V SA/Wa 1349/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję wydaną w I-szej instancji ponad kwotę [...] zł (jeden milion czterysta osiem tysięcy dziesięć złotych); 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz P. C. kwotę 24 881 zł (dwadzieścia cztery tysiące osiemset osiemdziesiąt jeden złotych) tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez P. C. (dalej: Skarżący/Powiat) jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów z (...) maja 2017 r., nr (...) utrzymująca w mocy decyzję własną z (...) grudnia 2016 r., nr (...) , zobowiązującą do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w wysokości 3 261 238 złotych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu (...) grudnia 2016 r. Minister Rozwoju i Finansów wydał decyzję o numerze (...) zobowiązującą Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w wysokości 3 261 238 zł. Następnie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Rozwoju i Finansów, zaskarżoną decyzją z dnia (...) maja 2017 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z (...) grudnia 2016 r. W uzasadnieniu decyzji Organ wyjaśnił, że podstawę do naliczenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r. dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, w tym dla Skarżącego, stanowiły m.in. dane statystyczne dotyczące liczby uczniów (dzieci, wychowanków) w roku szkolnym 2011 wykazywane przez dyrektorów szkół/placówek oświatowych w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień (...) września 2011 r., zweryfikowane przez organ prowadzący (dotujący) szkoły i placówki oświatowe. Dalej wskazano, że w systemie informacji oświatowej wykazywani byli również uczniowie (dzieci i młodzież, wychowankowie) na podstawie orzeczeń oraz opinii, o których mowa wart. 71b ust. 3 i 3b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Organ wyjaśnił, że jedyną podstawę do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień (...) września 2011 r., a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012, stanowiły aktualne orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego. Mając na uwadze powyższe oraz wyniki kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej w G. Organ stwierdził, iż w systemie informacji oświatowej - według stanu na dzień (...) września 2011 r. – wykazano błędne dane, w: Młodzieżowym Ośrodku Socjoterapii w (...) - zawyżono o 11 liczbę wychowanków przeliczonych wagą P33, Szkole Podstawowej Specjalnej wchodzącej w skład Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w W. D.: zawyżono o 7 liczbę uczniów ogółem oraz liczby uczniów przeliczonych wagami P1 i P40, zawyżono o 8 liczbę uczniów przeliczonych wagą P2, Gimnazjum Specjalnym wchodzącym w skład Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w W. D.- zawyżono o 3 liczbę uczniów ogółem oraz liczby uczniów przeliczonych wagami: P1, P2, P26 i P40, Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w D. - zawyżono o 22 liczbę wychowanków przeliczonych wagą P34, Szkole Podstawowej Specjalnej wchodzącej w skład Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w D. - zawyżono o 12 liczbę uczniów ogółem oraz liczby uczniów przeliczonych wagami P2 i P40, Gimnazjum Specjalnym wchodzącym w skład Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w D. - zawyżono o 10 liczbę uczniów ogółem oraz liczby uczniów przeliczonych wagami: P2, P26 i P40, Szkole Podstawowej nr 2 wchodzącej w skład Specjalnego Ośrodka Szkolno- Wychowawczego w C.: zawyżono o 1 liczbę uczniów ogółem, zawyżono o 4 liczbę uczniów przeliczonych wagą P2 niesłusznie przeliczono 6 uczniów wagą P5 zamiast wagą P4, zawyżono o 1 liczbę uczniów przeliczonych wagą P40, Gimnazjum nr 2 wchodzącym w skład Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w C.: zawyżono o 9 liczbę uczniów przeliczonych wagą P2, niesłusznie przeliczono 5 uczniów wagą P5 zamiast wagą P4, Zasadniczej Szkole Zawodowej nr 2 wchodzącej w skład Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w C. zawyżono o 2 liczbę uczniów przeliczonych wagą P2, Szkole Specjalnej Przysposabiającej do Pracy wchodzącej w skład Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w C.: zawyżono o 3 liczbę uczniów ogółem oraz liczby uczniów przeliczonych wagą P7, P8 i P40, niesłusznie przeliczono 3 uczniów wagą P4 zamiast wagą P2, zawyżono o 5 liczbę uczniów przeliczanych wagą