V SA/Wa 1344/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2010 r. sprawy ze skargi B. Sp. jawna w R. na informację Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr Informacji [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; oddala skargę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem z [...] maja 2010r. Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw poinformowała skarżącego P. B. jako wspólnika spółki jawnej B., że jego odwołanie złożone w ramach Działania 8.1. "Wspieranie działalności w dziedzinie gospodarki elektronicznej" w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 dotyczącym oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie na realizację projektu: "Stworzenie innowacyjnego serwisu internetowego do planowania treningów siłowych" zostało rozpatrzone negatywnie. Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] lipca 2009r. P. B. złożył do Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Działanie 8.1. - "Wspieranie działalności w dziedzinie gospodarki elektronicznej" Pismem z [...] sierpnia 2009r. strona została poinformowana, że wniosek uzyskał pozytywną ocenę w wyniku weryfikacji zgodności z kryteriami oceny formalnej. Pismem z [...] listopada 2009r. Fundacja poinformowała wnioskodawcę, że nie zostało przyznane dofinansowanie na realizację projektu: "[...]", z uwagi na fakt, że projekt nie spełnił kryteriów oceny merytorycznej. Jak wynika z uzasadnienia, wnioskodawca ma obowiązek zapewnić trwałość rezultatów projektu przez okres minimum 3 lat od zakończenia projektu, przy czym w pkt 25 wniosku, wnioskodawca wskazuje wizję i kierunki dalszego rozwoju działalności gospodarczej. Kierunkiem rozwoju ma być wprowadzenie nowych usług. Mają one polegać na udzielaniu [...] oraz rozszerzeniu [...], jednak usługi te co podkreśla organ nie będą świadczone w sposób całkowicie zautomatyzowany bez udziału człowieka w procesie świadczenia usługi. Ponadto jak podkreśliła Fundacja błędnie zakwalifikowano wydatki na hosting serwera do kategorii koszty ogólne, a powinny one być przyporządkowane do kategorii usługi informatyczne, techniczne, doradcze. Z uwagi na brak określenia stawek za poszczególne wydatki wchodzące w skład kosztu "hosting serwera, łączy do Internetu, materiałów eksploatacyjnych i biurowych, delegacji służbowych" niekwalifikowany zostaje cały koszt w łącznej wysokości [...] zł. W przypadku pozytywnej oceny wniosku, jak podała Fundacja dane kryterium zostałoby uznane za spełnione, a kwota wydatków uznanych za niekwalifikowane zostałaby pomniejszona. Fundacja zwróciła uwagę na fakt, iż w złożonym wniosku pomocowym występuje niespójność we wskaźnikach produktu. W pkt 15b wniosku wymieniono środki trwałe, nie zostały one jednak skwantyfikowane w pkt 17 tego wniosku. Zgodnie z instrukcją wypełniania wniosków o dofinansowanie każda kwantyfikowana wartość celu z pkt 17 wniosku musi mieć swój odpowiednik w pkt 15 tego wniosku. Zainteresowany, jak wynika z treści uzasadnienia nie wskazał metod weryfikacji zaprezentowanych celów projektu, a informacja ta jest podstawą oceny prezentowanych wskaźników w pkt 17 wniosku, musi być więc precyzyjna i szczegółowa. Przedsiębiorca nie zgodził się z oceną projektu przeprowadzoną przez organ i wniósł o jego ponowną weryfikację. Wskazał, że uchybienia ujawnione w złożonym wniosku, są jedynie wynikiem braku doświadczenia spółki w pozyskiwaniu środków pomocowych, gdyż wniosek został opracowany w sposób samodzielny, bez korzystania z pomocy firm doradczych. Jak wskazał wnioskodawca, jego projekt odznacza się wysoką rentownością, innowacyjnością niezależnie od kierunków jego dalszego rozwoju. Wnoszący protest podkreślił, iż wartość poszczególnych pozycji w kategorii kosztów ogólnych nie została rozbita na wartości składowe, jednak to nie wpływa na ich kwalifikowalność w ramach podjętego działania. Wskutek rozpatrzenia protestu, Fundacja ponownie przeanalizowała wniosek o dofinansowanie przedmiotowego projektu, informując zainteresowanego pismem z [...] grudnia 2009r. o negatywnym rozpatrzeniu protestu i wskazując, że wnioskodawca składając wniosek o dofinansowanie nie wykazał spełnienia kryteriów oceny merytorycznej. W punkcie 25 wniosku przedsiębiorca, jak wskazał organ wskazał wizje i kierunki rozwoju przyszłej działalności gospodarczej, jednak wymienił również nie związane bezpośrednio z przedmiotem projektu [...]