na preferencyjnych warunkach. Wskazać należy, że tzw. stopa bazowa stanowi podstawę do obliczenia stopy referencyjnej, czyli stopy oprocentowania wykorzystywanej do obliczania wartości pomocy publicznej udzielanej w takich formach jak pożyczka, odroczenie terminu płatności czy rozłożenie płatności na raty. Stopę bazową publikuje Komisja od dnia 1 lipca 2008 r., wcześniej zaś publikowano w Dzienniku Urzędowym UE stopę referencyjną - była ona okresowo ustalana przez Komisję na podstawie obiektywnych kryteriów. Powodem zmiany metody ustalania stóp referencyjnych i dyskontowych, ogłoszonej w komunikacie Komisji w sprawie zmiany metody ustalania stóp referencyjnych i dyskontowych, była konieczność ulepszenia wcześniej stosowanej metody w celu uwzględnienia zdolności kredytowej i zabezpieczeń dłużnika. W związku ze zmianą metody ustalania stóp referencyjnych i dyskontowych od dnia 1 lipca 2008 r. Komisja nie publikuje już stopy referencyjnej tylko stopę bazową, która stanowi podstawę do obliczenia stopy referencyjnej. Zgodnie z obwieszczeniem Komisji zazwyczaj do stopy bazowej dodaje się 100 punktów bazowych (p.b.) = 1 punkt procentowy (p.p.). Stosuje się to do (i) kredytów dla przedsiębiorstw o zadowalającym ratingu i wysokim poziomie zabezpieczeń lub (ii) kredytów dla przedsiębiorstw o dobrym ratingu i standardowym poziomie zabezpieczeń. W odniesieniu do kredytobiorców, którzy nie mają historii kredytowej lub ratingu opartego o podejście bilansowe, jak niektóre spółki specjalnego przeznaczenia lub nowoutworzone przedsiębiorstwa, stopa bazowa powinna być zwiększona o przynajmniej 400 p.b. (zależnie od dostępnych zabezpieczeń), a marża nigdy nie może być niższa niż marża, która zostałaby zastosowana w odniesieniu do spółki dominującej. Stopę referencyjną należy stosować także jako stopę dyskontową do obliczania wartości bieżących. W tym celu, co do zasady, stosowana będzie stopa bazowa powiększona o stałą marżę 100 p.b. Dyskontowanie uwzględnia zmianę wartości pieniądza w czasie, gdyż spłata pożyczek następowała na przestrzeni kilku lat od daty ich udzielenia - od 24 m-cy do powyżej 49 m-cy. Znajdowało to odzwierciedlenie we wnioskach do Zarządu O. o zmianę oprocentowania pożyczek w stosunku do Regulaminu udzielania pożyczek przez O. i przyjmowanymi uchwałami Zarządu O. w tym zakresie. Metodę ustalania oprocentowania dla pożyczek szczegółowo opisano w decyzjach obu instancji. Wysokość marży została również wskazana w Komunikacie i jest uzależniona od kategorii ratingu danego przedsiębiorstwa oraz poziomu zabezpieczeń Marża może wahać się od 60 p.b. przy ratingu wysokim (AAA-A) i wysokim poziomie zabezpieczeń do 1000 p.b przy ratingu złym (CCC) i niskim poziomie zabezpieczeń. Z tego względu określenie ratingu, odzwierciedlającego zdolność kredytową przedsiębiorcy, ma fundamentalne znaczenie dla zastosowania odpowiedniej marży, a tym samym wskazania właściwego oprocentowania przy udzieleniu pożyczki. Podkreślenia wymaga, że wszystkie kategorie ratingu zostały w odniesieniu do zakwestionowanych umów pożyczek szczegółowo opisane w decyzji organu I instancji, zgodnie z dokumentem "Dodatkowe wyjaśnienia dotyczące nowej metody ustalania stóp referencyjnych i dyskontowych" opracowanym przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Przyporządkowanie do odpowiedniej kategorii raitingowej powinno odbywać się w oparciu o analizę rentowności prowadzonej działalności, płynności finansowej, szybkości obrotu składników majątkowych, zadłużenia, czego nie uczyniło Stowarzyszenie. Mechanizm, który stosowało skarżące Stowarzyszenie uzależniał wysokość oprocentowania od okresu spłaty pożyczki i dzielił pożyczkobiorców na trzy grupy: do 24 miesięcy, od 25 do 48 miesięcy i od 49 do 60 miesięcy. Wskaźnik ten nie stanowi jednak o kondycji kredytowej pożyczkobiorcy czyli nie wpływa na jego rating, nie określa też poziomu zabezpieczeń. Organy obu instancji wykazały w uzasadnieniach decyzji, iż oprocentowanie