V SA/Wa 134/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant specjalista - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] listopada 2016 r. znak: [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister") po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez K. S. (dalej: "Skarżący" lub "Strona"), utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] odmawiającą umorzenia należności ustalonej decyzją Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] sierpnia 2014 r. Nr [...], która następnie została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2015 r. nr [...] Zaskarżona decyzja z [...] listopada 2016 r. została wydana w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z 1 czerwca 2015 r. Skarżący wniósł o rozłożenie na raty należności ustalonej decyzją Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] sierpnia 2014 r. Następnie, w piśmie z 15 lutego 2016 r. wskazał na możliwość odstąpienia od żądania rozłożenia na raty ustalonej należności oraz wniósł o jej umorzenie. Skarżący opisał swoją trudną sytuację zdrowotną i finansową. W toku postępowania w sprawie sprecyzowania żądania K. S. wyjaśnił, że pismo z 15 lutego 2016 r. należy taktować jako wniosek o umorzenie kwoty należności ustalonej decyzją Prezesa Agencji Rynku Rolnego. W uzasadnieniu wniosku o umorzenie Skarżący kwestionował również zasadność zobowiązania do zwrotu uzyskanej pomocy finansowej. Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Minister odmówił umorzenia należności. Uzasadniając decyzję wskazał, że ulga w spłacie należności pieniężnych może zostać udzielona ze względów społecznych lub gospodarczych, z uwzględnieniem możliwości płatniczych dłużnika oraz mając na uwadze uzasadniony interes Skarbu Państwa (art. 57 ustawy o finansach publicznych). Minister powołał w uzasadnieniu decyzji okoliczności wskazane we wniosku Skarżącego, tj. zły stan zdrowia oraz trudną sytuację finansową. W ocenie organu administracji przedstawione przez Stronę argumenty i dowody nie przemawiają za umorzeniem należności. Minister stwierdził, że jedynie trudności finansowe, które w konkretnych okolicznościach wiązałyby się z zagrożeniem istotnego interesu zobowiązanego, w szczególności dla realizacji jego podstawowych potrzeb bytowych, mogą uzasadniać zastosowanie ulgi finansowej. Wskazał również, że Skarżący posiada stałe źródło utrzymania, którym jest świadczenie emerytalne, prowadzi wspólne gospodarstwie domowym z żoną, nie ponosi kosztów utrzymania członków rodziny (dzieci są pełnoletnie, z żoną Skarżący ma ustanowioną rozdzielność majątkową), terminowo reguluje zaciągnięte zobowiązania cywilnoprawne. Reasumując organ stwierdził, że możliwości płatnicze Strony nie uniemożliwiają wywiązania się z ciążących na niej obowiązków względem Skarbu Państwa. Decyzją z [...] listopada 2016 r., po ponownym rozpatrzeniu wniosku, Minister utrzymał w mocy pierwotne rozstrzygnięcie, ponownie stwierdzając brak podstaw do umorzenia należności. Organ administracji powtórzył argumenty powołane w decyzji z [...] sierpnia 2016 r. i stwierdził, że możliwości płatnicze Skarżącego nie uniemożliwiają wywiązania się z ciążących obowiązków względem Skarbu Państwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Strona zarzuciła organom administracji naruszenie przepisów postępowania, poprzez nieuwzględnienie całego materiału dowodowego złożonego do akt sprawy i nieuwzględnienie istotnych okoliczności faktycznych. Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji wydanych w I i II instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Ponownie wskazał zdarzenia, które w jego ocenie uzasadniają umorzenie należności. W toku postępowania sądowoadministracyjnego przedstawił kopie dokumentów potwierdzających okoliczności wskazane w skardze i uzasadniające w ocenie Skarżącego jej uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa procesowego uzasadniającego jej uchylenie. Podkreślić na wstępie należy, iż Sąd nie ma kompetencji do merytorycznej zmiany wydanego przez organ a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bada jedynie, czy w toku procedowania nie doszło do naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. W tym kontekście, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd ma obowiązek zastosować wszelkie przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosując powyższe zasady, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, iż wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję z [...] sierpnia 2016 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Stosownie do art. 57 ustawy o finansach publicznych przesłanką uzasadniającą zastosowanie ulg w spłacie należności pieniężnych jest przypadek uzasadniony względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwości płatnicze dłużnika oraz uzasadniony interes Skarbu Państwa. Ustawodawca używając zwrotu "może umarzać" przesądził, że decyzja Ministra ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy należności powstałe w związku z ustaleniem obowiązku zwrotu pomocy do plantacji trwałych powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga organ administracji, który może – ale nie musi – je umorzyć. Kwestia działania organów administracji publicznej w ramach "uznania administracyjnego" już wielokrotnie wyjaśniana była w bogatym orzecznictwie sądowym. Dla przykładu, w wyroku z 16 listopada 1999 r. o sygn. akt III SA 7900/98 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. o sygn. akt II SA 2486/01, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych" (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest staranne wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, podniesione twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie, organ orzekający nie przeprowadził wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a co najmniej nie dał wyrazu wnikliwej analizie sytuacji majątkowej Strony w uzasadnieniu decyzji. Zaprezentowanie takiego wywodu, który obrazowałby – nie tyle dla Sądu, ile dla wnioskodawcy – dlaczego uznano, że jej wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, stanowi bezwzględny obowiązek organu. W tym miejscu powtórzyć należy za trafnym stwierdzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyrażonym w wyroku 20 marca 2007 r. o sygn. akt II GSK 345/06 – iż okoliczności sprawy winny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie, że w omawianym przypadku decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb. Sąd podkreśla, iż w niniejszej sprawie konieczna była ocena zaprezentowanych dowodów przejawiająca się w wyczerpującym wyłożeniu tych okoliczności ze względu na które organ nie uznał wniosku strony. Innymi słowy rzecz ujmując, jeżeli organ – w ramach służącego mu uznania administracyjnego – stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy nie dał podstawy do umorzenia zadłużenia Strony, to miał obowiązek wyraźnie wskazać jakie konkretne powody o tym przesądziły i jakie są rzeczywiste możliwości zobowiązanego na wywiązanie się z obowiązku zapłaty należności wobec Skarbu Państwa. Organ winien przynajmniej próbować przekonać Skarżącego, iż nie ma racji twierdząc, że nie jest w stanie spłacić należności, ale też jednocześnie wskazać jakie możliwości w tym zakresie Skarżący realnie posiada. Na gruncie niniejszej sprawy, nie jest realizacją powyższych zasad samo wskazanie, iż Strona posiada źródło dochodów, ponieważ otrzymuje emeryturę w wysokości 1.573,16 zł, terminowo reguluje zaciągnięte zobowiązania cywilnoprawne oraz korzysta z pomocy finansowej żony i dzieci. Wskazany fragment, który w istocie wyczerpuje rozważania Ministra co do braku spełnienia przez Skarżącego przesłanek warunkujących umorzenie należności, nie wyczerpuje znamion prawidłowego uzasadnienia decyzji chociażby dlatego, że organ wskazując uzyskiwane dochody nie zestawił ich wysokości z kosztami niezbędnego utrzymania Skarżącego. Zauważyć należy, że Minister nie zbadał miesięcznych wydatków Skarżącego, nie ocenił, które wydatki można zaliczyć do niezbędnych dla utrzymania Strony i nie porównał ich z posiadanymi dochodami. Organ stwierdził jedynie, że Skarżący jest utrzymywany przez żonę oraz korzysta z pomocy dzieci. Nie zbadał przy tym sytuacji finansowej małżonki i nie rozważył, dlaczego, pomimo uzyskiwanych dochodów własnych Strona musi być wspierana finansowo przez rodzinę. Minister nie przeprowadził również postępowania w celu ustalenia wysokości udzielanej Stronie pomocy przez członków rodziny oraz jej formy (np. czy jest to pomoc finansowa, czy pomoc w formie posiłków, lub w formie dofinansowania wydatków na leczenie). Podkreślić należy, że organy administracji rozpoznające wniosek o umorzenie pominęły w swoich rozważaniach powoływane przez Stronę okoliczności dotyczące jej stanu zdrowia. Stwierdziły jedynie, że Skarżący w związku z planowaną operacją oczu zaciągnął na ten cel pożyczkę. Analiza pism Strony złożonych w postępowaniu administracyjnym wskazuje, że choroby oczu nie są jedynymi dolegliwościami Skarżącego. Skarżący przedstawił (w kserokopiach) dokumentację medyczną potwierdzającą stan zdrowia, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, faktury dokumentujące zakup leków. Organy administracji nie rozważały, jaki wpływ na sytuację Strony mają stwierdzenia w zaświadczeniach lekarskich zgodnie z którymi choroby mają charakter postępujący i nierokujący wyleczenia. Wynika z nich również, że Strona wymaga opieki drugiej osoby ze względu na niemożliwość samodzielnej egzystencji. Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał Skarżącego za niepełnosprawnego w stopniu znacznym (orzeczenie wydano na stałe), trwale niezdolnego do pracy i samodzielnej egzystencji. Strona wymaga stałego i kosztownego leczenia (z uwagi na wielość i charakter schorzeń) oraz stałej opieki. Organy administracji nie zbadały, czy w związku ze stanem zdrowia Skarżący ponosi dodatkowe koszty leczenia, jaka jest ich wysokość oraz jaka część dochodów jest przeznaczana na leczenie. Wyłożone powyżej argumenty przemawiają za przyjęciem, iż Minister nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a owa wadliwość uzasadnienia skarżonej decyzji powoduje, iż nie może się ona ostać w porządku prawnym. Ponownie rozpatrując wniosek Minister winien uwzględnić wskazane przez Sąd zalecenia, w szczególności dotyczące uzasadnienia decyzji. Na marginesie już tylko wskazać można na podnoszoną w orzecznictwie sądów administracyjnych zasadę uwzględniania interesu społecznego i uzasadnionego interesu Skarbu Państwa. Podnosi się, że nie jest dopuszczalne przyjęcie z założenia, iż interes publiczny przewyższa swą rangą interes prywatny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2003 r. o sygn. akt. III SA 3118/01 zauważył, iż interes publiczny nie powinien być rozumiany, jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Tak więc sytuacja, w której zapłata zaległości powodowałaby konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, na przykład do środków pomocy państwa, nie może być uznana za zgodną z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Okoliczności te również winny być uwzględnione w niniejszej sprawie. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.