. Jednocześnie wnioskodawca, opisuje dalsze źródła finansowania działalności, w odniesieniu do lat 2012-2014, także zyski na poziomie [...], nie wymieniając ich źródeł. Organ rozpatrujący protest, zwrócił uwagę na fakt, iż działalność gospodarcza objęta projektem może nie być rentowna po ustaniu współfinansowania ze środków publicznych. Zabrakło także zdaniem organu, podania przez wnioskodawcę cząstkowych kosztów składających się na ogólne rodzaje wydatków, zaś szczegółowe dane, które umieścił w treści złożonego protestu winien zawrzeć we wniosku, tak by Komisja Konkursowa mogła zweryfikować ich racjonalność. W wyniku złożonego przez skarżącego odwołania, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działając w imieniu Instytucji Pośredniczącej I Stopnia skierował pismem z [...] lutego 2010r. wniosek do ponownej oceny merytorycznej. Zdaniem Ministra wnioskodawca spełnił warunek zapewnienia trwałości rezultatów projektu przez okres minimum 3 lat od zakończenia projektu, a zatem źródła finansowania projektu w okresie trwałości wskazane przez niego, Instytucja Pośrednicząca uznała za wystarczające. Odnośnie kolejnego kryterium oceny merytorycznej, jak wskazał organ dotyczącego planowania wydatków w ramach działania, jako uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów działania, organ rozpatrujący sprawę uznał, iż jakakolwiek ocena wydana w tym zakresie nie miałaby wpływu na otrzymanie przez projekt dofinansowania. Przedsiębiorca, nie wymienił jedynie, co podkreślił Minister nowych środków trwałych niezbędnych do zabezpieczenia ciągłości pracy i rozwoju serwisu internetowego. Po ponownej weryfikacji wniosku, Fundacja pismem z [...] maja 2010r., poinformowała przedsiębiorcę o negatywnym rozpatrzeniu wniesionego protestu. Zdaniem Fundacji przedstawiony projekt nie spełnił kryteriów oceny merytorycznej dotyczącej wskaźników produktu i rezultatu, które są obiektywnie weryfikowalne i mają odzwierciedlać założone cele projektu adekwatne dla danego rodzaju projektu oraz realne do osiągnięcia cele. Zgodnie z instrukcją wypełnienia wniosku, jak wskazał organ należy obowiązkowo określić oprócz nowej e-usługi inne (policzalne) produkty projektu wynikające z planowanych działań i wydatków w ramach projektu np. liczbę nabytych środków trwałych, wartości niematerialnych i prawnych (licencje na oprogramowanie, stworzone produkty cyfrowe itp.), liczbę nabytych pakietów szkoleniowych, stworzoną infrastrukturę sieci teleinformatycznej itp. Produkty projektu, co wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia, powinny bezpośrednio wynikać z opisu projektu (punkt 16) oraz przebiegu rzeczowo-finansowego projektu (punkt 20), a następnie skwantyfikowane (przedstawione w formie ilościowej) w punkcie 17 wniosku. Wskazany brak wniosku jest podstawą negatywnej oceny kryterium dotyczącego wskaźników projektu, a ponadto w opinii organu przedsiębiorca nie wskazał metod weryfikacji zaprezentowanych celów projektu. Z tak przyjętym rozstrzygnięciem nie zgodził się zainteresowany, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą informację wniósł o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo co wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: - § 17 ust. 4 lit. a) Procedury odwoławczej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, stanowiącej załącznik 4.4 do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, który zobowiązuje Regionalną Instytucję Finansującą do zapoznania się z wynikami kolejnych etapów postępowania odwoławczego. - § 17 ust. 4 lit. b) ww. Procedury odwoławczej, który zobowiązuje do wzięcia pod uwagę przez organ treści rozstrzygnięcia instytucji rozpatrującej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z jego uzasadnieniem, a w szczególności do wnikliwego przeanalizowania