V SA/Wa 1328/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2008 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przedmiotem skargi z 15 lutego 2008 r. wniesionej przez B. T. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...] października 2007 r. B. T. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie odsetek, naliczonych z tytułu niezapłaconych składek na ZUS. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. wydaną na podstawie art.105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z 13 października 1998 r. (Dz. U. z 2007 r. nr 11, poz. 74 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył postępowanie dotyczące wniosku o umorzenie odsetek od należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, iż zgodnie z z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych od nie opłaconych w terminie składek należne są od płatnika składek odsetki za zwłokę na zasadach i w wysokości określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Jednocześnie żaden z przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje możliwości umorzenia samych odsetek, co czyni wniosek bezprzedmiotowym i uzasadnia umorzenie postępowania. Ponadto organ I instancji poinformował, że owszem tak jak podaje zobowiązana we wniosku, w dniu [...] października 2005 r. na podstawie posiadanych dokumentów wystawione zostało zaświadczenie o nie zaleganiu w opłacaniu składek na poszczególne fundusze. Jednak [...] października 2007 r. B. T. decyzją nr [...] została objęta obowiązkowymi ubezpieczeniami społecznymi w systemie osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą za okres od [...] grudnia 1999 r. do [...] grudnia 1999 r. oraz od [...] lutego 2000 r. do [...] marca 2000 r. w związku z tym, iż z tytułu zatrudnienia podstawa prawna wymiaru składek na ubezpieczenia była niższa od minimalnego wynagrodzenia obowiązującego w powyższym okresie. Pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. B. T. zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] wydaną na podstawie art.138 §1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ II instancji przedstawił argumenty identyczne jak w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. Na powyższą decyzję B. T. 15 lutego 2008 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z uwagi na błędną interpretację przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zakresie dotyczącym umarzania odsetek. Sąd nie podziela poglądu prezentowanego w decyzjach organów orzekających i w odpowiedzi na skargę, iż żaden z przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje możliwości umorzenia samych odsetek. Wskazać należy, że art. 28 u.s.u.s. stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Pod pojęciem "składek" należy rozumieć – zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 3 u.s.u.s. – składki na ubezpieczenia społeczne osób fizycznych podlegających chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 1 ustawy, tj. ubezpieczeniu emerytalnemu, ubezpieczeniu rentowemu, ubezpieczeniu w razie choroby i macierzyństwa, ubezpieczeniu z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. W przypadku zatem umorzenia powyższych składek z mocy prawa następuje również umorzenie należnych od nich odsetek za zwłokę. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, choć wprost ustawodawca w tym przedmiocie się nie wypowiada, że we wskazanej sytuacji odsetki ulegają umorzeniu w całości lub w takiej części, w jakiej zostały umorzone składki, czyli według zasady proporcjonalności. Analizowany przepis reguluje zatem i to w sposób automatyczny wyłącznie byt wtórnych - w stosunku do zaległych składek – należności pieniężnych, w tym odsetek, w przypadku, gdy te składki przestają istnieć, tj. gdy zostają umorzone. Art. 28 ust. 4 u.s.u.s. określa skutki, jakie wywołuje umorzenie składek, rozumianych jak wyżej (art. 4 pkt 3 ww. ustawy). Z kolei to, jakie należności mogą być umarzane i na jakich warunkach wynika z art. 28 ust. 1 – ust. 3b, art. 30 i art. 32 u.s.u.s. W kontekście rozpoznanej sprawy należy zatem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi art. 28 ust. 2 u.s.u.s., która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. Natomiast w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są "składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". W takim stanie rzeczy stanowisko organu orzekającego odnośnie braku podstaw prawnych do umarzania samych odsetek za zwłokę jest wprost sprzeczne z normatywnym znaczeniem pojęcia "należności z tytułu składek", które zostało użyte w powołanych wyżej przepisach. Podstawa prawna do umarzania w całości lub w części samych odsetek za zwłokę od składek, w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.s.u.s., znajduje się więc w art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz, w przypadku składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, w art. 28 ust. 3a tej ustawy. Oczywiście przy stosowaniu wskazanych przepisów u.s.u.s. należy mieć na uwadze także treść art. 30, który wyłącza stosowanie art. 28 w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, jak również art. 32, który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. Reasumując, art. 28 u.s.u.s. pozwala na umarzanie samych odsetek za zwłokę od wskazanych w nim składek, jak i od składek wskazanych w art. 32 tej ustawy. Wnioskodawca ma przy tym, we wskazanym wyżej zakresie, pełną swobodę w wyborze należności, których umorzenia się domaga; może zatem domagać się umorzenia w całości lub w części niektórych tylko składek, samych odsetek, dodatkowej opłaty, kosztów upomnienia lub kosztów egzekucyjnych, może łączyć swoje żądania w ramach tych należności, przy czym jeśli umorzone zostaną składki to z mocy prawa umorzeniu ulegają również te należności z nimi związane, o których mowa w art. 28 ust. 4 u.s.u.s. (por. też wyrok Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] października 2004 r., sygn. akt [...], LEX nr [...]). Prezes Zakładu nie dokonał zatem właściwych ustaleń i rozważenia sprawy, tj. oceny czy w przypadku skarżącej wystąpiły przesłanki do umorzenia samych odsetek. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezes Zakładu, przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej oceny prawnej Sądu, zobowiązany będzie do przeprowadzenia ustaleń faktycznych właściwych i niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy umorzenia samych odsetek i oceny zasadności ich umorzenia w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne to przyznana organom administracji możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi (Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270-271). Jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności, to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne. Wymagają uzasadnienie odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz.U. z roku 2000, Nr 98, poz. 1071) – dalej jako "k.p.a."]. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności zaś decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przed wydaniem decyzji należy umożliwić skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Zgodnie bowiem z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tego obowiązku jest możliwe w przypadkach określonych w art. 10 § 2 k.p.a. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny rozpoznanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.