V SA/Wa 1324/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Zabłocka, Sędzia WSA Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA Michał Sowiński, , Protokolant Izabela Kucharczyk-Szczerba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Prezesa ZUS w W. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy oddala skargę Wnioskiem datowanym [...] września 2006 roku P.B. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz pracy. Motywując wniosek wskazał, że w [...] r. prowadzona przez niego działalność gospodarcza "przyniosła kolosalne straty, które były spowodowane nierzetelnością zleceniodawcy". Podkreślił, iż obecnie jest osobą bezrobotną, nie posiada oszczędności, a ze względu na pogarszający się stan zdrowia i kosztowne leczenie, nie widzi perspektyw na przyszłość. Wyjaśnił, że od [...] kwietnia 2006 r. nie prowadzi działalności gospodarczej. W wyniku rozpatrzenia wniosku decyzją z [...] listopada 2006 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powołując w podstawie prawnej art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) odmówił Wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okres [...] r., w łącznej kwocie [...] zł oraz na Fundusz Pracy za okres [...] r., w łącznej kwocie [...] zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] grudnia 2006 r., uzupełnionym pismem z [...] grudnia 2006 r. P. B. podniósł, iż znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej. Wyjaśnił, iż nie pobiera zasiłku dla bezrobotnych gdyż nie opłacał składek na ubezpieczenia społeczne. Ponadto wskazał: "mój wyliczony dochód w [...] r. w wysokości [...] zł nie pokrywa strat z [...] r. w wysokości [...] zł. (...), a więc jest dochodem fikcyjnym", zaś "w opiece społecznej z tak wyliczonym dochodem zasiłek też się nie należy". Dalej wskazał, iż od [...] r. ma poważne problemy zdrowotne, które uniemożliwiają podjęcie pracy. Decyzją z [...] lutego 2007 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] listopada 2006 r., nr [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie wynika również, by umorzenie przedmiotowych należności uzasadnione było na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Prezesa ZUS z [...] lutego 2007 r., P. B. zakwestionował stanowisko organu podnosząc argumenty przytoczone w toku postępowania administracyjnego. Ponownie zwrócił uwagę na zły stan zdrowia oraz konieczność poddania się kosztownemu leczeniu. Wyjaśnił, iż trwająca od [...] r. choroba uniemożliwia mu prowadzenie działalności zarobkowej. Dodatkowo wskazał, że w [...] r. i w [...] r. – w wyniku realizacji umowy – poniósł koszty w wysokości [...] zł zaś kontrahent wypłacił mu kwotę [...] zł, a w związku z tym nie pokrył wszystkich, poniesionych przez skarżącego nakładów finansowych. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) p.p.s.a., a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Mając na względzie powyższe, tj. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] lutego 2007 r., w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, a więc badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 1998 r., 137, poz. 887 ze zm.), dalej: u.s.u.s., Sąd uznał, iż decyzja ta odpowiada prawu, dlatego też skargę - jako niezasadną - oddalił. Sąd zważył, iż granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku P. B. z [...] września 2006 roku, którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek w związku prowadzoną działalnością gospodarczą należnych za okres [...] r. Wobec treści wniosku Skarżącego, wszczynającego kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne, zastosowanie w sprawie miał - w szczególności - przepis art. 28 w związku z art. 32 u.s.u.s., w myśl którego, do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z treścią wymienionego art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek, należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Podkreślić należy, iż w uchwale z 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie - jak zauważył Prezes Zakładu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności. Z kolei, w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r. Zgodnie z powołanym powyżej paragrafem 3, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 wymienionego rozporządzenia, także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on - ale nie musi - umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście, gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Mając powyższe na względzie - zdaniem Sądu - Prezes Zakładu, w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego prawidłowo uznał, iż okoliczności rozpatrywanej sprawy nie uzasadniają w sposób dostateczny zastosowania przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz ww. rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Dokonując takiej oceny wziął pod uwagę, jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji, całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. dokumenty złożone przez Skarżącego oraz podniesione przez niego okoliczności. Organ odwoławczy uwzględnił bowiem aktualną - obiektywnie trudną - sytuację majątkową i finansową Skarżącego, wskazując jednocześnie, iż może ona ulec zmianie w przypadku podjęcia zatrudnienia. Organ uzasadnił również swoje stanowisko w sprawie w kontekście przesłanek uregulowanych w § 3 cyt. powyżej rozporządzenia. Tym samym, w ocenie Sądu, nie jest dowolnym wniosek organu, iż w przypadku Skarżącego nie zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie wnioskowanej ulgi pomimo braku całkowitej nieściągalności. Z wymienionych wyżej powodów, zdaniem Sądu, nie można uznać za uzasadnione zarzutów podniesionych w skardze, że stan majątkowy i sytuacja rodzinna Skarżącego uzasadnia uwzględnienie wniosku o umorzenie należności. Podkreślić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Prezes Zakładu nie kwestionował niewątpliwie trudnej sytuacji finansowej Skarżącego. Wskazał jednak, iż sytuacja ta może ulec zmianie. Twierdzenie to jest w ocenie Sądu słuszne, gdyż Skarżący jest osoba młodą [...] i może podjąć pracę. Wskazać bowiem należy, iż z przedstawionych przez Skarżącego zaświadczeń nie wynika, iż choroba uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia. Nie można wykluczyć zatem, iż sytuacja materialna Skarżącego ulegnie zmianie. Odnosząc się do argumentu, iż osiągnięty przez skarżącego dochód nie pokrywa w całości poniesionej straty, zauważyć należy, iż wobec ustawowego obowiązku uiszczania składek, płatnik jest odpowiedzialny za powstanie i spłatę zadłużenia, niezależnie od czynników - również gospodarczych (rynkowych) - wpływających na funkcjonowanie firmy i wysokość osiąganych dochodów. Działalność gospodarcza, a taką w istocie prowadził Skarżący, jest bowiem aktywnością profesjonalną, a ryzyko związane z jej realizacją ciąży na płatniku, który jako osoba prowadząca i monitorująca działalność gospodarczą, ponosi odpowiedzialność za regulowanie zobowiązań publicznoprawnych, w tym należności z tytułu składek ZUS. W związku z powyższym niepowodzenia finansowe prowadzonej przez Skarżącego działalności – nawet jeśli spowodowane były przez nierzetelnych kontrahentów – nie mogą być brane pod uwagę jako przesłanka do umorzenia należności z tytułu składek. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają – co do zasady – zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Są ponadto objęte dziesięcioletnim terminem przedawnienia i w tym okresie mogą być dochodzone. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności. Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, istnieje możliwość wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego - negatywne dla Wnioskodawcy rozstrzygnięcie - nie może być uważane za dowolne. Na marginesie Sąd zaznacza, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości (ew. z wnioskiem o rozłożenie należności na raty w myśl art. 29 u.su.s.), bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 r. w sprawie o sygn. akt III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje zwłaszcza, jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Jakkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.