nieprawidłowości w przeprowadzonej ocenie. Wydając taką ocenę merytoryczną, jak wskazał autor skargi Instytucja Finansująca nie uwzględniła argumentacji Ministra i sformułowała ponownie ocenę merytoryczną w oderwaniu od tego stanowiska. - art. 30b ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. nr 227, poz. 1658 z późn.zm.) przez Regionalną Instytucję Finansującą, zgodnie z którym właściwa instytucja informuje zainteresowanego na piśmie o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c ww. ustawy. Natomiast pouczenie zawarte w zaskarżonej informacji naruszało prawo, ponieważ nie zawierało informacji dotyczącej obowiązkowych załączników oraz konieczności opłacenia skargi. - art. 30b ust. 3 ww. ustawy przez Regionalną Instytucję Finansującą, na podstawie którego w rozpatrywaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę. Tymczasem, na co zwraca uwagę skarżący ocena merytoryczna, odpowiedź na protest oraz ponowna ocena merytoryczna została dokonana przez Dyrektora F. - S. R., co jest w opinii przedsiębiorcy naruszeniem gwarancji bezstronności i obiektywizmu. Ponadto wnoszący skargę nie zgadza się ze stanowiskiem organu, iż trwałość projektu została zakwestionowana z powodu wskazania jako jednej z perspektyw rozwoju projektu działania nie będącego e-usługą, z pominięciem faktu, iż prognozy finansowe opracowane zostały wyłącznie w oparciu o przychody z tytułu świadczenia wytworzonej w ramach projektu e-usługi. Ponadto trudno, jego zdaniem przyjąć argumentację organu, iż kwalifikowalność wydatków została zakwestionowana z powodu zbiorczego ujęcia podstawowych wydatków z kategorii kosztów ogólnych, bez ich szczegółowego rozbicia na składowe mimo, że ich (zbiorcza) wartość skalkulowana została według niskich stawek rynkowych. Rzetelność opracowania wskaźników projektu została, jak podał skarżący zakwestionowana z powodu nie przepisania wartości liczbowych z punktu opisowego do zestawienia tabelarycznego, bez względu na to, że ich pełna lista, ilości i wartości przedstawione zostały szczegółowo w pozostałych punktach wniosku, co jego zdaniem organ nie wziął pod uwagę przy ocenie projektu. Autor skargi podkreśla również, iż organ pomija rzeczywiste walory merytoryczne innowacyjnego, opłacalnego przedsięwzięcia, opierając się wyłącznie na kwestiach pozamerytorycznych. Skarżący nadmienił, iż często Regionalna Instytucja Finansująca dotuje projekty o zasięgu lokalnym, pozbawione efektu innowacyjności, podając przykładowo kilkanaście z nich. W ocenie strony w przedstawionym przez niego wniosku została opracowana koncepcja stworzenia pierwszego w Polsce i jednego z pierwszych na świecie, [...] Opis tego projektu zawierał wszelkie informacje wymagane dokumentacją programową, pozwalające na jego szczegółową ocenę, a także potwierdzające jego wykonalność i efektywność biznesową. Z uwagi na wyżej przedstawione okoliczności, w opinii strony uzasadnia to wniesienie przedmiotowej skargi. W odpowiedzi na skargę Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o jej uchylenie podtrzymując argumenty dotyczące rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. WSA uznał, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi w związku z przyjęciem, że skarga została wniesiona przeciwko niewłaściwemu podmiotowi. Jest bezsporne, że Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw ( zwana dalej Fundacją) pełni rolę Regionalnej Instytucji Finansującej zgodnie z zawartą w tej mierze umową z Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości z [...] maja 2008 r. Zadania Fundacji jako RIF zostały określone w umowie z [...] marca 2009 r. nr [...]. W § 1 umowy wskazano, że RIF wykonuje zadania związane z realizacją działań w ramach Programu Innowacyjna Gospodarka w tym w ramach Działania 8.1 "Wsparcie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej". Fundacja pełniąc obowiązki Regionalnej Instytucji Finansującej dokonuje oceny złożonych projektów oraz ma za zadanie stosować obowiązujące w tej mierze procedury, w tym wynikające z załącznika 4.4 Procedura odwoławcza w ramach POIG zawartego w Szczegółowym opisie priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 -2013. W określonych w tym regulaminie warunkach po rozstrzygnięciu protestu, od rozstrzygnięć RIF służy skarga do sądu administracyjnego. