V SA/Wa 1342/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Asesor WSA Robert Żukowski po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi K. P. na informację Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2025 r. znak: RKLU.81222.26.2025.AC w przedmiocie informacji co do warunków wnoszenia wniosków o wpis do rejestru lekarzy odbywających szkolenie specjalizacyjne postanawia: odrzucić skargę. Z dniem 7 stycznia 2025 r. K. P. (dalej: Skarżąca) prowadząca [...], adres: ul. [...], [...], została wpisana na listę jednostek prowadzących szkolenie specjalizacyjne w dziedzinie ortodoncji na terenie województwa [...] i uzyskała jedno miejsce szkoleniowe. Wnioskiem z dnia 18 stycznia 2025 r. zatytułowanym "Wniosek o dokonanie zmian w [...]", Skarżąca poinformowała Ministra Zdrowia, że zatrudniony w prowadzonym przez nią podmiocie leczniczym [...], na podstawie umowy o pracę, w pełnym wymiarze czasu pracy lekarz dentysta J. P., zwrócił się do niej prośbą o wyrażenie zgody na odbywanie kształcenia specjalizacyjnego w dziedzinie ortodoncji w poradni ortodontycznej [...] w [...] będącej jednostką akredytowaną do prowadzenia szkolenia specjalizacyjnego w dziedzinie ortodoncji, a Skarżąca prośbę tą rozpatrzyła pozytywnie. Precyzując treść wniosku Skarżąca wyjaśniła, iż zwraca się do Ministra Zdrowia o wpisanie J. P. do rejestru lekarzy specjalizujących się i dokonanie w [...] (dalej: [...]) wszystkich czynności informatycznych umożliwiających korzystanie z [...] przez J. P. i przez nią jako kierownika jego specjalizacji w celu dokumentowania przebiegu szkolenia specjalizacyjnego w elektronicznej karcie szkolenia specjalizacyjnego. Jednocześnie Skarżąca poprosiła o oznaczenie miejsca specjalizacyjnego w dziedzinie ortodoncji w prowadzonej przez nią przychodni jako zajętego. Uzasadniając swój wniosek Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 16h ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz.U. z 2024 r. poz. 1287, z późn. zm. - dalej: "ustawa", lekarz może odbywać specjalizację na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej. W w obu przypadkach zgodnie z art. 11 Kodeksu pracy i art. 60 Kodeksu cywilnego wystarczające jest zgodne "oświadczenie woli obu stron". Firma Skarżącej jest prywatna i w związku z tym w ramach konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, w tym swobody kształtowania polityki kadrowej, wyłącznie do jej decyzji należy, kogo zatrudni w swoim przedsiębiorstwie. W ocenie skarżącej art. 16c ustawy nie dotyczy miejsca specjalizacyjnego w jej podmiocie leczniczym, a opisana w tym przepisie procedura składania wniosków w postępowaniu konkursowym i następnie kierowania przez wojewodę do odbywania szkolenia do właściwego podmiotu uprawnionego do szkolenia specjalizacyjnego dotyczy wyłącznie podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcami, czyli jednostek organizacyjnych dla których podmiotem/organem założycielskim jest Skarb Państwa reprezentowany przez ministra, centralny organ administracji rządowej albo wojewodę (art. 6 ust. 1 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, dalej: "u.d.l."), jednostka samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 2 u.d.l.) lub uczelnia medyczna (art. 6 ust. 6 u.d.l.), na co w ocenie skarżącej wskazuje zapis art. 19f ust. 14-15 ustawy nadający ministrowi właściwemu do spraw zdrowia uprawnienia do organizowania szkolenia specjalizacyjnego w przypadku niewystarczającej ilości miejsc szkoleniowych wyłącznie w podmiotach leczniczych niebędących przedsiębiorcami. Odpowiadając na ww. wniosek Skarżącej zaskarżonym w tej sprawie pismem z dnia 25 lutego 2025 r., znak: [...] Dyrektor Departamentu Rozwoju Kadr Medycznych Ministerstwa Zdrowia poinformował, że aby zakwalifikować się na specjalizację lekarską czy lekarsko-dentystyczną, zarówno w trybie rezydenckim, jak i pozarezydenckim, konieczne