zastosowane przez Stowarzyszenie w zakwestionowanych pożyczkach było poniżej minimalnego dopuszczalnego progu. Należy w powyższym kontekście zauważyć, iż pożyczkobiorca, który otrzymuje pożyczkę na warunkach korzystniejszych niż rynkowe jest jednocześnie beneficjentem pomocy w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 362). Przy tym sam fakt wystąpienia w projekcie pomocy publicznej nie był przez beneficjenta kwestionowany w toku postępowania administracyjnego Należy wskazać zatem, iż w przypadku, gdy udzielane pożyczki/poręczenia podlegają zasadom pomocy publicznej, beneficjent winien przestrzegać przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 26 października 2011 r. w sprawie udzielania pomocy ze środków instrumentów inżynierii finansowej w ramach RPO oraz ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Konsekwencją tego, że we wniosku o dofinansowanie Stowarzyszenie nie przewidywało udzielania preferencyjnych pożyczek, zakładając realizację projektu bez pomocy publicznej, było niestosowanie przepisów i reguł obowiązujących przy udzielaniu pomocy publicznej/pomocy de minimis. Pożyczki zostały zatem udzielone z naruszeniem § 3 ust. 27 i 28 umowy o dofinansowanie Projektu. Za nietrafny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 184 i 252 u.f.p. przez błędne zakwalifikowanie udzielonych pożyczek jako naruszających procedury ich przyznawania w sytuacji braku takich naruszeń i bezpodstawne zobowiązanie do zwrotu środków. Należy wyjaśnić, iż w rozpoznawanej sprawie organy trafnie jako podstawę orzekania przyjęły art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Powodem domagania się zwrotu części dofinansowania było bowiem wykazane przez organy obu instancji naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie, a tym samym procedur, o których mowa wart. 184 u.f.p. Za procedury, oprócz norm prawa krajowego i międzynarodowego, należy uznać postanowienia umowy o dofinansowanie Nie ulega wątpliwości, iż skoro dofinansowanie projektu następuje na podstawie umowy, to beneficjenci mają obowiązek zrealizować i rozliczyć swój projekt według zasad określonych w umowie o dofinansowanie, zatem aby można było uznać dany wydatek za kwalifikowalny, musi on spełniać określone warunki, które umożliwiają jego pokrycie ze środków przeznaczonych na wdrożenie programu operacyjnego, pochodzących z budżetu UE. Są to m.in. warunki określone w postanowieniach umowy o dofinansowaniu i przepisach prawa, których beneficjent musi przestrzegać przy podejmowaniu czynności faktycznych i prawnych w ramach realizacji projektu, do których umowa się odwołuje. Nieuprawniony jest zarzut sprzeczności istotnych ustaleń z treścią materiału dowodowego przez przyjęcie, że wymienione w zaskarżonej decyzji 71 pożyczki były udzielone osobom nieuprawnionym podczas gdy były to osoby uprawnione zgodnie z regulaminem udzielania pożyczek i spełniały warunki do ich udzielenia. Należy zauważyć, iż fakt skazania wyrokiem karnym pożyczkobiorcy J.C.-W. pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powodem uznania pożyczki udzielonej J.C.-W. (umowa pożyczki nr [...] z dnia [...] marca 2014 r.) za niekwalifikowalną było udzielenie jej z naruszeniem przepisów o pomocy publicznej oraz dodatkowo udzielenie jej podmiotowi, którego miejscem działalności było województwo łódzkie (podatek odprowadzony został do Urzędu Skarbowego w [...]), co stało w sprzeczności z § 10 pkt 1 Regulaminu udzielania pożyczek. Fakt skazania wyrokiem karnym pożyczkobiorcy pozostaje więc bez wpływu na stwierdzone naruszenie. Również w przypadku pożyczki udzielonej T.I. (umowa pożyczki nr [...] z dnia [...] marca 2013 r.) dokonano prawidłowych ustaleń faktycznych. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji firma "[...]" T.I. została zarejestrowana i jednocześnie zawiesiła działalność w dniu [...] lutego 2013 r. z miejscem wykonywania działalności w województwie mazowieckim. Wznowienie działalności nastąpiło [...] marca 2013 r., zatem pożyczka została przyznana nieuprawnionemu podmiotowi. Ponadto, pożyczka została udzielona z naruszeniem przepisów o pomocy publicznej. Należy zauważyć, iż w odniesieniu do osiemnastu pożyczek, w przypadku których stwierdzono, że zostały udzielone nieuprawnionym podmiotom, tj. nieprowadzącym działalności, organ II instancji zawarł w uzasadnieniu decyzji szczegółowe wyjaśnienia. Załączone do skargi kopie pierwszych stron umów pożyczki i wydruki z CEIDG znajdują się w aktach administracyjnych i stanowiły przedmiot analizy w toku prowadzonego postępowania. Organ trafnie wywiódł, że w przypadku podmiotów, które nie mają historii kredytowej lub ratingu opartego o podejście bilansowe, jak ma to miejsce w przypadku nowoutworzonego przedsiębiorstwa (tzw. start-up działający na rynku nie dłużej niż 2 lata), stopa bazowa powinna być zwiększona o przynajmniej 400 p.b (zależnie od dostępnych zabezpieczeń). Należy również wyjaśnić, iż zgodnie z § 10 ust. 1 lit. a Regulaminu udzielania pożyczek o pożyczkę w ramach Projektu mogli ubiegać się wyłącznie mikroprzedsiębiorcy, którzy spełniali określone warunki wynikające z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, byli wpisani do CEIDG lub rejestru przedsiębiorców KRS. Warunkiem udzielenia pożyczki było zatem, aby podmiot prowadził działalność, był wpisany do CEIDG lub rejestru przedsiębiorców w KRS. W dokumentacji każdej pożyczki znajduje się karta informacyjna zawierająca datę decyzji Komisji Pożyczkowej o przyznaniu pożyczki oraz protokół z posiedzenia Komisji. Organ w sposób prawidłowy uznał, że w odniesieniu do podmiotów, które nie zostały wpisane do rejestru przedsiębiorców/CEIDG i podlegały rejestracji po dacie przyznania pożyczki, pożyczka została udzielona niezgodnie z § 10 ust 1 lit a Regulaminu udzielania pożyczek. Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 k.p.a. przez pominięcie wyjaśnień strony i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych. Organy obu instancji podjęły niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono wszystkie okoliczności mające wpływ na wynik sprawy. Zarzucając naruszenie art. 107 k.p.a. wskazano na nieustalenie sytuacji majątkowej podatnika i skutków ekonomicznych jakie wystąpią w wyniku realizacji zobowiązania. Należy zaznaczyć, że pożyczki udzielane przez Stowarzyszenie w ramach Projektu nie były udzielane na podstawie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zatem to postanowienia umowy oraz przepisy powołane w zaskarżonej decyzji, takie jak ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ustawa o finansach publicznych, a także rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. oraz wytyczne Komisji Europejskiej, regulują prawa i obowiązki zarówno po stronie organu jak i beneficjenta. Kwestia spłacenia części pożyczek pozostaje bez wpływu na ocenę kwalifikowalności udzielanych pożyczek. Wykazane przez organy nieprawidłowości dotyczą etapu zawierania umów pożyczek z podmiotami, który nie spełniały wymogów grupy docelowej oraz udzielania pożyczek z nieuprawnioną pomocą publiczną ze względu na nieprawidłową wysokość stosowanego oprocentowania. Sytuacja majątkowa Stowarzyszenia nie stanowi okoliczności warunkującej wystąpienie nieprawidłowości i wynikającego z tego faktu obowiązku wydania decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu nieprawidłowo wydatkowanych środków, może natomiast uzasadniać wniosek o udzielenie ulgi w spłacie. Odnosząc się natomiast do przedstawionego na rozprawie dowodu w postaci uchwały nr [...] Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie rozwiązania Strategii Wyjścia, stanowiącej Aneks nr 3 do Umowy wskazać należy, iż podstawę rozwiązania Strategii Wyjścia stanowił § 17 ust. 1 Strategii Wyjścia, zgodnie z którym każdej ze stron przysługuje prawo wypowiedzenia Strategii, z zachowaniem 3 miesięcznego okresu wypowiedzenia. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.