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie dlatego w ocenie WSA istniały podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi. W tym stanie rzeczy po rozpoznaniu skargi WSA uznał, że jej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Sąd jest zdania, że dokonując rozstrzygnięcia RIF rozważył projekt spółki w sposób określony treścią § 17 ust.3 lit. a i b załącznika 4.4 Szczegółowego opisu priorytetów.... (który przedstawiono przy odpowiedzi na skargę), który to załącznik obowiązywał dla naboru wniosków złożonych w II rundzie aplikacyjnej 2009 r.- co trafnie zauważył organ. .Rozstrzygnięcie dotyczące projektu Spółki z [...] maja 2010 r., zapadło w sytuacji gdy uwzględnione zostało przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odwołanie, zaś wniosek skierowany został do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu zaistniała zatem sytuacja przewidziana treścią § 17 ust.3 załącznika 4.4, z którego wynika, że po dokonaniu ponownej oceny, instytucja odpowiedzialna za ocenę projektów podejmuje dalsze decyzje o rekomendowaniu projektu do dofinansowania lub odmowie wsparcia o czym informuje wnioskodawcę oraz IRO, a informacja o wyniku ponownej oceny projektu zawiera wszystkie elementy wskazane w § 18 ust. 3 lit. b i c ( czyli m. In. informacja o przysługującej skardze do sądu). Wbrew zarzutom skargi treść rozstrzygnięcia dowodzi, że rozważono dokumentację dotyczącą projektu oraz brane były pod uwagę dotychczasowe rozstrzygnięcia, w tym w szczególności stanowisko organu odwoławczego. Należy wskazać jednak, że wzięcie pod uwagę stanowiska wspomnianego organu i odniesienie się do zarzutów dotyczących oceny projektu, nie jest równoznaczne z jego pozytywną oceną. Zauważyć należy, że analiza projektu dokonywana jest w sytuacji, w której do dyspozycji instytucji oceniającej pozostają te same co dotychczas dokumenty oraz rozstrzygnięcie odwoławcze, a mimo to procedura odwoławcza określona załącznikiem, przewiduje możliwość ponownej negatywnej oceny projektu, która na tym etapie jest już wiążąca. Istotne jest zatem jedynie ażeby instytucja dokonująca oceny odniosła się w sposób rzeczowy do przedstawionych zarzutów. W ocenie Sądu sytuacja taka miała miejsce. W zaskarżonym rozstrzygnięciu RIF wyraźnie i ostatecznie wskazała, że w jej ocenie Projekt nie spełnił wszystkich kryteriów oceny merytorycznej odniesieniu do wskaźników produktu i rezultatu, które są: adekwatne dla danego rodzaju projektu, realne do osiągnięcia, obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu. RIF wskazała, że w odniesieniu do tego kryterium doszło do braku wymaganej spójności pomiędzy treścią pkt 15 i 17 wniosku, ponieważ mimo wiążącej w tej kwestii instrukcji wypełniania wniosku, w pkt 17 wniosku nie znalazły odzwierciedlenia jako skwantyfikowane ( policzalne ) wskaźniki produktu środki trwałe niezbędne do tworzenia i świadczenia usług, które wymienione są w pkt 15 b wniosku. RIF nie zgodził się ze stanowiskiem instytucji pośredniczącej ( Ministra), który określił je jako pomocnicze w stosunku do przewidzianego projektem produktu w postaci e-usługi podkreślając, że wskazanie wspomnianych środków w pkt 17, jest obligatoryjne, przy czym produkty projektu powinny wynikać z pkt 16 oraz z pkt 20. Odnosząc się do tak wyrażonego stanowiska RIF należy uznać, że jest ono zasadne. Zdaniem Sądu treść instrukcji co do sposobu wskazania elementów i treści, które muszą znaleźć odzwierciedlenie we wniosku, jest wiążąca i odnosi się do każdego podmiotu składającego wniosek o dofinansowanie. Kryteria, które muszą znaleźć się we wniosku są również wiążące dla Komisji Konkursowej i nie mogą być dowolnie oceniane. W ocenie Sądu jest oczywiste, że w przypadku projektu takiego jak przedmiotowy, czyli odnoszącego się do utworzenia nowej e-usługi obligatoryjnym, niezbędnym produktem projektu musi być właśnie