jest zakwalifikowanie się w ramach postępowania kwalifikacyjnego, którego zasady zostały opisane w art. 16c ustawy. Poinformowano przy tym, o procedurach i sposobach złożenia wniosku na specjalizacje. Ponadto wskazano, że wszystkie jednostki szkoleniowe posiadające akredytację do prowadzenia szkolenia specjalizacyjnego, prowadzą to szkolenie na tych samych zasadach, a przepisy ustawy nie przewidują żadnych odrębnych uregulowań dla podmiotów prywatnych. Ponadto wskazano, że art. 16h ust. 2 ustawy określa jedynie na podstawie jakiej umowy lekarz i lekarz dentysta może odbywać szkolenie specjalizacyjne w trybie pozarezydenckim. K. P. wniosła do tut. Sądu skargę na informację Ministra Zdrowia Departamentu Rozwoju Kadr Medycznych z dnia 25 lutego 2025 r. znak: RKLU.81222.26.2025.AC. Skarżąca nie zgadzając się treścią udzielonej jej odpowiedzi wskazała jako podstawę prawną skargi treść art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 50 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze zarzucono m.in. naruszenie prawa Skarżącej jako przedsiębiorcy do dysponowania miejscem szkolenia specjalizacyjnego w swoim podmiocie leczniczym oraz bezprawną odmowę przez Organ stosownych uprawnień do odbywania oraz prowadzenia szkolenia specjalizacyjnego w placówce Skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga jest niedopuszczalna. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.) Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest więc pozostawanie sprawy, której dotyczy skarga, w kognicji sądu administracyjnego. Kognicję sądów administracyjnych określa art. 3 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią powołanego w skardze art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne, aniżeli decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ten ostatnio wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Oznacza to, że wskazany akt może podlegać kognicji sądu administracyjnego, gdy z jego treści wynika nałożenie na stronę skarżącą określonych obowiązków. Nałożenie tych obowiązków musi przy tym wynikać z władczego działania organu przeprowadzającego kontrolę. Z przywołanego przepisu konstytuującego elementy pojęcia aktu lub czynności, o których w nim mowa wynika, jak podkreśla się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie, że akty i czynności te: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.; są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.; muszą mieć charakter publicznoprawny; dotyczą (bezpośrednio lub pośrednio) uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co odnosi się zarówno do działań pozytywnych dla ich adresata, jak i działań negatywnych wyrażających się w odmowie wydania aktu, czy podjęcia innej czynności (por. również B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 18 - 19, a także np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1247/97, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 1999, z. 2, poz. 25, J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Przegląd Prawa Publicznego" 2010, nr 11, s. 41; postanowienia NSA z dnia 28 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1756/06 oraz z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1784/06), W sytuacji, gdy akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są podejmowane - co należy podkreślić - poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, to odpowiadają one formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która - co należy podkreślić - wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 - 351; Z. Kmieciak, Efektywność sądowej kontroli administracji publicznej, "Państwo i Prawo" 2010, z. 11, s. 29). Mając na uwadze powyższe kryteria, stwierdzić należy, że zaskarżona w rozpatrywanej sprawie informacja Dyrektora Rozwoju Kadr Medycznych przesłana skarżącej ich nie