P4, Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w C. zawyżono o 26 liczbę wychowanków przeliczonych wagą P33. Powyższe nieprawidłowości spowodowały zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych o 659,8457, co spowodowało, że Skarżący otrzymał w roku 2012 część oświatową subwencji ogólnej w wysokości wyższej od należnej o kwotę 3 261 238 zł. Następnie, wskazano na przyczyny, wystąpienia nieprawidłowości w zakresie wykazania danych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień (...) września 2011 r., tj.: wykazanie jako wychowanków młodzieżowych ośrodków socjoterapii i młodzieżowych ośrodków wychowawczych oraz jako uczniów działających przy nich szkół osób, które w dniu 30 września 2011 r. nie przebywały w tych ośrodkach (np. przybyły do nich po tej dacie, nie wróciły z ucieczki), brak aktualnych na dzień (...) września 2011 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego stanowiących podstawę wykazywania uczniów w odpowiednich tabelach systemu (np. orzeczenia zostały wydane po tej dacie, na inny etap edukacyjny), wykazanie uczniów w niewłaściwych tabelach systemu - nieodpowiadających treści posiadanych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, wykazanie jako uczniów określonych szkół, osób, które w dniu (...) września 2011 r. nie były uczniami tych szkół. Organ zwrócił również uwagę, że uwzględnianie konkretnych uczniów/wychowanków w określonych wagach powinno następować zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag. Jednocześnie konkretni uczniowie/wychowankowie mogli być uwzględnieni w określonych wagach, tylko na podstawie posiadanych przez tych uczniów/wychowanków orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w cyt. wyżej art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, i których treść odpowiadała wymogom wskazanym w opisach poszczególnych wag - aktualnych na dzień 30 września 2011 r. Wyjątek od tej zasady stanowi waga P2, która jest dedykowana także dla uczniów szkół podstawowych specjalnych, gimnazjów specjalnych i szkół ponadgimnazjalnych specjalnych w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych i młodzieżowych ośrodkach socjoterapii - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, nieposiadających orzeczeń, o których mowa w art. 7Ib ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Wskazano, iż objęcie przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej wagami: P2 (ze wskazanym wyżej wyjątkiem), P4 i P5 uczniów nieposiadających aktualnych na dzień (...) września 2011 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego o treści odpowiadającej opisom tych wag jest nieprawidłowe. W ocenie Organu nieprawidłowości w powyższym zakresie są także skutkiem wykazania w odpowiednich tabelach systemu informacji oświatowej uczniów niebędących w dniu (...) września 2011 r. z różnych powodów uczniami danej szkoły, niezależnie od tego, czy posiadali orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, co w przypadku wagi P2 nie było wymagane w odniesieniu do wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych i młodzieżowych ośrodków socjoterapii. W przedmiotowej sprawie odnosi się to do: Szkoły Podstawowej Specjalnej i Gimnazjum Specjalnego, wchodzących w skład Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w W. D., Szkoły Podstawowej Specjalnej i Gimnazjum Specjalnego, wchodzących w skład Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w D. oraz Szkoły Podstawowej nr 2, Gimnazjum nr 2, Zasadniczej Szkoły Zawodowej nr 2 i Szkoły Specjalnej Przysposabiającej do Pracy, wchodzących w skład Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w C. Ustalono bowiem, że - w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień (...) września 2011 r. - w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w C. i Młodzieżowym Ośrodku Socjoterapii w W. D. wykazano zawyżone odpowiednio o 26 i o 11 liczby wychowanków, przeliczonych następnie wagą P33 oraz w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w D. wykazano zawyżoną o 22 liczbę wychowanków, przeliczonych następnie wagą P34, tj. wagami dedykowanymi wychowankom tego rodzaju placówek korzystającym z zakwaterowania w konkretnych ośrodkach. Osoby te w dniu (...) września 2011 r. nie były wychowankami zakwaterowanymi w ww. ośrodkach ani uczniami szkół funkcjonujących strukturach tych ośrodków. Jednocześnie, mając na uwadze treść instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.11 (30 września 2011 r.) Organ zauważył, iż nie sposób podzielić zapatrywania Powiatu, że przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej prawidłowe jest objęcie wagami P33 i P34, bez względu na to, czy nieletni faktycznie znalazł się w ośrodku co najmniej w dniu (...) września roku poprzedzającego rok budżetowy. Podkreślono, że akceptacja tego poglądu w praktyce oznaczałaby np. uznanie za wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych korzystających z zakwaterowania w tych ośrodkach, osób, które nigdy się w tych placówkach nie pojawiły. Podsumowując Organ wskazał, że liczba uczniów przeliczeniowych została zawyżona o 659,8457, a nienależnie uzyskana kwota części oświatowej subwencji ogólnej wynosi 3 261 238 zł i stosownie do art. 37 ust. 3 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego podlega zwrotowi. Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - przepisów art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego Skarżącego o przesłuchanie w charakterze świadków: S. Ł. - dyrektora Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w W. D., M. W. - dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w C., A. G. - dyrektora Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w D., W. S. - dyrektora Powiatowego Ośrodka Edukacji, Kultury, Sportu i Turystyki w C., przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, - przepisów art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie Skarżącego możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem oraz wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co z kolei uniemożliwiło Skarżącemu dokonanie konkretnych czynności procesowych, a w szczególności złożenia wniosków dowodowych i zajęcia stanowiska w sprawie, co miało istotny wpływ na jej wynik, 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) przepisów art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez przyjęcie, że Skarżący otrzymał część oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. w kwocie wyższej od należnej o 3 261 238 zł, a tym samym nieuzasadnione zastosowanie przez organ wobec Skarżącego sankcji, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, 2) przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii poprzez przyjęcie, że Skarżący zawyżył liczbę wychowanków w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w C., Młodzieżowym Ośrodku Socjoterapii w W. D. oraz Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w D., przeliczoną następnie wagami dedykowanymi wyłącznie dla wychowanków korzystających z zakwaterowania w sytuacji, gdy osoby te w dniu (...) września 2011 roku nie były wychowankami zakwaterowanymi w ww. ośrodkach ani uczniami szkól funkcjonujących w strukturach tych ośrodków podczas, gdy w ocenie Skarżącego brak jest podstaw do przyjęcia, ze w przypadku gdy ośrodek realizuje ustawowe zadania w okresie oczekiwania na przybycie wychowanka nie powinien otrzymywać dotacji w wysokości uwzględniającej także tego wychowanka, 3) przepisów art. 71b ust. 3 w związku z art. 1 pkt 5 i 5a ustawy o systemie oświaty poprzez uznanie braku aktualnych na dzień (...) września 2011 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego (np. orzeczenia zostały wydane po tej dacie, na inny etap edukacyjny), a stanowiących podstawę wykazywania uczniów w odpowiednich tabelach systemu oraz wykazania uczniów w niewłaściwych tabelach systemu - nieodpowiadających treści posiadanych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, a w konsekwencji zawyżenie przez Skarżącego nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 rok w stosunku do Szkoły Podstawowej Specjalnej i Gimnazjum Specjalnego, wchodzących w skład Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w W. D. Szkoły Podstawowej Specjalnej i Gimnazjum Specjalnego, wchodzących w skład Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w D. oraz Szkoły Podstawowej nr 2, Gimnazjum nr 2, Zasadniczej Szkoły Zawodowej nr 2 i Szkoły Specjalnej Przysposabiającej do Pracy, wchodzących w skład Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w C., podczas gdy wskazani uczniowie tychże placówek byli w rzeczywistości osobami niepełnosprawnymi, wobec czego powinni oni zostać uwzględnieni jako osoby wymagające kształcenia specjalnego przy ustalaniu ostatecznej kwoty subwencji ogólnej dla skarżącego za 2012 rok. 4) przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 poprzez uznanie, iż zawyżono liczbę uczniów przeliczeniowych o 659.8457, a w konsekwencji Powiat otrzymał w roku 2012 część oświatową subwencji ogólnej w wysokości wyższej od należnej o kwotę 3 261 238 zł, w sytuacji gdy część oświatowa subwencji ogólnej została naliczona prawidłowo, zgodnie z powołanym rozporządzeniem. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz.1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 198, z późn. zm.), dalej: "ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego", w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka wcześniej dokonała zwrotu nienależnie otrzymanych kwot subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy. Jak wynika z powyższego, wydanie przez Ministra decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, może nastąpić po zweryfikowaniu przez organ wysokości należnej subwencji i stwierdzeniu, że przysługuje w niższej wysokości niż kwota subwencji uprzednio ustalonej i wypłaconej. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotem prowadzonego przez Ministra Rozwoju i Finansów postępowania był zwrot nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012. Podstawą ustalenia przez organ kwoty należnej części oświatowej subwencji ogólnej były przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz. U. Nr 288, poz. 1693, z późn. zm.). Stosownie do art. 28 ust. 5 ww. ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, podział części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego został dokonany przez Ministra Edukacji Narodowej - w myśl § 3 w. wym. rozporządzenia według algorytmu określonego w załączniku do tego rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2012 była dzielona między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zakres zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, stanowiący podstawę do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej, został określony m.in. na podstawie danych o liczbie uczniów wykazanych przez szkoły w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r., zweryfikowanych i potwierdzonych przez organy prowadzące/dotujące szkoły. W okresie objętym rozpatrywaną sprawą, podstawę prawną zamieszczania danych w systemie informacji oświatowej przez jednostki samorządu terytorialnego prowadzące/dotujące szkoły i placówki oświatowe, znajdujące się na ich obszarze, stanowiły przepisy ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49 poz. 463, z późn. zm.) oraz – wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 1 tej ustawy – rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz. U. Nr 277 poz. 2746, z późn. zm.). W trakcie kontroli przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w G. w Powiecie C. stwierdzono błędy w danych wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień (...) września 2011 r., które spowodowały zdaniem Ministra, zawyżenie łącznie o 659,8457 liczby uczniów przeliczeniowych, uwzględnionej do wyliczenia wysokości otrzymanej przez tę jednostkę części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny, a przedmiotem sporu jest przede wszystkim ocena, czy wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego oraz młodzieżowego ośrodka socjoterapii (dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012) jest osoba od dnia skierowania do ośrodka, czy od dnia stawienia się w ośrodku zgodnie ze skierowaniem. W konsekwencji, czy Skarżący prawidłowo naliczył część oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r., z uwzględnieniem m.in. przeliczenia osób skierowanych do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w D. oraz Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w W.D. a wykazanych w systemie informacji oświatowej wg stanu na dzień (...) września 2011 r. jako wychowankowie tych ośrodków mimo, że nie korzystały z zakwaterowania w tych ośrodkach. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest, iż w stanie prawnym obowiązującym w 2012 r. brak jest regulacji, która wskazywałaby wprost jakie okoliczności decydują o tym od kiedy dana osoba jest wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego, czy o uznaniu danej osoby za wychowanka decyduje skierowanie do ośrodka, czy przybycie (wpisanie do księgi wychowanków). Należy zauważyć, że Minister Edukacji Narodowej różnie interpretował pojęcie "wychowanka". W piśmie z dnia (...) czerwca 2016 r. nr 3791/2016 (dostępne na www.sejm.gov.pl), będącym odpowiedzią MEN na interpelację w sprawie rozliczania subwencji oświatowej przeznaczonej dla młodzieżowych ośrodków wychowawczych MEN wyjaśnił, że: "Do 2012 r. MEN zajmował stanowisko, że ośrodek jest zobowiązany do rezerwowania przez określony czas miejsca dla nieletniego, mogącego w każdej chwili pojawić się w ośrodku, co pozwalało uznać zasadność subwencjonowania tego okresu (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt 2125/17). W tym kontekście należy podkreślić, że w piśmie z dnia (...) listopada 2016 r. Minister Edukacji Narodowej przedstawił dwa warianty skutków wykazanych przez Urząd Kontroli Skarbowej w G.nieprawidłowości w zakresie danych o liczbie uczniów dla określenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w 2012 r., co potwierdza wątpliwości Ministra Edukacji Narodowej dotyczące stosowania powołanych przepisów. Oceny tej nie zmienia odwołanie się przez Ministra Rozwoju i Finansów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do treści odpowiedzi Ministra Edukacji Narodowej na interpelacje poselskie w sprawie zasad finansowania młodzieżowych ośrodków wychowawczych (Nr 30357, Nr 14894). Podejmując rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie Minister za prawidłowy uznał wariant I (w kwocie zmniejszenia subwencji uwzględniono liczbę wychowanków MOS w W.D. oraz MOW w D., którzy na dzień (...) września 2011 r. nie przebywali w placówce, zostali jednak wykazani w Systemie Informacji Oświatowej na podstawie posiadanych skierowań. Powiat C. zawyżył liczbę uczniów przeliczeniowych o 659,8457 a kwota subwencji była wyższa od należnej o 3.261.238 zł) stwierdzając, że wariant II (w kwocie zmniejszenia subwencji nieuwzględniono liczby uczniów/wychowanków w MOS w W.D. oraz MOW w D., którzy na dzień (...) września 2011 r. nie przebywali w placówce, zostali jednak wykazani w Systemie Informacji Oświatowej na podstawie posiadanych skierowań), nie jest zgodny z obowiązującymi przepisami. Sąd podziela stanowisko Skarżącej, mimo odmiennego twierdzenia organu odwoławczego, że dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu zasadnicze znaczenie ma definicja wychowanka MOS oraz MOW dla celów wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, bowiem bez ustalenia zakresu znaczeniowego terminu "wychowanek" nie można prawidłowo ustalić liczby wychowanków objętych subwencją. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2017 r. Sygn. akt II GSK 2125/17, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę to stanowisko podziela,: "Z uwagi na to, że określenie "wychowanek" nie zostało zdefiniowane w ustawie należało w pierwszej kolejności odwołać się do jego językowego znaczenia. Według Popularnego słownika języka polskiego PWN "wychowanek" to: 1.absolwent jakiejś szkoły; uczeń, 2. osoba wzięta na wychowanie przez kogoś, będąca pod czyjąś opieką (Popularny słownik języka polskiego, PWN 2003, s. 1152). Słowo "wychowanek" nie ma więc w języku polskim jednego znaczenia. Mając jednak na uwadze kontekst prawny rozpoznawanej sprawy należało uznać, że "wychowanek" to osoba wzięta na wychowanie przez kogoś, będąca pod czyjąś opieką. Umieszczenie nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym następuje na podstawie orzeczenia sądu rodzinnego, który w przypadkach określonych w art. 12 zdanie pierwsze ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. z 2010 r., Nr 33, poz. 178; dalej ustawa o postępowaniu w sprawach nieletnich), jeżeli zachodzi potrzeba zapewnienia nieletniemu jedynie opieki wychowawczej, może orzec umieszczenie go w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (art. 12 zdanie drugie). Z powołanego przepisu wynika zatem, że nieletni, wobec którego orzeczono umieszczenie w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, jest osobą wziętą na wychowanie, będącą pod opieką takiego ośrodka." W ocenie Ministra wychowankiem jest osoba, która posiada skierowanie do ośrodka i z dniem przyjęcia do tego ośrodka została wpisana do księgi wychowanków. Zdaniem Ministra dopiero od momentu przekroczenia progu ośrodka nieletni nabywa status prawny wychowanka i dopiero z tym momentem powstają prawa i obowiązki tak wychowanka, jak i wszystkich innych podmiotów, których podstawy działania