wspomniana usługa. Nie można jednak przeoczyć faktu, że do jej powstania potrzebne są inne produkty materialne a często również niematerialne, przy pomocy których cel ten ma być osiągnięty i na które również muszą zostać przewidziane właściwe środki. To, że cel projektu polega na osiągnięciu określonego, nowego produktu, nie stwarza możliwości uznania pozostałych produktów projektu za pozostające bez większego znaczenia, a zatem za możliwe do pominięcia ich i marginesowego potraktowania poprzez brak ich wskazania wszędzie tam gdzie jest to wymagane. Ubieganie się o dofinansowanie ze środków publicznych jest konkursem, w którym składający aplikacje muszą podlegać standardowym procedurom i jednakowym formalnym zasadom w zakresie w jakim jest to niezbędne dla uznania, że wniosek zawiera co do zasady wszystkie wymagane treści. Różnice między wnioskami mogą zależeć wyłącznie od rodzaju i jakości zaproponowanego produktu i spełnienia wymaganych w związku z tym kryteriów związanych z jego innowacyjnością i przydatnością . W związku z powyższymi uwagami zdaniem Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy podmiot oceniający wniosek był związany instrukcją wypełnienia wniosku i miał prawo posiłkowania się treścią przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach POIG 2007-2013 ( k. 43 – 59 akt sąd.). W związku z tym w sytuacji, w jakiej sam skarżący przyznaje istniejący brak wniosku w omówionym wyżej zakresie, ewentualna dobra jakość proponowanego projektu, nie mogła stanowić wystarczającej przesłanki do dokonania pozytywnej oceny projektu. Jeśli chodzi o pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał, że nie mogły one spowodować jej uwzględnienia. Zarzuty skarżącego dotyczące zakwestionowania trwałości projektu kosztów ze względu na to, że jeden z produktów nie był e-usługą, czy też kwalifikowalności wydatków w zakresie kosztów ogólnych, nie mają żadnego znaczenia w sprawie, ponieważ pierwszy z nich nie został postawiony w kwestionowanym rozstrzygnięciu, zaś co do drugiego to wskazano, że ze względu na wysokość kosztów i ich wielkość poniżej 10%, nie miałby on wpływu na ocenę projektu, gdyby spełniał on wszystkie wymagane kryteria merytoryczne. W tej sytuacji brak jest powodu ażeby je głębiej rozważać. Ponadto brak jest podstaw do uznania, że naruszona została treść art. 30 b ust. 3 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84 poz. 712 ) w związku z tym, że Dyrektor F. podpisał pisma z [...] XI 2009r. i z [...] V 2010 r. zawierające rozstrzygnięcie. Zaznaczyć należy, że sposób oceny projektów opisany jest szczegółowo w zał. 4.4., w którym wskazane są zasady na jakich dokonywana jest ocena oraz to, że osoby biorące udział w projekcie wypełniają określonej treści oświadczenie. W takim wypadku brak jest podstaw aby osoby oceniające projekt utożsamiać z osobą reprezentującą RIF na zewnątrz - w tym wypadku jest to Dyrektor F. W ocenie Sądu brak jest podstaw ażeby na tej podstawie sformułować zarzut, że Dyrektor F. poza sporządzeniem pism kierowanych do skarżącego, brał udział w pracach nad projektem, w tym w jego ocenie na jakimkolwiek etapie. Tym niemniej celem uniknięcia tego rodzaju skojarzeń przydatne byłoby przyjęcie zasady, że jeśli w odniesieniu do wnioskodawcy kierowane jest w związku z procedurą odwoławczą więcej niż jedno pismo informujące o rozstrzygnięciu podpisują je o ile jest to możliwe w danej instytucji różne uprawnione do tego osoby. Na koniec należy odnieść się do zarzutu naruszenia treści art. 30b ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, które to naruszenie istotnie miało miejsce w tym znaczeniu, że pouczenie o prawie wniesienia skargi nie odpowiadało w pełni treści tego przepisu. W ocenie Sądu nie miało to jednak znaczenia, ponieważ skarga z pełną dokumentacją i opłacona wpłynęła do Sądu w terminie i została rozpoznana, zatem okoliczność ta nie miała wpływu na rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy uznając, że skarga nie była uzasadniona Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o prowadzeniu polityki rozwoju oddalił ją.