V SA/Wa 1349/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych na rok 2010; 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] na rzecz Z. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, Z. M. (zwany dalej: skarżącym) złożył w [...] maja 2010 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Agencja) wniosek o przyznanie płatności na rok 2010 r. na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1051 ze zm.). Decyzją z [...] grudnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji w [...] przyznał skarżącemu płatności na rok 2010 w wysokości 16.858,99 zł, w tym jednolitą płatność obszarową oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych, odmówił natomiast przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęcej). W uzasadnieniu decyzji, w części dotyczącej odmowy przyznania płatności zwierzęcej, organ wskazał, iż powierzchnia zadeklarowana we wniosku do tej płatności wynosi 3,19 ha i tyle też wynosi powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej. Natomiast, w związku z faktem, iż na podstawie informacji zawartych w rejestrze zwierząt oznakowanych i w rejestrze koniowatych wyliczona liczba zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe wynosi 0,00 DJP, organ stwierdził, iż skarżący nie spełnia warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący nie zgodził się z częścią odmowną tej decyzji, dotyczącą płatności zwierzęcej. Wskazał, że w gospodarstwie o numerze identyfikacyjnym [...] była i jest zarejestrowana do dzisiaj siedziba stada o numerze [...]. W wyniku rozpoznania odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji decyzją z [...] lutego 2010 r. utrzymał w całości decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że przyczyną odmowy przyznania płatności zwierzęcej był fakt, iż skarżący w dniu wydania decyzji nie posiadał żadnej zarejestrowanej sztuki zwierzęcej, ani w okresie referencyjnym, nie posiadał zwierząt zarejestrowanych w bazie prowadzonej przez ARiMR. Organ II instancji, analizując materiał zgromadzony w sprawie producenta rolnego oraz podnoszone przez niego w odwołaniu zarzuty, stwierdził, iż są one bezzasadne. Organ odwoławczy wskazał, iż numer siedziby stada podany przez skarżącego w odwołaniu, a mianowicie numer: [...] należy do innego producenta rolnego i znajduje się pod innym adresem, niż adres zamieszkania skarżącego, w związku z tym nie ma to znaczenia dla sprawy. Z tego względu uznał, że skarżący nie spełnił warunku wynikającego z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (DZ. U. nr 40, poz. 326, ze zm.). Skarżący na powyższą decyzję pismem z 4 marca 2011 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 606/11 uchylił decyzje obu instancji w części dotyczącej odmowy przyznania płatności zwierzęcej. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że nie doszło w sprawie do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, ponieważ nowe okoliczności i dokumenty przedstawione przez skarżącego w toku postępowania sądowego nie zostały wzięte pod uwagę w toku postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, iż wbrew twierdzeniom organu, z zaświadczenia ARiMR w [...] z [...] maja 2009 r. wynika, iż skarżącemu został nadany numer siedziby stada, którego lokalizacja znajduje się w [...], w gminie [...], która to nieruchomość jest objęta wnioskiem o przyznanie płatności zwierzęcych. W związku z tym nieuprawnione było dokonane jedynie w oparciu o dane z rejestru zwierząt, ustalenie organu administracji II instancji, że w rejestrze zwierząt oznakowanych i w rejestrze koniowatych wyliczona liczba zwierząt w gospodarstwie skarżącego wyniosła 0,00 DJP. Sąd podkreślił, iż jak wynika z dokumentów przedstawionych przez skarżącego, zarejestrowana siedziba stada o numerze [...] należy do ojca skarżącego, który dokonał przekazania gospodarstwa rolnego w drodze umowy darowizny, na rzecz skarżącego, który następnie wystąpił o przyznanie płatności zwierzęcych właśnie do ww. nieruchomości, czego organ nie zbadał. Ponadto nie polega na prawdzie stwierdzenie, jakoby w dacie wydania decyzji ostatecznej skarżący nie posiadał żadnej zarejestrowanej sztuki zwierzęcej. Przeczy temu przedłożony do akt dokument w postaci zaświadczenia o zarejestrowaniu siedziby stada z [...] maja 2009 r. wydany przez ARiMR w [...] o zarejestrowaniu na rzecz skarżącego siedziby stada nr [...]. Powyższe – zdaniem sądu – mogłoby mieć znaczenie przy rozpatrywaniu przesłanki do przyznania płatności zwierzęcych, chociażby z § 8 rozporządzenia z 9 marca 2009 r. o oczywiście przy spełnieniu pozostałych warunków określonych tym przepisem. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy [...] stycznia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji w [...], wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Niniejszą decyzją przyznał jednolitą płatność obszarową w wysokości 11314,87 zł, uzupełniającą płatność do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 5544,12 zł, oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych. W wyniku złożonego odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji decyzją z [...] kwietnia 2012 r. utrzymał ww. decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2012 r. w mocy. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że dokonując ponownej analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego, analizując treść wydanego rozstrzygnięcia w sprawie uznał, iż decyzja organu I instancji w zakresie płatności zwierzęcej została wydana zgodnie z przepisami prawa. Zdaniem organu odwoławczy w sprawie skarżącego prowadzonej na rok 2010, nie zostały spełnione warunki do przyznania płatności zwierzęcej. Skarżący, mimo złożenia wniosku o zarejestrowanie siedziby stada w dniu 12 maja 2009 r., nigdy nie zarejestrował w niej żadnych zwierząt gospodarskich. Wskazywany zaś przez skarżącego numer siedziby stada [...] należy do ojca skarżącego, E. M., który, jak wiadomo organowi z urzędu, nigdy nie ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej ani płatności uzupełniającej. A zatem, zdaniem organu II instancji, decyzja w zakresie odmowy przyznania płatności zwierzęcej została wydana prawidłowo. Skarżący pismem z 14 maja 2012 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie mu płatności zwierzęcej. Skarżący zarzucił, że organ wydając zaskarżone decyzje nie zrobił tego zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku sądu z 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 606/11. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei, zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd kontroluje zaskarżoną decyzję w wyżej przedstawionych aspektach w określonej kolejności. Najpierw Sąd zobligowany jest do zbadania, czy decyzja nie jest dotknięta którąś z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie, że tak właśnie jest obliguje Sąd do stwierdzenia jej nieważności, co z kolei eliminuje, a wręcz czyni niedopuszczalną dalszą kontrolę. Skarga jest zasadna, ale z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Sąd stwierdził bowiem istnienie przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a to z mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a obligowało do uwzględnienia skargi. Zgodnie z art. 107 § 1 zdanie 1 k.p.a., decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Stanowisko Sądu odpowiada prezentowanemu w orzecznictwie, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby to pismo zawierało wszystkie elementy decyzji przewidziane w ww. przepisie. Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 września 1981, sygn. akt SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz.91 oraz w wyroku z 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, OSP 1982, z. 9-10, poz. 169 z glosą J. Borkowskiego). W świetle powyższych wywodów uznać należy, że niezbędnym elementem decyzji jest podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji w imieniu organu. Ujęcie decyzji administracyjnej jako oświadczenia woli czyni istotnym złożenie podpisu, bowiem dopiero po złożeniu podpisu na dokumencie oświadczenie woli zostaje wyrażone w formie pisemnej (wyrok NSA z 12 lutego 1991 r., SA/Lu 889/90, OSP 1992, z. 2, poz. 27 z glosą J. Stelmasiaka i M. Zdyba). Podpis służy przede wszystkim do identyfikacji osoby go składającej oraz do ustalenia treści złożonego przez nią oświadczenia woli (Z. Radwański, Prawo cywilne – cześć ogólna, Warszawa 1997, s. 199). Na podpis składają się następujące cechy: 1) jest to językowy znak graficzny utrwalony w dokumencie, 2) składający oświadczenie woli stawia ten znak własnoręcznie, 3) wskazuje w zasadzie imię i nazwisko składającego oświadczenie woli, 4) podpis umieszcza się pod tekstem oświadczenia woli (Radwańki, ibidem). W orzecznictwie sądowym reprezentowane były różne stanowiska co do skutków niepodpisania decyzji. Przyjmowano, że pismo bez podpisu traci charakter decyzji - wyrok NSA z 30 lipca 1982r. I SA 547/82; lub że taka decyzja niepodpisana jest nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. - wyrok NSA z 4 lipca 1997r. I SA/Kr 88/97, Wspólnota 1998r. Nr 1, s.26). Podkreślano natomiast jednoznacznie, że braku takiego decyzji nie można uzupełnić po doręczeniu stronie. W ocenie Sądu niepodpisanie decyzji przez osobę upoważnioną do jej wydania stanowi o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co zawsze skutkuje obowiązkiem, w trakcie sądowej kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny, wyeliminowania takiego wadliwego aktu z obrotu prawnego, bez potrzeby czynienia rozważań czy uchybienie to mogło lub miało wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji z [...] kwietnia 2012r. Nr [...] – jak wynika z akt administracyjnych (k. 131 akt adm.) – w ogóle nie zawiera odpisu osoby, która ją wydała, co obligowało sąd do stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd orzekł również na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzeniu kosztów postępowania sądowego. Stwierdzenie nieważności decyzji zaskarżonej decyzji w przedmiocie płatności zwierzęcej z powodów proceduralnych, uniemożliwiło sądowi odniesienie się do merytorycznych zarzutów skargi.