V SA/Wa 1354/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] z udziałem A. S. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej oddala skargę Decyzją z ... maja 2009 r. Nr ... L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w L. orzekł o nałożeniu na Z. K. i A. S. byłych wspólników spółki cywilnej prowadzących działalność gospodarczą pod firmą "... S.C. z siedzibą w L." kary pieniężnej w kwocie ... złotych. Pismem z ... czerwca 2009 r. skarżący Z. K., powołując się na trudną sytuację finansową, zadłużenie, koszty związane z leczeniem powypadkowym córki, wystąpił z wnioskiem o umorzenie wyżej nałożonej kary pieniężnej. Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z ... stycznia 2010 r. znak ... L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego orzekając m.in. na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r., Nr 249, poz. 2104), zwana dalej - ustawą o finansach publicznych i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze. zm)., zwany dalej – k.p.a., odmówił skarżącemu umorzenia kary pieniężnej nałożonej decyzją z ... maja 2009 r. Nr ... W jej uzasadnieniu szczegółowo opisał nadesłany przez skarżącego, w toku postępowania wyjaśniającego, materiał dowodowy mający uzasadnić wniosek o umorzenie nałożonej kary pieniężnej, a powołując się na treść art. 42 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, regulujący kwestię dopuszczalności umorzenia należności pieniężnych wyjaśnił, iż skarżący Z. K., jako były wspólnik spółki cywilnej [...] S.C. osiągnął w 2008 r. dochód w wysokości ... zł, otrzymuje miesięczne świadczenie emerytalne w wysokości ... zł, nie posiada zaległości podatkowych. Analizując natomiast sytuację finansową córki skarżącego, będącej byłym jego wspólnikiem, organ zwrócił uwagę, iż w roku 2008 r. osiągnęła ona dochód w wysokości ... zł i również nie posiada zaległości podatkowych. Mając powyższe na uwadze oraz fakt, iż wobec skarżącego nie jest prowadzone postępowanie likwidacyjne czy upadłościowe, L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdził, iż nie wynika z niego aby skarżący Z. K. znalazł się w sytuacji uzasadniającej zastosowanie art. 42 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Decyzją z ... marca 2010 r. znak ... Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 42 ustawy o finansach publicznych po rozpatrzeniu odwołania Z. K. i A. S. orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie organ odwoławczy stwierdził zasadność podjętego przez organ pierwszoinstancyjny rozstrzygnięcia. Ponownie przytaczając treść art. 42 ust. 1 ustawy o finansach publicznych regulujący zagadnienia związane z umorzeniem należności wyjaśnił, iż sposób rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zastosowania ulgi ustawodawca pozostawił swobodnemu uznaniu organu. Organ nie ma obowiązku umorzenia wnioskowanej należności, co oznacza, iż organ może ale nie musi z niego skorzystać. Jednakże dla podjęcia decyzji o umorzenie konieczne jest spełnienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 42 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz ustalenie możliwości płatniczych zobowiązanego. Dokonując, w toku postępowania wyjaśniającego, analizy dokumentów zgromadzonych w sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził brak podstaw do umorzenia należności w kwocie ... zł. W ocenie organu skarżący nie uprawdopodobnili bowiem zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę do umorzenia przedmiotowej należności, a w szczególności nie dowiedli, iż zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że spółka cywilna jako stosunek cywilnoprawny i zobowiązaniowy istniejący pomiędzy wspólnikami tej spółki nie jest, na gruncie regulacji prawnych, podmiotem posiadającym zdolność prawną, którą w tym wypadku przyznaje się wyłącznie wspólnikom spółki cywilnej. Wobec tego okoliczność rozwiązania stosunku zobowiązaniowego pomiędzy skarżącymi nie wypełnia dyspozycji art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych. W konkluzji organ odwoławczy ponownie podkreślił, że stwierdzenie przez organ administracji braku przesłanek umorzenia należności pieniężnej skutkować może wyłącznie odmową udzielenia takiej ulgi. W skardze na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z ... marca 2010 r. skarżący Z. K. i A. S. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi szczegółowo opisali postępowanie związane z przeprowadzaniem przez organ kontroli działalności spółki, zaś odnosząc się do zebranego w sprawie materiału dowodowego zarzucili organowi błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy m.in. poprzez niewłaściwą ocenę ich stanu majątkowego, który w ocenie skarżących uzasadnia umorzenie nałożonej kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej – p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, stanowiącym podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, ustawodawca przewidział instytucję umarzania spłaty należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, przypadających państwowym jednostkom budżetowym, państwowym zakładom budżetowym, państwowym gospodarstwom pomocniczym i państwowym funduszom celowym. W myśl powołanego przepisu ww. należności pieniężne mogą być umarzane w całości lub w części, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty (...), gdy: - osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawiła ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej wysokość ... zł; - osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; - zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; - jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż należności są nieściągalne. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z ww. przesłanek daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie jedynie możliwość umorzenia należności, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Przepis art. 42 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jest bowiem oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego" (posługuje się sformułowaniem "mogą być umarzane"), co oznacza, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi, który nawet w przypadku stwierdzenia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 42 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy może, ale nie musi, umorzyć należności. Innymi słowy odmowa umorzenia należności nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca (por. uchwała SN z 6 maja 2004 r, sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285; uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z 23 stycznia 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 2737/06, LEX 302417). Dodatkowo wskazać należy, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym, czy należności powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz właściwy w sprawie organ administracji publicznej, który - jak zaznaczono powyżej - może je umorzyć. Kontrola Sądu obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Przechodząc do analizy niniejszej sprawy Sąd stwierdza, iż Generalny Inspektor Transportu Drogowego prawidłowo, bez przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów uznał, iż wobec skarżących nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w art. 42 ust. 1 ustawy o finansach publicznych umożliwiająca umorzenie obciążających ich należności. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż w toku prowadzonego postępowania skarżący Z. K. został wezwany do wskazania przesłanek uzasadniających pozytywne załatwienie wniosku oraz do przedłożenia dokumentów potwierdzających istnienie tych przesłanek. W nadesłanych - w odpowiedzi na powyższe – wyjaśnieniach (pismo z ... czerwca 20098 r. k-... akt adm.) skarżący wskazał przede wszystkim, że zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z dniem 13 września 2009 r. z uwagi na trudności finansowe spółki oraz duże wydatki poniesione w związku z wypadkiem swojej córki – A. S. Na tej też podstawie wywiódł, iż w sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 42 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o finansach publicznych. Stanowisko to skarżący prezentowali również na etapie odwołania od decyzji organu l instancji z 19 stycznia 2010 r. (k-45 akt adm.) oraz podtrzymywali we wniesionej skardze. Organy orzekające poddały odpowiedniej ocenie podnoszone przez skarżących argumenty. Zasadnie – w ocenie Sądu - stwierdziły, że przepisu art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych, w którym to mowa jest o likwidacji jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, nie można stosować do spółki cywilnej. Prawidłowo bowiem organy orzekające wskazały, że spółka cywilna nie stanowi samodzielnego podmiotu prawa, podmiotami prawa pozostają wspólnicy spółki cywilnej. To wspólnicy, a nie spółka cywilna, prowadzą przedsiębiorstwo i podlegają rejestracji w Ewidencji Działalności Gospodarczej. W obecnym stanie prawnym obowiązującym od ... stycznia 2001 r. nie ma już żadnych podstaw do przyjmowania, że spółki cywilne są przedsiębiorcami w rozumieniu (obecnie obowiązującego) art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, póz. 1807 ze zm.). Nadto, za zobowiązania zaciągnięte w związku z działalnością spółki odpowiadają wspólnicy w sposób solidarny zarówno majątkiem spółki, jak i majątkiem osobistym. Solidarnej odpowiedzialności wspólników spółki cywilnej za długi spółki, wynikające z zobowiązań powstałych w czasie istnienia spółki, nie uchyla także fakt jej rozwiązania. W konsekwencji wskazać należy, iż organy orzekające słusznie uznały, iż w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania przesłanka określona w art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zasadnie również organy orzekające przyjęły, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że w sprawie niniejszej zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. Z załączonych bowiem do akt sprawy dokumentów wynika, że Z. K. w roku 2008 uzyskał dochód w wysokości ... zł, korzysta ze świadczenia emerytalnego w wysokości ... zł i nie posiada zaległości wobec organów podatkowych i ZUS, które to zobowiązania (według oświadczenia skarżącego z ... czerwca 2009 r. k-... akt adm.) uregulował ze sprzedaży autobusu. Również z zeznania o wysokości osiągniętego dochodu za rok 2008 wynika, że A. S. będąca byłym wspólnikiem spółki cywilnej uzyskała w roku 2008 dochód w wysokości ... zł, przy obrotach sięgających kwoty ... zł i nie posiada zaległości podatkowych. Powyższa analiza stanu majątkowego skarżących mogła, w ocenie Sądu, uzasadniać stanowisko organu odwoławczego o braku podstaw do umorzenia przedmiotowej należności w kwocie ... zł. Argumentem popierającym tę tezę jest również fakt o niewystawieniu przez organ egzekucyjny postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Sąd zwraca nadto uwagę, iż w art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych mowa jest o "uzasadnionym przypuszczeniu", że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności. Powołując się na tą przesłankę skarżący winny więc byli w odpowiedni sposób ją uzasadnić. Samo przywołanie treści omawianego przepisu nie może stanowić podstawy do umorzenia należności pieniężnej. Nadto, zauważyć należy, iż przepis ten wskazuje również na postępowanie egzekucyjne, które "okazało się" nieskuteczne. Do stwierdzenia tej okoliczności konieczne jest więc prowadzenie postępowania egzekucyjnego, a takowe wobec byłych wspólników spółki nie było prowadzone. Wobec tego, zdaniem Sądu, słusznie w rozpoznawanej sprawy organy orzekające przyjęły, iż w stosunku do skarżących nie zaszły okoliczności przewidziane w pkt 3 ust. 1 art. 42 ustawy o finansach publicznych. Nie można tym samym zgodzić się z zarzutem skarżących o nieustosunkowaniu się organu odwoławczego do przedłożonych w toku postępowania dokumentów, których wynik analizy znalazł wyraz w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Na koniec Sąd zauważa, iż odmowa umorzenia należności pieniężnej nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej - zobowiązany może więc występować o umorzenie należności tak długo, jak długo należności te istnieją (por. wyrok NSA z 18 lutego 2000 r., sygn. akt III SA 398-399/99, LEX nr 40399). Jakkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy o finansach publicznych. Wnioskodawca będzie musiał jednak wykazać, iż w sprawie wystąpiły nowe okoliczności faktyczne, które uzasadniają ponowne złożenie wniosku. Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.