są z tym związane. Nieletni z chwilą otrzymania skierowania do młodzieżowego ośrodka socjoterapii nie stawał się jednocześnie wychowankiem tego ośrodka, ani uczniem szkoły funkcjonującej w strukturach młodzieżowego ośrodka socjoterapii. Wychowankiem stawał się nieletni przyjęty do placówki. Zdaniem Skarżącego skierowanie do konkretnej placówki, znajdujące umocowanie w postanowieniu sądu rejonowego, wydanego w zakresie umieszczenia nieletniego w młodzieżowym ośrodku socjoterapii oraz młodzieżowym ośrodku wychowawczym w oparciu o dyspozycję art. 6 pkt 9 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. Nr 35 poz. 228, z późn. zm.), dalej: "ustawa o postępowaniu w sprawach nieletnich", winno stanowić podstawę uznania nieletniego za jej wychowanka. Konieczność zarezerwowania i utrzymywania w pełnej gotowości miejsca oznacza ponoszenie przez ośrodek kosztów utrzymania zarezerwowanego miejsca. Regulacje dotyczące młodzieżowych ośrodków socjoterapii oraz młodzieżowych ośrodków wychowawczych zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii. Zgodnie z zapisami w. wym. rozporządzenia, właściwy starosta, na podstawie dokumentacji nieletniego sporządza wniosek o wskazanie odpowiedniego dla niego ośrodka i przekazuje wniosek do Ośrodka Rozwoju Edukacji (ORE). Na podstawie tego wniosku ORE wskazuje staroście odpowiedni dla nieletniego ośrodek oraz powiadamia o tym sąd rodzinny, wskazany ośrodek oraz rodziców lub opiekunów. Właściwy starosta wydaje skierowanie dla nieletniego do wskazanego przez ORE ośrodka i przekazuje skierowanie do tego ośrodka. O przyjęciu nieletniego do ośrodka dyrektor ośrodka powiadamia właściwe organy obowiązane do kontroli spełniania obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki. Dyrektor ośrodka, wraz ze skierowaniem otrzymuje pełną dokumentację dotyczącą nieletniego i ma obowiązek zapewnienia nieletniemu miejsca w ośrodku. Nie może zatem odmówić przyjęcia nieletniego, zaś od chwili skierowania nieletniego do ośrodka na dyrektorze spoczywają określone obowiązki. Z brzmienia powołanych przepisów wynika, iż skierowanie nieletniego do ośrodka sprawia, że miejsce w ośrodku jest wykazywane jako zajęte, a wykazywanie miejsca w ośrodku jako "zajętego", nie jest powiązane z faktyczną obecnością nieletniego w ośrodku lecz ze skierowaniem do tego ośrodka. W ocenie Sądu brak jest podstaw do odmiennego traktowania okresu pomiędzy skierowaniem, a przybyciem nieletniego do ośrodka. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż od skierowania do ośrodka, ośrodek traci możliwość dysponowania miejscem i jest obowiązany pozostawać w gotowości na przyjęcie skierowanego nieletniego oraz wywiązanie się ze swoich wobec tego nieletniego obowiązków. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, iż nieletni w okresie od skierowania do przybycia do ośrodka nie posiada statusu wychowanka tego ośrodka. Nie ulega też wątpliwości, iż zorganizowanie opieki dla osoby skierowanej do ośrodka, a jeszcze przed jej przybyciem wiąże się z wydatkami. O statusie wychowanka nie decyduje treść § 5 rozporządzenia MENiS z dnia 19 lutego 2002 r. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy, specjalny ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek socjoterapii oraz placówka zapewniająca opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania prowadzą księgę wychowanków (ust. 1). Do księgi wychowanków wpisuje się imię (imiona) i nazwisko, datę i miejsce urodzenia oraz numer PESEL wychowanka, imiona i nazwiska rodziców (prawnych opiekunów) i adresy ich zamieszkania, adres dotychczasowego miejsca zamieszkania wychowanka, datę przyjęcia wychowanka do placówki oraz datę i przyczynę skreślenia z listy wychowanków, a także nazwę i adres placówki, do której wychowanek został przeniesiony (ust. 2). Wpisów w księdze wychowanków dokonuje się chronologicznie według dat przyjęcia wychowanków (ust. 3). Wskazać należy, iż przepisy w. wym. rozporządzenia z dnia 19 lutego 2002 r. dotyczą sposobu prowadzenia oraz rodzajów dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej, nie stanowią o okolicznościach wskazujących na nabycie, czy utratę statusu wychowanka ośrodka. Sąd podkreśla, iż dokonując wykładni mających zastosowanie w sprawie, a obowiązujących w 2011 r. i w 2012 r. przepisów dotyczących systemu informacji oświatowej (SIO) co do kwestii umieszczania w nim informacji o wychowankach, a także przepisów dotyczących procedury skierowania i doprowadzania do ośrodków osób, które się w nich dobrowolnie nie stawiły, w kontekście wymogu zapewnienia takim osobom miejsca w ośrodku, należy uwzględnić, że uległy one zmianie, co dowodzi, zdaniem Sądu, prawidłowości powyższych wywodów. Regulacje prawne, które z uwagi na ich późniejsze wejście w życie nie mają zastosowania w sprawie wskazują, iż dostrzeżono potrzebę uregulowania w sposób nie budzący wątpliwości kwestii decydującej o tym od kiedy osobie skierowanej do ośrodka przysługuje status wychowanka tego ośrodka. Jak już wskazano wyżej definicji wychowanka, nie zawierały właściwe dla rozpoznania niniejszej sprawy przepisy. Nie zawierało jej także rozporządzenie z dnia 12 maja 2011 r., które zostało uchylone przez rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1872), które w myśl § 83 weszło w życie z dniem 1 września 2016 r., z wyjątkiem § 15, który wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z jego § 15 nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego z dniem otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich. Zauważyć jednocześnie należy, iż analizowane przez Sąd na potrzeby niniejszej sprawy przepisy rozporządzenia z dnia 26 lipca 2004 r. zachowały swoją aktualność. Rozporządzenie z dnia 19 lutego 2002 r. zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1170), a w § 7 tego rozporządzenia zawarto regulacje odpowiadające regulacjom zawartym w § 5 rozporządzenia z dnia 19 lutego 2002 r., przy czym § 7 ust. 3 stanowi odwzorowanie zapisu § 5 ust. 3 uchylonego rozporządzenia. W ocenie Sądu za trafną należy uznać argumentację Skarżącego co do tego, iż o uznaniu nieletniego za wychowanka młodzieżowego ośrodka socjoterapii oraz młodzieżowego ośrodka wychowawczego decyduje moment otrzymania przez dyrektora ośrodka skierowania tej osoby do ośrodka zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Takie stanowisko prezentowane było również w wyrokach sądów administracyjnych, m.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 182/16, wyroku NSA z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 2125/17. Zdaniem Sądu, przy wykładni przepisów regulujących wpisywanie wychowanków na dzień 30 września 2011 r. w systemie informacji oświatowej, należy odejść od przedstawionej w decyzji wykładni literalnej zastosowanych przepisów na rzecz wykładni funkcjonalnej i zaakceptować możliwość wpisania w SIO osób na dzień 30 września 2011 r. skierowanych do takich ośrodków, a doprowadzonych do nich po tej dacie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe wywody i przedstawioną wykładnię prawa. W ocenie Sądu, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 71b ust. 3 w związku z art. 1 pkt 5 i 5a ustawy o systemie oświaty, poprzez uznanie braku aktualnych na dzień 30 września 2011 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego (np. orzeczenia zostały wydane po tej dacie, na inny etap edukacyjny), a stanowiących podstawę wykazania uczniów w odpowiednich tabelach systemu oraz wykazania uczniów w niewłaściwych tabelach systemu - nieodpowiadających treści posiadanych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, a w konsekwencji zawyżenie przez Skarżącego nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. w stosunku do wskazanych szkól, podczas gdy wskazani uczniowie tych szkól byli w rzeczywistości osobami niepełnosprawnymi, wobec czego powinni zostać uwzględnieni jako osoby wymagające kształcenia specjalnego przy ustalaniu ostatecznej kwoty subwencji ogólnej dla Skarżącego za 2012 r. Stosownie do art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym przedmiotowy sprawą, opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych; orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego. W myśl zaś art. 1 pkt 5 i 5a cyt. wyżej ustawy, system oświaty zapewnia w szczególności: możliwość pobierania nauki we wszystkich typach szkół przez dzieci i młodzież niepełnosprawną oraz niedostosowaną społecznie, zgodnie z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami oraz opiekę nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwianie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, iż prowadząc postępowanie nie dążył on do ustaleniu rzeczywistej liczby uczniów/wychowanków wymagających kształcenia specjalnego, ale liczby uczniów/wychowanków objętych kształceniem specjalnym i posiadających określone przepisami prawa dokumenty stanowiące podstawy wykazania ich w systemie informacji oświatowej jako uczniów/wychowanków ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi, według stanu na dzień (...) września 2011 r. Kontrola prawidłowości realizowania przez jednostki samorządu terytorialnego zadań w zakresie oświaty i wychowania nie mieści się bowiem w zakresie działania Ministra Rozwoju i Finansów. Stosownie do § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Edukacji Narodowej (Dz.U. poz. 1903)- działem administracji rządowej "oświata i wychowanie" kieruje minister edukacji narodowej. Zatem Minister Rozwoju i Finansów - w toku rozpatrywania niniejszej sprawy – nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie prawidłowości i zasadności obejmowania dzieci/uczniów/wychowanków kształceniem specjalnym, w tym podstaw podejmowania takich działań. Nie mieści się to bowiem z zakresie przedmiotowym niniejszej sprawy Przedmiotem badania w niniejszej sprawie była prawidłowość wykazania w systemie informacji oświatowej danych według stanu na dzień 30 września 2011 r., stanowiących podstawy naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012. Przepisy ustawy o systemie oświaty, a w szczególności wyżej przywołane, nie określają na jakie cele powinny być wykorzystane środki finansowe uzyskane przez jednostkę samorządu terytorialnego tytułem subwencji - nie określają tego również przepisy innych ustaw, gdyż byłoby to sprzeczne z istotą instytucji subwencji i zasadami gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. W związku z tym, wykorzystanie środków uzyskanych przez jednostki samorządu terytorialnego tytułem subwencji nie podlega kontroli. Zgodnie bowiem z zasadami budżetowymi, nie jest możliwe określenie przeznaczenia środków z otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego subwencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe wywody i przedstawioną wykładnię prawa, a także treść art. 7b K.p.a. podnoszącego nakaz współdziałania organów administracji w związku z potrzebą wyjaśnienia m.in. stanu prawnego do rangi zasady ogólnej, a także art. 7a K.p.a., zgodnie z którym jeżeli w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Z powyższych względów na zasadzie art. 145 § 1 lit a i c p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję wydaną w I-szej instancji ponad kwotę 1.408.010 zł. Skarga w pozostałej części, jako bezzasadna podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a., biorąc pod uwagę, że żądania skargi zostały uwzględnione jedynie w części. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie trzecim sentencji wyroku, na podstawie art. 206 p.p.s.a. w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 200 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei w myśl art. 205 § 2 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Stosownie natomiast do przepisu art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Analiza przepisu art. 206 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, iż na jego podstawie sąd rozpoznający daną sprawę uzyskał kompetencję do dokonania oceny, czy w konkretnej sprawie zachodzą uzasadnione przypadki, których wystąpienie pozwoliłoby odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części. W takiej sytuacji sąd powinien dokonać wszechstronnej analizy konkretnej sprawy, biorąc przy tym pod uwagę, zarówno okoliczności związane z przebiegiem danego postępowania, jak też okoliczności spoza danego postępowania. W ocenie Sądu, przywołany powyżej przepis p.p.s.a. – pozwalający m.in. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w części – znajdzie zastosowanie w przedmiotowej sprawie, gdyż Sąd uwzględnił skargę jedynie w części dotyczącej zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej uwzględniającej liczbę wychowanków MOS w W.D. oraz MOW w D., którzy na dzień (...) września 2011 r. nie przebywali w placówce, zostali jednak wskazani w Systemie Informacji Oświatowej na podstawie posiadanych skierowań. Z tych też przyczyn Sąd, odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w pełnej wysokości zasądził od Ministra Finansów na rzecz Powiatu C. kwotę 24.881 zł tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania, biorąc pod uwagę, że żądania skargi zostały uwzględnione jedynie w części.