spełnia. Nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podkreślić należy, że sformułowanie "dotyczy", użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., odnosi się jedynie do bezpośredniego i ścisłego związku między aktem lub czynnością a uprawnieniem bądź obowiązkiem. W zaskarżonej informacji z 25 lutego 2025 r. Dyrektor Rozwoju Kadr Medycznych nie ustala obowiązku czy uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, ale odnosząc się do zgłoszonego wniosku z uwagi na brak właściwego trybu wyjaśnia stronie obowiązujące przepisy prawa w zakresie możliwości rozpoczęcia specjalizacji po spełnieniu warunków określonych przepisami prawa i zakwalifikowaniu się danej osoby w uregulowanym przepisami prawa szczególnym postępowaniu kwalifikacyjnym. Wskazać tutaj należy, iż zasady postępowania konkursowego w zakresie specjalizacji określa ww. ustawa o zawodzie lekarza i lekarza dentysty. Zgodnie z treścią przepisu art. 16 c ust. 17 ww. ustawy Wojewoda, Minister Obrony Narodowej i minister właściwy do spraw wewnętrznych, uwzględniając wynik przeprowadzonego postępowania konkursowego, kierują lekarza, z zastrzeżeniem ust. 17e oraz art. 16e ust. 7, za pomocą [...], do odbywania szkolenia specjalizacyjnego w podmiocie, o którym mowa w art. 19f ust. 1, posiadającym wolne miejsce szkoleniowe w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia zakończenia danego postępowania. Natomiast zgodnie, z art. 16c ust. 17e ustawy Organy, o których mowa w ust. 17, kierują do odbywania szkolenia specjalizacyjnego w pierwszej kolejności lekarzy zakwalifikowanych w trybie, o którym mowa w art. 16h ust. 2 pkt 1 albo 5. W związku z powyższym zgoda na zatrudnienie na którą powołuje się Skarżąca jako podstawa prawna jej wniosku ma znaczenie wyłącznie na etapie kierowania do odbywania szkolenia specjalizacyjnego. Lekarze dentyści, którzy załączyli taką zgodę do wniosku są w pierwszej kolejności kierowani do jednostki, która wydała zgodę na zatrudnienie w celu odbywania szkolenia specjalizacyjnego, nawet jeżeli inne osoby zakwalifikowane, które chcą być skierowane do danej jednostki uzyskały lepszy wynik w postępowaniu i zajmują wyższe miejsce na liście rankingowej (osoby takie są wtedy kierowane na inne wolne miejsca). Zatem zgoda na zatrudnienie w danej jednostce decyduje jedynie o pierwszeństwie w skierowaniu do danej jednostki, jednak żeby dany lekarz dentysta mógł skorzystać z tego pierwszeństwa musi najpierw zostać zakwalifikowany w postępowaniu, o czym decyduje wynik uzyskany w tym postępowaniu, a nie posiadanie zgody na zatrudnienie. Zgoda na zatrudnienie nie daje preferencji przy samej kwalifikacji, na etapie kwalifikacji brany jest pod uwagę jedynie wynik postępowania kwalifikacyjnego. W ocenie sądu rację ma Organ, że zaskarżona informacja przesłana Skarżącej nie kształtuje uprawnień lub obowiązków i nie jest odmową dopuszczenia lub prowadzenia wnioskowanej specjalizacji. Pismo to stanowi jedynie pouczenie o przepisach regulujących zasady przystępowania i prowadzenia specjalizacji i w żadnej mierze nie ogranicza prawa Skarżącej do prowadzenia danej Specjalizacji (w odpowiednim trybie) i odbywania u Skarżącej Specjalizacji (w odpowiednim trybie). W przedmiotowej sprawie Organ nie prowadził żadnego postępowania administracyjnego, zatem zastosowania nie znalazły powołane w skardze przepisy. W ocenie Sądu, uwzględniając powyższe uwagi z przedstawionego rozumienia pojęcia "aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", zaskarżona w sprawie informacja z 25 lutego 2025 r. Dyrektora Rozwoju Kadr Medycznych Ministerstwa Zdrowia nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Informacja nie jest władczym aktem wyrażającym działania organu dokonywane w zakresie przyznania lub odebrania osobie zamierzającej prowadzić i odbywać szkolenie specjalizacyjne takiego uprawnienia. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi.